社会伦理、国家治理与农村基本公共服务供给

2021-11-07湛礼珠

当代经济管理 2021年9期

湛礼珠

[摘要]新中国成立后，中国农村基本公共服务供给形态经历了集体供给到个体供给再到财政供给的转变，这一转变背后蕴含着深刻的“社会伦理-国家治理”逻辑。社会伦理在一定程度形塑了统治者合法性来源，为了维护并强化这种权威，执政者通过以政绩考核机制为中心的制度建设约束地方政府行为，回应基层民众需求。乡村治理模式在国家、地方政府和基层社会的多方互动中形成，并直接决定了农村基本公共服务供给形态。从这一逻辑机理出发，新时代实现基本公共服务均等化的关键在于通过新型民众参与模式调动民众等社会力量参与农村基本公共服务供给。

[关键词]农村基本公共服务;社会伦理;国家治理;基本公共服务均等化

[中图分类号]C911 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2021）09-0050-07

一、引言

农村基本公共服务的有效供给是实现乡村治理，进而推进国家治理体系和治理能力现代化的重要前提与保障。新中国成立后，中国农村基本公共服务体系从无到有，服务水平逐渐提高。当前，“幼有所教、病有所医、老有所养、弱有所扶”的农村社会服务格局基本形成。但另一方面，受长期城乡二元分治等的影响，中国农村基本公共服务供给质量不高，城乡差异较大，供给力量仍十分薄弱。2017年10月，中共十九大指出，到2035年，城乡区域发展差距和居民生活水平差距要显著缩小，基本公共服务均等化基本实现。由此，农村基本公共服务供给成为新时代中国“三农”工作的重点，提高供给质量、补齐发展短板，对于实现乡村振兴具有关键性作用。在农村基本公共服务供给影响因素复杂的情况下，处在“两个一百年”的历史交汇期，通过对中国农村基本公共服务供给形态变迁及其成因的考察，并在此基础上把握其基本脉络，发掘一般规律及共性因素，有利于拓宽实现基本公共服务均等化的思路。

基本公共服务是在当个人生存之所需的获取无法由个体独立完成而必须依赖国家力量的情况下产生的[1]。从这一视角出发，农村基本公共服务是指由政府主导，保障农村居民生存和发展基本需要，且与经济社会发展水平相适应的公共服务①。由此可见，农村基本公共服务一般具有历史属性、公益取向，同时需要符合民意。在当前中国农村人口外流、村庄“空心化”具有相当普遍性的现实情境下，尽管农村基本公共服务供给水平一段时期以来有了长足提高，但总量不足、质量不高、效率低下和结构失衡等问题仍然突出[2]。统筹城乡发展、实现乡村振兴与农村基本公共服务供给水平长期低位徘徊的矛盾引发了学界高度关注。从农村公共服务供给的现实困境出发，围绕其成因和破解路径，学者进行了广泛研究，并在此基础上形成了财政论、政治体制论和道德观念论等诸多富有见地的观点。

持财政论观点的学者认为，城乡“二元结构”利益固化的财政政策是造成中国农村公共服务供给水平较低且城乡差异较大的主要原因[3]。新中国成立后至21世纪初，政府财政明显缺位的情况下，农民成为农村基本公共服务供给的实际主体。所不同的是，人民公社时期，农民投入在集体的“包装”下被“工分”形式所掩盖，农民负担隐化[4];而农村改革之后，集体经济的衰弱使得家庭和个人逐渐成为供给主体，以“三提五统”的货币化形式为表征，农民负担显化并渐趋加重。进入21世纪，在“工业反哺农业、城市支持乡村”理念的指导下，政府财政逐步覆盖农村基本公共服务，从加强农村建设投入到财政向农村倾斜，基本公共服务体系逐渐由“城乡二元”向“城乡一体”过渡[5]。持政治体制论观点的学者在财政论的基础上进一步提出，中国式分权对地方政府行为激励的扭曲导致了基本公共服务供给偏向[6]。具体而言，分税制实施以来，地方财政分权使得中央对地方财政约束软化，与此相反，政治集权是单一制国家的显著特征，在上级政府决定下级官员晋升、而考核指标则以经济增长为核心的背景下，地方政府行为城市偏向由此产生，更多资金流入城市基本公共服务建设[7]。随着“项目治国”的广泛兴起，中国式财政分权对基层政府农村基本公共服务的直接影响是“选择性供给”的产生，财政约束较弱和以经济增长为导向的考核机制促使基层政府将更多资源集中于“明星村”“示范村”的打造，由此加剧了农村基本公共服务供给水平低位和村庄间失衡的问题[8]。沿着这一思路，胡志平进一步考察了中国式财政分权的产生根源，认为政治合法性基础决定了政绩考核机制，同时影响了财政分权体制的建立，上述机制通过作用于地方政府行为，继而影响到基本公共服务供给[9]。持道德观念论的学者糅合了政府与个体视角，认为以“项目制”为代表的国家转移支付对农村公共服务供给作用有限，其根源在于资本主义的“利诱”机制，在这样一种去道德化的实用意识形态下，村民个体和乡镇政府都忙着追求“一己私利”而顾不上村庄公共服务供给，结果是个人逐利和个别致富常见，村级公共服务则日益衰败[10]。

