政务处分法审理谈话条款研究

2021-11-05秦毅

重庆行政 2021年5期

秦毅

2020年6月，十三届全国人大常委会第十九次会议表决通过《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称政务处分法），该法“是一部规范监察机关的政务处分活动、完善国家监察制度的重要法律，是深化国家监察体制改革的又一重要制度成果”[1]，为监察机关有效实施政务处分活动提供了法律依据，构建起匹配党纪处分、衔接刑事处罚的严密法律体系。政务处分法第43条对审理谈话作出了规定，明确了谈话的启动、内容、程序、法律后果等，从程序上保障受处分人的合法权益，有着重要的法治意义。

一、审理谈话的基本内涵

“谈话”制度始于中共七大《中国共产党党章》，是党的优良传统和工作方法，经过了长期的实践和运用，是纪委监委开展工作最常用的一种工作措施和方式，贯穿监督调查处置的各环节。“作为党内监督的一项制度，包含谈心谈话、廉政谈话、谈话函询、诫勉谈话、调查谈话、谈话提醒等多种类型。”[2]国家监察体制改革以来，随着《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）的颁布实施，谈话成为监察机关可以采取的12项法定调查措施之一，“进行了法治化转型”[3]，成为监察机关监督调查处置的重要措施和手段，贯通衔接党内监督和国家监察。

审理谈话是监察谈话其中一种类型，是政务处分程序的重要环节，对最终的定性量纪、条规适用、责任承担等起着重要的作用。在监察法和《监察机关监督执法工作规定》（以下简称《监督执法工作规定》）等监察法规中均作出明确规定。

（一）与其他党内谈话/监察谈话的区别

鉴于谈话目前已成为纪委监委监督执纪问责、监督调查处置的重要手段，有必要对各种谈话进行分析和梳理。需要说明的是，有学者认为，应当基于监察法与《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《监督执纪工作规则》）的差异性和监察谈话的法定性，区分纪委谈话和监察谈话。[4]但从现实情况来看，毕竟谈话人和被谈话人很难对自己的身份作随意切换，很难想象谈话人在谈话时先表明将会进行的是纪委谈话还是监察谈话——除非被谈话人的身份特殊，即被谈话人是非党员的监察对象，那只能对其进行监察谈话。〗根据纪委和监委合署办公的实际情况，尤其是2018年3月启动的党和国家机构改革后党政机构融合的实际情况，应遵循在行政关系过程中对党政角色进行实质性区分，采用“问‘实而不循‘名”的研究思路[5]，对相关党内谈话和监察谈话问题一并开展研究，进而梳理出其中监察谈话的规律和特点。

有學者根据监察谈话的功能差异，将谈话类型划分为提醒型监察谈话、调查型监察谈话、处置型监察谈话。[6]对此，本文将关于谈话的类型分为提醒型谈话、调查型谈话、处置型谈话（见表1）。我们认为，虽然审理谈话已经进入处置阶段，但从本质来讲，还是属于调查型谈话，理由如下：一是在谈话前提方面，审理谈话是为了审理人员进一步了解案件事实，听取被调查人的意见，同时继续教育被调查人，以达到“惩前毖后、治病救人”的目的。二是在程序走向方面，审理谈话的走向是为案件进入终局审理，为处分提供决策参考作用。三是在价值取向方面，审理谈话使相关监察程序正式进入审理阶段，并追究被调查人责任的可能性，具有查明事实真相、打击职务违法和职务犯罪行为的监察价值。

（二）与刑事诉讼最后陈述权的区别

根据刑事诉讼法第198条的规定，辩论终结后，作出判决前，被告人有最后陈述的权利。审理谈话和最后陈述权的相同点是：两者均是程序性保障条款，都是为了维护受处分人（被告人）的利益;两者均是受处分人（被告人）在有关机关作出处分或判决前终局性的陈述。但两者具有很大的区别，其根本区别是所处的程序不同：审理谈话是在政务处分程序中，而刑事诉讼最后陈述权是在刑事诉讼程序中。具体不同是：一是权利主体不同，审理谈话的主体是被调查人（受处分人）;而最后陈述权的主体是被告人。二是目的不同，审理谈话的目的是保障受处分人的权益，同时是审理部门对调查部门的调查活动进行监督;而最后陈述权的目的是“基于对抗控方强大的力量攻势，完善程序正义”[7]。三是提起主体不同，审理谈话的主体是监委案件审理室工作人员依职权提起，审理人员在谈话中居于主导地位;最后陈述权是被告人独享，被告人甚至可以放弃该项权利。四是权利内容不同，审理谈话的内容是审理人员进一步了解案情、核对事实、查明真相，同时对谈话对象进行教育，进一步做通思想工作;最后陈述权是被告人所拥有的陈述、立论、反驳和评论的权利，主要是为了维护被告人的利益。五是所处阶段不同，审理谈话处于案件调查结束后、案件审理阶段;最后陈述权处于法庭审理的最后阶段。

