社会组织参与政府购买养老服务模式述评

2021-11-06王士心

现代营销·经营版 2021年8期

王士心

（河北金融学院保险与财政学院河北保定 071000；中央民族大学管理学院北京 100081）

养老服务专业性强、供需矛盾突出等问题，政府需要借助社会力量实现发展，因此养老服务的提供者从单一的政府责任逐步向市场化转变。但鉴于养老服务的准公共特性与市场中追逐短期投资盈利的冲突，政府主导购买养老服务模式成为普遍选择。政府在养老服务供给中责无旁贷承担养老责任，但养老服务专业化程度高且成本巨大，导致政府无力直接供给。相反，社会组织具有强烈参与动机，但缺乏供给权利，这使得双方目标一致，可以有效缓解社会养老压力。因此，政府与社会组织可以相互协作，提高老年人生活水平。本文梳理了社会组织参与政府购买养老服务的相关文献，总体来看，这些研究主要围绕政府与社会组织角色定位、职能划分、制度建设等方面进行探讨，也有一些学者以个案形式分析政府购买公共服务面临的困境，并探讨解决措施。

一、行政依赖的非独立性与非竞争性

归纳梳理中国各地的社会组织参与政府购买养老服务的实践，较多学者按照主体间关系与竞争程度两个维度，对我国政府购买养老服务实践进行划分。主体间关系是指政府购买养老服务中承包方（社会组织）与发包方（政府）之间的关系，可依据其独立性划分为依附性和独立性两种状态。竞争程度是测量政府购买养老服务的市场化程度，通过参与竞争的社会组织数量与参与竞争方式进行衡量，可划分为竞争性与非竞争性两类。

（一）依附性非竞争购买模式

图1 依附性非竞争购买模式（形式性购买模式）图表

从我国政府购买养老服务的实践看，采用依附性非竞争购买模式（形式性购买）占据大多数。政府保留公共设施所有权的前提下，提供场地、资金、人员配置，委托社会组织生产或提供养老服务，最后再由政府出资进行购买。

（二）独立性非竞争购买模式

图2 独立性非竞争购买模式（委托性购买模式）图表

独立性非竞争购买模式（委托性购买）相较前者的最大区别，在于承包方社会组织是否在购买服务前已经独立存在，即政府与社会组织是相互独立的主体。但是在实践中，政府与社会组织是采用非竞争方式接受委托（即不公开招标），直接选择可信赖、社会认可度较高的社会组织购买相应养老服务。这种模式相较于形式性购买模式来说，政府与社会组织职责划分明确，打破了政府对公共服务的垄断。之所以政府会选择已独立存在的社会组织进行委托，表明政府在这一领域没有足够能力提供服务。但是在实际运行中：首先，政府处于资源主导支配地位，不仅掌握社会组织生存与发展的关键性资源，也可以通过非竞争性内部购买等方式更换承包方（社会组织）。因此社会组织并未获得与政府对等协商的平等机会，即使具有相对独立的运营思路，但只能被动接受政府指定的服务项目、经费等控制与影响，导致双方合作基础薄弱，购买协议对政府约束力较差。其次，社会组织由于缺乏竞争，导致了资源垄断现象，且被选择社会组织可能出现怠工、拖延等负面行为。

在以往的研究中，独立性非竞争的政府购买模式中的“非竞争性”，是引起社会组织消极怠工、政府行政干预过多的主要原因。因此较多学者的建议是培育充分数量活跃的社会组织，从而形成良性竞争环境，并且构建政府与社会组织平等的话语权。但是在实践中“非竞争性”带来的问题为何屡见不鲜呢？何卫平（2017）以四川省C市W区进行实证分析中发现，委托性购买模式容易出现“政社互动陷阱”：首先，社会组织通过某种利益输送干扰政府决策，以“非竞争性”（即不公开招标）获得政府购买养老服务承包方资格，且使决策有利于本社会组织的发展，但由于政府在其中的资源优势地位，导致在逐步与政府的互动中变为最初的“形式性购买”模式，即所谓政社互动中的“利益沟通”。其次，伴随着老年人对养老服务需求的多元化，政府购买养老服务的项目、资金、合同等都应日益精细，但是政社互动供给养老服务的运作机理却未发生本质性改变，从而导致政府投入不断加大，服务质量却没有显著提升，陷入“没有发展的增长”陷阱之中。最后，由于政府不公开招标选择社会组织进行合作，使得市场中的社会组织出现模仿性趋同，即模仿同类型成功社会组织，构建相同或近似的社会组织以减少失败的可能。但是服务提供方的模仿型趋同，其结果就是无法适应老年人多样化的需求，陷入“费力不讨好”的陷阱之中。

基于委托性购买模式出现的“政社互动陷阱”，一方面应当厘清政府－社会组织－老年人的利益诉求，寻找“利益契合点”，以建立利益调适机制。但是政府、社会组织及老年人利益诉求如何表达？利益调适机制如何构建？学者并未详细加以说明，探讨又回到原有构建良好制度环境培育成熟、活跃社会服务供给市场这一落脚点。因此建议政府应当集中优势在宏观政策的调控，而社会组织应在详尽的服务供给方面下功夫。

综上所述，委托性购买模式应当分析，如何寻求政府－社会－老年人的利益诉求，较多文献去关注政府职能、社会组织运行等，但从需求角度来探讨老年人养老服务需求的较少，仅有一些学者从老年人对政府购买养老服务的满意度方面进行了实证研究。笔者认为，我们探讨政府、社会组织的利益诉求、职能边界，根本目的是为老年人提供更称心的养老服务。老年人的情况千差万别，养老需求也差异很大，因此政府提供的养老服务也应当有所区分，但是现行政策法规中却没有做出细分，这需要在后期研究中予以加强。

二、合作协商：合同契约的独立性与竞争性

图3 独立性竞争购买模式（契约化购买模式）图表

以上两种模式在竞争性、政府职能等方面，均背离了政府购买服务的内涵与原则。在公共服务供给中政府与社会组织的理想状态是“合作伙伴”关系。公共服务行为应当立足于合同契约关系，只有契约化购买模式（独立性竞争购买模式）双方成为资源双向依赖的合作伙伴关系，既承担了职责范围内的责任，也减轻了过多行政干预，十分符合我国政府购买养老服务发展规律。独立性竞争购买模式是政府在购买公共服务选择承包方时进行公开招标竞标。政府通过媒介将所需服务项目、要求、售后等信息向社会公布，具备相应实力与资质的社会组织进行公开竞标，最终由政府选定合适的社会组织来进行公共服务的供给。这种模式的优势在于政府、社会组织均以独立体存在，且竞争性较强，竞争过程公平公开，因此可以进行对比从而选择更好的社会组织。但是在实际运行过程中所面临的问题也不得不正视。一方面，政府应当转变执政理念，深化改革，大力扶持社会组织发展，并且建立有效的监督、评估机制。另一方面，社会组织应当加强队伍建设，拓宽资金渠道。