学者对农村基本公共服务供给影响因素的探讨从政府和个体两个视角出发，沿着“财政-政治-道德理念”的主线，在相互借鉴的基础上不断深化并逐渐形成体系。但也应注意到，作为一个文化传统深厚的国家，社會伦理观念和现代国家建设的调适对乡村治理产生深远影响，而农村公共服务供给作为乡村治理的基本要义，也必然由此受到牵涉。基于此，本文以新中国农村基本公共服务的供给形态演变为出发点，试图在借鉴前人研究成果的基础上，探讨农村基本公共服务供给背后的社会伦理和国家治理作用机制，并为推进基本公共服务均等化提出建议。

二、建国后农村基本公共服务供给形态的历史演变

基本公共服务的历史范畴属性决定了不同经济社会发展形势下其包含的内容不尽相同。在中国农村的现实情境下，一般认为，公共教育、医疗卫生、养老服务和社会保障等是其核心内容[11]。以此为代表，新中国农村基本公共服务经历了由集体供给到个体供给再到政府供给的转变，这一过程反映了中国农村基本公共服务供给以保障农村居民基本生存需求为基础，以实现国家现代化建设和提升人民生活水平为核心，从低水平到高质量，政府责任不断强化的基本脉络（见表1）。

（一）集体经济时期国家动员下农村基本公共服务的集体供给

集体经济时期，农村公共服务供给水平提升的迫切性与政府财政实力总体低下之间的矛盾运动催生了农村公共服务集体供给的形态。在这一形态下，生产队成为供给主体，其以集体提留资金为依托，承担了农村基本公共服务供给的主体责任。供给过程中，政府财政明显缺位，取而代之的是动员角色的强化，通过“树标杆”“立典型”，并配合以主流媒体的强力宣传，以为各地提供经验。

集体筹资、政府动员是农村基本公共服务集体供给形态的主要特征，它体现于农村教育、医疗、养老和社会救济等各方面。其中，“两条腿走路”是集体供给教育服务的集中体现。建国初期，为短期内整体性提高农民文化水平，中共中央、国务院《关于扫除文盲的决定》要求利用一切时机、采取一切有效办法组织未摆脱文盲状态的农民参加识字学习，五至七年基本扫除文盲。初等教育的短暂性、运动式兴起极大催生了升学需求，在各级政府财政实力十分有限的情况下，群众办学与国家办学“两条腿走路”的方针得到高度认同，成为指导中国教育发展的重要理念。与“两条腿走路”的教育服务供给方式相呼应，合作医疗是集体供给医疗服务的主要制度载体。自1956年6月首次在法律层面提出后，合作医疗“社员按照家庭人口多少，每年交纳一定数量的合作医疗费，就诊不另交费”的做法得到了党和政府的认同与支持，“大家集资，看病免费”的做法迅速推广[12]。在此基础上，进入20世纪60年代末，“赤脚医生”经验广为借鉴，以此为载体，农村合作医疗制度在全国范围内蓬勃发展。