（三）与刑事诉讼审查起诉讯问的区别

根据刑事诉讼法第173条的规定，人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人的意见，并记录在案。审查起诉的讯问是指案件进入审查起诉阶段后，由检察机关公诉部门对“移送审查起诉的证据进行进一步核实和调查，并对其中的矛盾和疑点问题进行深入讯问”的诉讼活动。[8]审理谈话和审查起诉讯问的相同点是：两者均是有关国家机关依职权作出的保障受处分人/犯罪嫌疑人合法权益的活动;均是调查终结后，移交审查起诉/审理时，由检察机关/纪委监委审理部门开展的相关活动。两者的区别是：一是所处程序不同，审理谈话是政务处分的程序;审查起诉讯问是人民检察院的诉讼活动。二是目的不同，审理谈话目的是保障受处分人权利，同时继续对受处分人进行教育;审查起诉讯问的目的是“为了获取案件的真实情况，而并不是迫使犯罪嫌疑人承担其所指定的罪责”[9]。三是提起部门不同，审理谈话是由监委案件审理部门提起;审查起诉讯问是由检察机关公诉部门提起。

综上所述，审理谈话是指政务处分程序中，在案件移送审理后、案件审理部门集体审议前，由审理人员与被需要追究法律责任的被调查人进行的谈话。从谈话主体来看，是监委的案件审理部门工作人员;从谈话对象来看，是需要被追究法律责任的被调查人;从谈话的时间节点来看，在案件移送审理后、集体审议之前;从谈话的法律后果来看，被调查人提出的事实、理由和证据成立的，可能影响政务处分的结果。

二、审理谈话的价值追求

（一）审理谈话的性质

审理谈话是保障被调查人（受处分人）的一种程序性权利，它是处分程序推进到特定阶段时被调查人（受处分人）享有的权利。同时，这一程序性的权利又会直接影响到被调查人（受处分人）的实体权益。它保障了被调查人（受处分人）在政务处分中的参与权、言论权、辩护权和受到公正处置的权利。纪检监察案件审理工作“二十四字”方针其中一项便是要求“程序合法”，这一原则也被列入了政务处分法中。程序合法要求对案件进行调查处理时，“要严格依据法规规定的程序进行”，具体包括两层内容，“程序合法是监察法对纪检监察机关履职的基本要求，是判断实体性公正最外在、最直接的依据;是从办案程序方面保证纪检监察实体性法规的正确实施。”[10]为了达到处分公正的目标，审理室在处分前，充分听取被调查人（受处分人）的最后陈述，吸纳合理的意见，为最后的处分打牢基础。如同在刑事诉讼的最后陈述时，“除非自始即属不可能，否则至少亦需尝试使被告仍有机会为最后之陈述。”[11]

（二）审理谈话的特征

1.权利的特定性

审理谈话是案件进入审理阶段后、处分决定前，被调查人拥有的辩解的机会，无论如何也不能剥夺或限制其行使。鉴于审理谈话是由监察机关依职权开展的，审理人员应该尽量全面的核实案件事实、听取被调查人的辩解，并详细了解各种情况。在任何情况下，不得因为追求审理效率而忽视程序价值。这里有一个例外，即依据司法机关的生效判决、裁定和决定追究责任的，可以不用开展谈话，因为刑事程序是与政务处分程序一样的完善和规范，在刑事程序中被告人已经充分行使了辩护权，为了避免资源的浪费，此种情况下可不用审理谈话。

2.谈话时间的特殊性

审理谈话的时间是在案件移送审理后，作出处分决定前。此时主要的调查活动已经结束，对案件的基本事实、定性、证据等已经基本查清;但案件还尚未结束，审理人员仍然可以充分听取被调查人的辩解，并采纳合理意见，以便作出正确的处分决定。

3.范围的全面性

对监察机关而言，审理人员可以通过审理谈话全面了解案件的情况;对被调查人而言，被调查人的权利应当在政务处分程序中得到保障和尊重，并且不得对其最后的权利保障程序进行任何形式的简化、变通或者省略。

4.审理人员的主动性

审理谈话由审理人员依职权开展。由于政务处分来源于政纪处分（行政处分），行政机关依职权展开调查，主要依据是依法行政原则，其自主决定调查的范围和种类，采集何种证据，探寻个案公正以确保公共利益。[12]因此，审理人员在整个谈话进程中具有主导权，可以主动启动程序、自主开展询问、采纳合理的谈话意见。

