高校自行采购制度设计探析

魏巍

[摘 要]在贯彻落实深化政府采购制度改革的背景下，高校自行采购制度的合理设计日益重要。文章分析了目前高校自行采购制度存在限额设置不合理、责任划分不明确等的缺点，提出了建立二级自行采购制度体系、建立涵盖所有自行采购项目的自行采购制度等制度设计建议。

[关键词]高校自行采购;限额设置;采购管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.30.130

自行采购是指对于未达到分散采购限额标准的采购项目，由采购人按照本单位内部控制管理规定自行组织实施的一种采购模式。高校为了缩短采购周期，常常根据本校的实际情况，将采购预算较小的项目交由采购管理部门组织实施。[1]近年來，各省级政府贯彻落实深化政府采购制度改革有关要求，纷纷提高了分散采购限额标准，多数由20万元提高到了50万元，一些省份更是提高到了100万元。这就意味着高校采购部门可自行组织实施项目的范围变得更宽，责任也更大。在政府采购制度深化改革的背景下，高校亟须一套完善的、可操作性强的自行采购管理制度来保障自行采购项目顺利且高效的运行。

1 高校自行采购管理制度现状

1.1 限额设置不合理

因自行采购项目往往预算较小，多数高校在制度设计方面不重视，制度本身过于粗放，往往简单的设置一个校内自行采购限额，限额以下由二级学院或部门自行采购，限额以上由采购管理部门进行采购。

限额设置过低，意味着几乎将所有的采购管理项目都交由采购管理部门组织实施，采购管理部门经手项目过多、压力过大，极易造成项目采购运行中出现差错。采购管理部门多以采用招标的方式进行采购，从采购计划审批、项目需求确定、编制招标文件、发布采购公告、开标评标定标、评标结果公示、签订合同并执行、组织验收等流程执行下来，大多需要两个月的时间，对于预算金额较小的项目，采购效率过低，甚至因为市场变化、竞争不充分等因素导致项目流标。

限额设置过高，二级学院自由裁量权过大，为其故意拆分项目规避招标提供了条件，临近采购限额标准的自行采购项目屡屡出现，严重的甚至可能产生腐败问题。

1.2 责任划分不明确

目前高校对招标采购工作各环节责任划分不明确，高校虽然基本都制定了招标采购制度，但是制度设计中采购计划编制、采购预算审批、采购需求编制、采购方式确定、合同管理、履约验收等环节责任划分模糊。最为常见的就是“全包论”，认为但凡有“采购”二字，就该由采购部门承担所有责任，这使得采购部门常常陷入“唱黑脸”“背黑锅”等困境。[2]以采购需求编制这一环节为例，高校采购项目的类型纷繁复杂，单单依靠采购部门不可能为所有项目编制完善的项目需求。而需求部门往往因为项目紧急或经费到期等问题，需求部门没有足够的时间调研，简单咨询后给出采购需求，导致供应商供应产品在质量、价格等方面差异较大，最终导致项目实施结果不满意。

1.3 验收制度和流程不健全

验收作为高校招标采购的“最后一公里”，是检验招标采购成效的关键环节，其重要性不用多说。然而高校普遍存在“重采购、轻验收”意识，认为验收就是走过场，甚至招标结束后和供应商私下协商改变某项标的物。[1]“轻验收”现象的根源是项目验收制度的不健全，为这种现象的发生提供了条件，在自行采购项目中更是屡屡发生。这种现象对于整个招标采购流程的伤害是巨大的，导致供应商为了中标虚假投标，中标后再协商更改标的物，致使采购项目风险巨大，同时为此领域腐败问题提供了温床。

1.4 应急采购制度不健全

高校在校学生数量通常都达到了万人以上的规模，是一个“小社会”和“大家庭”，不可避免地会发生一些突发事件，而在应对突发事件的过程中往往会涉及招标采购，比如防疫物资购置、房屋漏水抢修等。大多数高校缺失配套的应急采购制度，在此次抗击新冠肺炎疫情的战斗中多有体现。应急采购制度的缺失或者不健全，导致高校在应对应急事件采购时，要么为了遵守采购制度，应急物资或者工程抢修不及时，导致紧急事件造成的损失扩大;要么为了及时应对紧急事件而违规采购，使采购管理部门处在两难的境地。

2 自行采购制度设计思路

2.1 兼顾公平与效率

自行采购制度指向的是未达到分散采购标准的采购项目，此类项目的特点为数量多、种类繁多、预算金额较小、实施时间较为紧迫。根据此类项目特点，应该从兼顾公平、效率优先的思路进行自行采购制度设计。通过合理的制度设计，做到在保证采购项目实施进度的前提下，尽量体现采购项目的公平与公正。

2.2 落实采购人主体责任

自行采购项目完全是由采购人自主实施的，落实采购人主体责任就显得尤为重要。从法律层面来说，高校采购人指的就是这所高校。但是高校采购工作的完成，不是某一部门或者某一个人独立承担，而是相关部门根据学校职能划分，完成不同的管理、协调和组织工作，高校采购的责任主体不是单个部门或个人，而是一个更具体采购项目相关、根据部门职责划分的一个群体。自行采购制度的设计，应该根据自行采购的相关流程，确定各个流程中的岗位责任，进而落实整个采购过程中的所有工作流程的责任，做到责任到人。

2.3 树立全局观念

自行采购制度设计要从全局出发，不仅要从制度层面保障正常状态下采购项目的运行，还要为应急采购项目、特殊采购项目的顺利运行提供制度保障。在非正常状态下，通过制度明确各职能部门、校领导的权利，使得权利在制度的牢笼中实施。做到应急采购项目的运行有制度可以依据，在制度的约束下顺利运行。

3 自行采购制度设计建议

3.1 建立二级自行采购制度体系

建立一套由校级层面自行采购主制度和各二级学院自行采购子制度相结合的制度体系。校级层面的采购制度由高校采购管理部门制定，确定由采购管理部门组织实施的采购项目的限额标准、类型、方式等。高校采购管理部门指导各二级学院制定符合学院实际情况、有利于学院健康发展的二级学院自行采购子制度，并依据建立的二级学院自行采购子制度对二级学院自行采购项目的实施情况进行监督检查，实行备案制度，落实管理职能。其他职能部门的自行采购项目原则上由采购管理部门组织实施，如果个别部门的采购项目繁杂，也可指导其制定采购子制度。