与教育、医疗供给制度的主动创新不同，集体供给形态下农村养老和社会救济的被动性转型特点突出。养老服务上，农业合作化背景下集体经济的壮大使得传统家庭养老逐步向集体经济体制下的家庭养老转变，这与集体经济的组织方式密切相关。一方面，受农民供给制、工分制的收入分配方式影响，家庭作为一个消费及再分配单位的性质被破坏，传统家庭养老的经济基础遭到削弱;另一方面，人民公社统一领导、统一调配、统一指挥的生产管理方式使家庭内部劳动分工不复存在，加之集体食堂的兴办、宗族组织弱化，传统家庭养老的组织基础也有所动摇[13]。由此，农民养老主要由集体安排和照顾，农村老年人的生活资料主要是凭借其个人集体身份来获得。社会救济方面，农业生产合作化推行后，“以集体经济为基础、以集体保障为主体”成为农村社会救济的主要方式。在此基础上，随着高级农业合作社的建立，“五保”供养开始探索实行，部分经济发展较好的地区开始试办敬老院。三年自然灾害时期，农村社会救济形势严峻。1962年，生产队从集体收入中扣留一定数量的公益金以对老、弱、孤、寡、残等贫困社员进行补助的政策开始实行，农村社会救济由此取得了一定恢复和发展。综合而言，无论是主动性制度创新还是被动性制度转型，集体经济时期农村基本公共服务始终以集体为主体，并且未能突破集体筹资、政府动员的供给框架。

（二）经济转型时期国家引导下农村基本公共服务的个体供给

改革开放后至21世纪初，以去集体化为导向，集体经济解体而国家财政仍未跟进的背景下，农民个体成为基本公共服务供给的主要承担者，其表现形式是农户付费享受基本公共服务[14]。“三提五统”②等税外费用和“制度外财政”是农村基本公共服务的主要筹资渠道。该时期，人民公社解体使得国家动员能力下降，政府更多发挥引导功能，以宏观调控和政策扶持着力推进农村公共服务供给制度恢复与调整。但总体而言，该阶段农村基本公共服务的供给政策是人民公社时期的延续，政府财政缺位下供给水平低位徘徊[5]。

实践中，为保障农村公共服务供给水平，政策恢复与调整成为决策者改革开放初期的主要思路，如1983年教育部重申“两条腿走路”的农村学前教育发展方针、1986年中国政府开始探索重建农村合作医疗制度等。这一思路背后既体现了决策者的路径依赖，也在一定程度反映了政府财政实力不济而希望农村集体能够承担本地区基本公共服务供给的主体责任。但在集体经济普遍解体的社会背景下，这一思路显然难以得到贯彻落实，家长缴纳学前教育少量费用、医疗服务个体筹资、养老服务个人缴纳为主等政策实践由此衍生。进入20世纪80年代中后期，尤其是20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济快速发展背景下政府财政实力的增长，农村公共服务供给中的政府投入开始得到强调。1985年，九年义务教育政策出台，县、乡政府在基础教育管理中的职责得到强调;1986年，农村合作医疗制度探索重建的同时，建立县、乡、村三级医疗保健网也进入政府决策视野;1992年，“以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的养老资金筹集政策开始实行;1996年初，农村最低生活保障制度首次提出，同年底，《农村社会保障体系建设指导方案》对低保制度补助对象、资金筹集等做出规定，并强调积极试点、稳步推进。综合而言，改革开放后，农村基本公共服务供给制度在很大程度上仍然沿袭过去，但家庭联产承包责任制下集体经济的解体使得这一方式显然不具备可行性。为此，政府财政投入得到强调，但财政统筹层次太低加之城市优先的发展战略未曾改变，农村基本公共服务供给水平并未得到有效改观，概而言之，农民仍是服务供给的主体，负担自身服务消费支出。

（三）市场经济时期国家支持下农村基本公共服务的政府供给

21世紀以来，以统筹城乡发展的理念为指导，进入“工业反哺农业、城市支持乡村”的新时期，农村基本公共服务供给逐渐纳入公共财政保障范围，政府成为供给主体并承担主体责任。此后，农村教育、医疗、养老和社会保障质量逐步提升，农村基本公共服务供给水平不断提高。