5.法律后果的实效性

审理谈话应当能够引起实质性的效果，否则被调查人最后的辩解将流于形式、沦为虚设。被调查人通过辩解，提出影响事实或定性的观点，若经审核被采纳的，能实质影响处理结果。

因此，审理人员应当充分重视，明确谈话的目的;被调查人亦应该认真对待，充分行使权利。

（三）审理谈话的功能

1.治本功能

惩治腐败只是手段，预防并杜绝腐败才是目的。在案件审理中，通过审理谈话，深入剖析职务违法行为发生的客观原因，发掘在监督管理中存在的薄弱环节，帮助和督促责任部门改进管理和健全制度。

2.保护功能

审理谈话是保障被调查人正当权益的一个重要途径。通过认真听取被调查人的意见和申辩，并记录在案，对合理意见实事求是予以采纳，切实保护被调查人合法权益。

3.监督功能

內部监督是审理谈话的一项重要职能，主要指审理部门对调查部门的监督，包括实体上对调查组的调查质量和证据的合法性进行监督;程序上案件调查程序的合法性，是否采用非法手段搜集证据等的监督，以确保整个调查过程被纳入法治轨道。

4.教育功能

帮助被调查人正确认识自己所犯的错误，鼓励其正确面对错误并改正错误。同时，将审理谈话作为政务处分法等法规宣传教育的载体，根据被调查人的年龄、身份、社会阅历、思想状况等情况，深入分析其犯错误的原因、性质、危害程度和思想根源，促使其提高认识，吸取教训。

5.保障功能

审理谈话是纪律处分的前置环节，通过与被调查人的谈话交流，对其职务违法事实、证据等都有深入的了解，也让被调查人心悦诚服地接受政务处分，从而有利于处分决定执行工作的顺利开展。

三、审理谈话的实施现状

（一）法规（条款）样本研究

所谓法规样本研究，就是通过“关注与强调法规文本本身，探究静态意义上的文本质量如何，主要基于文本分析的视角研究法规文本的概念、条款、规范、文本、体系等方面。”[13]从而论证一部法规的文本质量如何，内在是否协调，体系是否完整，文字是否严谨，条文逻辑是否通顺。同理，研究审理谈话的法规样本和具体条款，从样本中窥探审理谈话制度机理、价值、程序和目的，具有重要意义。

需要说明的是，由于监察体制改革还不长，实践中大部分样本为改革前党纪政纪处分的审理谈话制度，但对其研究仍然具有重要意义。一方面，审理谈话具有传承性，目前改革后的审理谈话制度仍延续了以前的做法;另一方面，鉴于纪委监委合署办公的实际情况，先前制定的审理谈话制度对党纪处分仍然有效。

综上，从表2中审理谈话的制度和条款进行分析。有以下几个特点：一是颁布时间跨度大。大部分样本的颁布时间较早，最早规范审理谈话的条款出现在1987年，近年来制定的政纪（政务）处分程序性法规中，均有审理谈话条款。二是法规性质有变化。以前制定的制度或条款大多为党内法规。2019年10月，随着《全国人大常委会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》的颁布实施，监察委员会可以就执行法律的事项制定监察法规。有学者认为，政务处分法就属于国家监委执行性法律规范的范围。[14]政务处分法第43条所规定的审理谈话条款成为监察法规的具体条款。三是主要内容较完整。包括核对违纪事实、听取意见和申辩、了解有关情况，有的规定了加强廉政教育，有的还规定了由两名工作人员参加，以确保程序公正。四是对审理谈话的法律后果不够具体。大部分法规都规定了“对合理的意见予以采纳”，但规定得比较笼统。如何进行采纳，采纳后如何影响处理决定，是否将采纳情况告知被调查人等一系列关键问题都没有具体化和明确化。

（二）实践运作特征

从性质上来讲，审理谈话虽然以监委依职权主动开展，但对于被调查人来讲，也是处分前行使自我辩护的重要途径。因此，从立法目的来讲，立法者亦希望审理谈话条款的设置，进一步核实事实和证据、听取陈述、了解情况。鉴于谈话本身所具有的双向性，对审理谈话制度进行研究，一方面要对谈话人的相关情况进行研究，另一方面也要对被调查人的相关情况进行研究。在审理谈话过程中，被调查人亦应属于主动的地位，被调查人可以主动进行陈述，反映案件查办过程中的各种实体和程序问题。但从实际情况来看，被调查人对审理谈话不够重视，谈话中以情感表达等为主，导致该条款的立法目的不能充分发挥。总结被调查人谈话特点，有以下几个规律：