财政实力快速增长背景下，为强化政府在农村义务教育中的主体责任，2007年，农村义务教育全面纳入公共财政范围，并以法律形式得以确认。2012年以后，党和政府继续高度关注农村教育发展问题，强调通过改善教师福利待遇等吸引优秀人才，建立一支高素质且稳定的乡村教师队伍，同时积极建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，以实现城乡义务教育均衡发展。医疗层面，2002年，建立由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度开始起步。此后，政府新型农村合作医疗投入力度持续加大，实现了补贴额度、农民参合率和受益人次的快速增长。中共十八大以来，新型农村合作医疗制度进一步调整和完善，城乡居民基本医疗保险权益差距进一步缩小，全国范围内统一的城乡居民医保制度逐步建立。农村养老问题上，2009年，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，全国范围内新型农村社会养老保险制度试点工作随即展开。遵循“试点、扩大试点、普遍实施”的建设思路，“新农保”试点范围和参保人数快速增长。2012年，新型农村养老保险制度全覆盖工作正式启动，农村养老保险制度建设取得阶段性成果。此后，打破城乡养老制度壁垒开始进入政策议程，建立全国范围内统一的城乡居民基本养老保险制度加速实施。社会救济方面，2007年，《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》对农村低保救助对象、补助标准、申请程序及规范管理等问题做出规定，健全了农村低保制度体系。同年9月，农村最低生活保障制度普遍建立，“应保尽保”的格局基本形成。在扩大保障范围的同时，提高补助标准以切实维护贫困农民基本生活需求受到了党和政府的重视。由此，各地农村低保补助标准正常增长机制相继建立，补助水平也随之逐步提高。2013年，“精准扶贫”理念的提出标志着农村社会救助制度日益体系化、规范化。2014年，《社会救助暂行办法》对最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、临时救助等八项社会救助做了具体规定，构建了一个分工负责、相互衔接、协调实施、政府救助和社会力量参与相结合的中国特色社会救助体系。由此可见，统筹城乡发展背景下，政府在农村公共服务供给中的主体责任不断强化，经历了从扩大保障范围到提高供给质量的转变。

三、“社会伦理-国家治理”：农村基本公共服务供给嬗变的逻辑机理

农村基本公共服务供给形态演变背后蕴含着深刻的社会伦理和国家治理逻辑。社会伦理在统治过程中通过塑造统治者權威而发挥着至关重要的作用。为了维护这种权威，统治者又通过国家发展战略和政绩考核机制等影响地方政府行为，乡村治理机制在国家、地方政府和基层社会的互动中所形塑，并以此对农村居民需求做出回应。在这样一种逻辑机理下，农村基本公共服务供给形态是政治、经济和社会多方塑造的结果。

长期受“帝国儒家主义”③的影响，封建家长观念在中国农村社会根深蒂固。直至新中国建立前夕，“农村为数极多的从事农业的农民社会，那里每个树木掩映的村落和农庄始终占据原有的土地，没有什么变化”[15]。建国初期，在农村人口占绝大部分的社会背景下，传统家长观念仍在很大程度上得以保留。另一方面，自19世纪中叶帝国主义入侵以来，人民生活饱受国家动乱之苦。中国共产党所领导的新民主主义革命彻底打破了这一状态，实现了政治稳定，促进了社会生产。由此，中共及其领导者在广大人民群众中获得了崇高威信。双重因素作用下，魅力型权威成为新中国建立伊始执政者合法性的重要来源。韦伯认为，魅力是建立在非凡地献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上的[16]。在魅力型统治下，服从有魅力素质的领袖本人，在相信他的这种魅力的适用范围内，由于个人信赖默示、英雄主义和楷模榜样而服从他。为了维持这种权威，在国内普遍贫困和国际形势严峻的社会背景下，一方面，党和政府确立了“优先发展重工业”的发展观，以此实现国家发展和巩固新生政权;另一方面，基于“不患寡而患不均”的考量，同时为了配合重工业优先发展的国家战略，以土地改革时期深入到每个村庄的党政机构[17]为依托，人民公社制度由此建立，“政社合一”的农村基层社会治理模式也至此形成。由于国家财政能力有限，同时受“以农养工、城市优先”的发展观念的影响，政府在农村基本公共服务供给中的投入十分有限，生产队作为基本生产单位则成为了最优供给主体。为了贯彻国家意志，同时克服集体供给下因农民负担隐化而产生的盲目性，执政者广泛树立典型并号召学习，农村基本公共服务供给运动化特征较为显著。至此，集体经济时期国家动员下农村公共服务集体供给的形态最终形成。