1.谈话内容上以情感表达为主

部分被调查人参与的质量不高，往往不是对事实、定性、条规适用的看法，而是属于情感表达或对量纪的意见（主要是要求从轻或减轻处分），导致不是通过审理谈话来反映调查部门定性量纪、适用条规等问题。诚然，不同于刑事诉讼程序，政务处分程序具有特殊性，为落实“惩戒和教育相结合”的处分基本原则，它要求被调查人对自己所犯的错误认错悔错，如政务处分法第11条可以从轻或减轻的理由便有主动交代、如实说明等内容。（被調查人在审理谈话时的交代仍被认定为主动交代，对审理人员的说明仍然是如实说明）。但过多的情感表达和笼统的从轻诉求更多的只是一种情感的宣泄，无益于核对违纪事实、听取申辩等审理谈话的目标追求。

2.核对事实时以求得同情为主

在对事实的陈述和对定性量纪的陈述上，往往不是描述事件本身，从法定原因的角度出发，寻求从轻减轻处分;而是从其他客观原因上求得审理人员对其的同情，如被调查人阐述的原因有：主观上不愿意、对法律法规学习不到位、领导责任没落实到位等。

3.个别被调查人消极行使权利

有的表示没有什么意见并作出简单的陈述，即便在审理人员要求下，被调查人也消极行使权利，使审理谈话的作用大打折扣。

4.个别情况下谈话人有抵触情绪

由于在有的地方不尊重办案规律，片面强调成案率，思想工作做得不到位，工作方法简单粗暴，取证有所偏差等原因，在其审理谈话中，出现被调查人对调查部门已核实的问题予以否认、对违纪问题的定性提出质疑，甚至直接反映审查调查中存在的问题等情况。[15]

四、审理谈话的法律规制

（一）逻辑起点

因为监察谈话已经成为监察机关履行职责的日常方式和重要手段，“以‘反腐常态化‘谈话法治化为逻辑起点，使监察谈话在法治之轨上平稳运行”，[16]审理谈话作为监察谈话的重要制度之一，也应以此为目标。

1.国家监察体制更加健全

国家监察体制改革已进入深水区，随着监察法、政务处分法的制定出台，以及随后将继续制定监察官法、监察法实施条例等一系列监察法规，监察法规体系更加健全。同时，国家监察体系依然面临着诸多新问题。[17]如何在困境下既维持当前监察体制的宪制法治秩序，又保持统一高效的引领价值，法治化是解决问题的出路。从监察谈话体系的整体立法构思来看，一是要立足于监察谈话法定化，构建一个纪法贯通的制度体系，为监察谈话常态化提供法治基础;二是要规范监察谈话的运行，为监察谈话法治化提供制度保障。

2.审理谈话法治化、规范化

从审理谈话的监督功能来看，对调查过程进行监督，实现政务处分事由、程序和权限、受处分人救济途径的法治化、规范化。一方面对实体案卷质量及证据的完整性进行监督;另一方面在程序上对调查过程有无使用非法手段收集证据等进行监督，以实现政务处分法治化的重要目标。

3.审理谈话程序公正

审理谈话虽处于处置阶段，但其本质上仍然为调查型谈话，是保障监察机关调查程序公正的重要手段。对职务违法行为开展调查，履行打击腐败犯罪的职能，是监察机关的主要职责，但对公权力的必要限制，亦是立法者关注的问题。这就要求立法者在高效反腐和人权保障间寻求平衡，[18]以实现监察法治化的目标。

（二）法治构建

1.谈话准备

第一，全面审阅案卷材料，做好谈话前的准备。审理谈话前的准备工作直接影响到谈话质量的好坏。在谈话前要坚持全案审阅，对案情了如指掌。首先要掌握被谈话人的基本情况，如年龄、籍贯、文化程度、社会阅历、家庭情况、身体状况等，使谈话人对谈话对象的基本性格特征有初步判断。其次要熟悉谈话对象所犯的错误，熟悉有关政务处分的依据和政策法规、相关专业知识，以便谈话时有理有据，增强说服教育的专业性和规范化。再次对不同的谈话人，合理设计谈话内容和有针对性的预案，实现谈话方案因人而异。

第二，准确把握政策界限，发挥审理谈话的权威作用。审理谈话涉及的政策性和政治性很强，审理人员要全面把握政策界限，结合本地区本部门实际情况，开展法制教育;要从实际出发，立足全局高度开展审理谈话，不就事论事，不死抠条文，宽严相济，努力使谈话实现良好的政治效果、纪法效果和社会效果。