20世纪70年代末80年代初，国民的成长加之治者魅力逐渐褪去，执政者寻找新的合法性来源成为当务之急。有鉴于中国与西方世界关系的缓和，加之该时期以家庭联产承包责任制为核心的农村改革取得显著成效，个体化和市场化观念逐渐在中国社会兴起并占据主流。以现代国家建设为目标，在借鉴西方经验的基础上，法理型权威取代魅力型权威成为执政者合法性的基础所在。法理型权威建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权力的合法性之上，统治者是合法授命进行统治的[16]。基于此，该时期中国法理型权威的构建首先强调理性国家建设，以此彰显法律章程的规范性作用。主要体现在两个方面：一是加强立法并推动贯彻执行，典型的如1982年宪法的修订与贯彻;二是推进现代官僚体制建设，以党和国家领导人任期制为起点，官员科层制、技术化，行政管理档案制、监督常态化等成为中国官僚体制的显著特征。在加强理性国家建设、改善制度环境的基础上，为强化并维持法理型权威，社会主义市场经济建设自城市经济体制改革拉开序幕后，成为党和政府的工作重心，经济绩效成为各级政府追求的目标并构成官员政绩考核的主要内容。“以经济建设为中心”“效率优先、兼顾公平”等观点深刻阐述了该时期执政者的执政思路。由此，具备集聚效应和规模效应的城市工业发展仍是中国政府经济工作的重点，地方政府城市偏向继续延续。而在农村地区，由于人民公社解体、国家常规治理力量不足，村民自治以一种自下而上的方式推广至全国，政府主要通过法规订立和少量财政投入加以引导，“乡政村治”的农村基层社会治理模式在20世纪80年代末《村民委员会组织法（试行）》颁布的背景下正式形成。公社解体、政府缺位和村民自治使得家庭个人成为农村基本公共服务的供给主体，农民农业税外的村提留和乡统筹费用成为农村基础设施建设和基本公共服务供给的主要资金来源。由此，政府引导下的农村基本公共服务个体供给形态形成。此后，由于农村“制度外费用”的不规范收取，基层政府与村级自治组织超“红线”④征收成为常态，农民负担不断增加下“农村真穷、农民真苦、农业真危险”侵蚀着统治者合法性基础，新一轮改革势在必行（见图1）。

为了重塑农民负担过重而造成的法理型权威的流失，21世纪初，农村税费改革在广泛试点的基础上全面推进，及至2006年农业税废除后，农民负担显著减轻。与此同时，在分税制改革中央财政汲取能力有效提升以及城市工业发展取得阶段性成果的背景下，党和政府将发展目光聚焦于农村，提出“工业反哺农业、城市支持乡村”的发展理念，其实质是从单纯注重经济绩效向注重经济社会综合绩效转变，尤其注重农村社会发展。在这一理念指导下，促进城乡基本公共服务均等化得到重视。学者统计显示，2003—2015年，中国中央一级文件中，有关基本公共服务“公平”一词的累计覆盖率由1978—2002年的略高于1%上升至接近4%[18]，体现了执政者执政理念的转变。具体政策实践中，以城乡统筹为指导，执政者积极促进公共财政投入向农村地区倾斜。以社会主义新农村建设的提出为契机，国家“三农”费用投入从“三个高于”⑤、“三个继续高于”、“三个明显高于”再到“三个大幅度”⑥，财政支农力度大幅提升。基于此，以新型农村合作医疗、义务教育经费财政保障、农村最低生活保障制度和新型农村养老保险制度等为代表，农村基本公共服务供给全面纳入公共财政范畴，有效提高了供给水平，为保障农村居民基本生活需求打下了坚实的基础。

四、进一步思考：城乡基本公共服务均等化的进路

农村基本公共服务在实现财政供给之后，供给数量快速提高的同时，供给质量的城乡差异问题日渐突出。中共十八大以后，提升农村基本公共服务供给质量、加速基本公共服务均等化进程受到中国共产党和政府的重视。以2014年2月整合新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险、建立统一的城乡居民社会养老保险为起点，此后，城乡居民基本医疗保险和城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制等相继提出并付诸实施，迈出了城乡基本公共服务均等化的重要一步。但另一方面，受城乡二元分治等历史和农村衰落等现实因素的影响，农村基本公共服务供给质量较差的现状没有得到根本性改变。以中共十九大提出2035年基本公共服务均等化基本实现为目标，如何进一步提高农村基本公共服务供给质量，进而推动乡村善治值得探讨。农村基本公共服务供给形态所蕴含的“社会伦理-国家治理”逻辑为深化供给机制改革提供了思路。

社会伦理植根于社会、发源于人民，立足于生产力发展水平、成长于国家和社会的双重互动。从这一视角出发，执政者应坚持人民主体、充分激发社会活力，推动农村经济发展和明晰政府、社会定位。一方面，农村居民作为农村基本公共服务的直接受益者，应充分发挥其主体作用，通过调查研究、试点和民意摆脱简单依赖“目标责任制”下的“数字化”管理技术，同时将民众是否积极参与作为政策拟定和实施的检验，以此构建新型民众参与模式[10]。具体到农村基本公共服务供给实践中，决策者应在切实调查研究、了解民众服务需求的基础上，通过面小点多的试点开展及时发现问题、解决问题和积累经验，并在此基础上进行推广。在调查、试点、推广过程中，要通过群众座谈等方式了解其诉求，并将自下而上的民意反馈作为基本公共服务供给的重要考核指标，以此摆脱基层政府“唯上”的行动逻辑而更多回应民意。另一方面，农村经济社会发展是农村基本公共服务供给的前提与目标，以其为前提，摆脱盲目供给而不切实际的问题;以其为目标，激发村庄和农民内生性动力，形成经济社会发展- 服务供给水平提升的良性互动。此外，应明确政府在农村基本公共服务提供中的供给主体角色，供给更多强调资金筹集而非服务生产，同时也并非全权监督。基于此，可通过向社会组织购买服务的方式进行生产，以此提高供给效率;对于部分服务内容，也可向村民购买，在发挥村民作为生产者责任和主体意识的基础上，减少由信息不对称引发的服务质量问题。监督方面，可充分调动村民监督积极性同时强化第三方评估，以此增强过程和结果的全方位监督。

与管理的“中心-边缘”模式不同，国家治理强调政府和社会组织等均以平等的角色参与公共事务治理过程。由此，政府应积极适应管理向服务的角色转型。同时，考虑到农民个体原子化参与影响十分有限，因而要注重通过制度优化积极培育各类社会组织参与到农村基本公共服务供给中。具体如引导成立民间服务组织，通过自我决策和自我管理，并配合以适当的政策扶持，实现如垃圾清理、社会救助等部分公共服务供给。除此之外，在自治为基、法治为本、德治为先的乡村治理体系中，除了要充分发挥自治组织在农村基本公共服务供给中民主决策、民主管理和民主监督作用之外，要注重法律服务下乡，提高农村居民法治意识和权利意识，尤其注重调动其对农村公共服务供给质量监督反馈积极性，强化自下而上的过程监督。再者，宗族组织具有密切联系村民的先天优势，因而可以尝试以其为纽带向上收集民意、反馈民情，向下传递政声、解读政策，引导其扮演好“新经纪”的角色，进而形成农村基本公共服务供给政府与民众社会的合力。从本质上看，“社会伦理”和“国家治理”机制下，提升农村公共服务供给水平、促进城乡基本公共服务均等化的关键在于调动民众等社会力量参与，由此，明晰各主体角色定位并基于此优化其功能发挥环境至关重要。政府作为供给主体，要实现国家權威和各级政府行动目标的一致，重点在于与时俱进推进以政绩考核机制为核心内容之一的现代国家建设。

[注释]

① 结合《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》所做的界定，参见中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm。

② “三提”指农户上交给村级行政单位的三种提留费用，包括公积金、公益金和行管费;“五统”则指农民上交给乡镇一级政府的五项统筹费，包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。

③ 指中国封建帝制时期“阳儒阴法”的阴阳学说二元合一宇宙观。参见黄宗智的《国家与村社的二元合一治理：华北与江南地区的百年回顾与展望》，开放时代，2019年第2期。

④ 即“三提五统”费用不超过上年农民人均纯收入5%。

⑤ 国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。

⑥ 大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入;大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，耕地占用税税率提高后新增收入全部用于农业，土地出让收入重点支持农业土地开发和农村基础设施建设;大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。

[参考文献]

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[4]吴理财，李世敏，王前.新世纪以来中国农村基层财政治理机制及其改革[J].求实，2015（7）：84-96.