第三，严格执行审理谈话的基本要求，做到不疏不漏。按照“二十四字”方针的要求，力争做到“严、细、准、活”，即要严格要求，有强烈的责任心，要以身作则，通过审理谈话树立办案人员的良好形象;要细致周到，思想工作要做到位，注重要谈话对象把违法行为的时间、地点、情节、手段、后果再次陈述，以核对其中是否符合客观实际;要做到对事实认定、条规适用、定性量纪都要准确无误;要灵活掌握谈话方法和技巧，做到因人而异，既要晓之以理，又要示之以威，同时做好警示教育工作，积极化解矛盾。

2.程序构建

政务处分程序中的审理谈话的进行需要以程序为依托，其体系的建构需要以程序为保障。审理谈话之所以成为一个重要的处分程序，是因为其重要性足以影响贯穿整个政务处分。对此，加强审理谈话不要仅仅局限于审理谈话这一环节本身，而是要将视野放到整个政务处分的进程中。

第一，审理人员告知审理谈话的重要性。在审理谈话开始时，审理人员要告知被调查人享有的相关权利和义务，同时告知审理谈话的重要性，使被调查人一开始就能够对谈话程序充分重视。审理人员还应该告知被调查人谈话可能引起的程序和实体影响等情况，让其充分了解谈话的程序、要求、目的以及可能引发的后果，以便被调查人更好的配合审理人员做好谈话工作。

第二，审理人员核对职务违法事实。审理人员应该以调查组提供的见面材料为依据，核对谈话对象的职务违法事实，并告知拟给予政务处分的依据。核对时应当一事一见，分类核对。被调查人在此时提出疑问的，审理人员应以党内法规、监察法规为依据对相关疑问作出解答;对被调查人提出合理要求的，要记录在案。

第三，由被调查人开展最后陈述。由于审理谈话是处分前的重要环节，应当允许被调查人就案件的有关情况充分而不受影响的表达自己的观点。对调查组的调查程序进行评价，对调查过程中侵犯其合法权益的行为进行控告，对案件发表自己的想法，对从轻减轻处分的诉求充分表达，对公正的处理提出合理的期望。

第四，鉴于审理人员的监督职能，应由审理人员向被调查人了解全案调查情况，包括被调查人是否同意调查组的見面材料关于事实的认定、被调查人对定性量纪的预期期望、调查程序是否合法、调查人员是否侵犯被调查人的合法权益、调查组人员的作风和廉洁情况等。

第五，审理人员对调查情况进行综合分析，对被调查人的合理意见，能够当场解决的，当场给被调查人答复;如果超出审理人员的职责和权限，应记录在案。

第六，对被调查人进行教育。用法律规定对照被调查人的违法事实，讲明违反了什么规定，明确处理的依据，帮助其分析所犯错误的原因，使其更加明白错在何处，切实增强其法制观念。把政策和法规渗透到被调查人思想的深处，使其正确认识错误，积极改正错误。

第七，审理人员在谈话中的主导作用。审理人员应该充分发挥在审理谈话中的主导作用，倾听和适时引导，维护审理谈话的严肃性，对于离题、重复和不当的言论，要及时予以打断和制止。

第八，防止被调查人谈话权的滥用。被调查人谈话权的滥用主要表现在：谈话时散布违反国家法律法规、违反社会公德的言论;谈话时造谣、诽谤、侮辱他人;谈话重复啰嗦、故意拖延、浪费谈话时间等。对于上述行为，审理人员应当及时制止不当的言论;如果被调查人无视提醒或制止，审理人员可以进行教育和批评;审理人员还可以及时中止谈话，并将有关情况记录在案，作为认定被调查人态度的重要参考。

第九，处分决定书中，应充分体现审理谈话时被调查人提出的合法诉求，使被调查人了解审理谈话内容被采纳情况。

3.保障机制

第一，组织保障。审理谈话是“惩前毖后，治病救人”方针在审理工作中的具体体现，应该高度重视组织领导，将审理谈话纳入政务处分全过程整体谋划。强化审理谈话的培训工作，切实提升审理人员的谈话水平和谈话能力。

第二，制度保障。用科学规范的制度保障审理谈话的顺利进行，根据案情的繁简、处理的轻重和被调查人的心理特征等，建立审理谈话全程记录制度、存档备案制度、审理谈话回访制度，并形成长效机制。

第三，法治保障。充分利用制定监察法规的职权，制定专项的审理谈话工作执行性监察法规，明确审理谈话的内容、流程和法律后果等，确保审理谈话有章可循。

参考文献：

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