可持续发展理论视域下我国特色小镇建设热潮探究

高恒冠，刘春朝

（1.广东松山职业技术学院外语商务学院，广东 韶关 512126；2.广东松山职业技术学院经济管理学院，广东 韶关 512126）

我国特色小镇建设源于我国小城镇的发展。改革开放初期，我国城乡二元结构问题突出，著名社会学家费孝通据此提出：以农村工业化和乡镇企业发展为动力推动小城镇发展，最终促进城乡一体化发展[1]20-23。近年来，我国城镇化进程持续加快，截止到2018年，我国城镇化率为59.58%，比1978年提高了41.66%[2]。

特色小镇是我国经济社会发展到一定阶段的产物。当前，特色小镇不仅被视为一种优化生产力布局的发展模式和一种破解有效供给不足、推动产业转型升级的经济模式，而且被当作一种多元参与、协同共享的社会治理模式[3]12-19。基于此，建设特色小镇常常被视为解决当前我国经济社会发展过程中在社会治理、产业转型升级、区域创新、城镇化、乡村振兴等方面存在的问题的重要举措，迅速引起了国内各界的高度关注。近年来，在多种力量推动下，我国各地掀起了一股特色小镇建设热潮。如何正确理解和理性看待当前我国特色小镇建设热潮，不仅关乎到我国特色小镇自身建设的成败，还关乎到我国社会治理、产业转型升级、区域创新、新型城镇化建设以及乡村振兴战略的成败，因此，对当前我国特色小镇建设热潮进行冷静、理性的思考和研究显得尤为迫切。

一、特色小镇的概念内涵与构成要素

（一）概念内涵

把握特色小镇的概念内涵是深入研究特色小镇的重要前提。2015年，时任浙江省省长的李强把特色小镇定义为：按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，结合自身特质，找准产业定位，进行科学规划，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，形成“产、城、人、文”有机结合的重要功能平台[4]9-14。此后，浙江省政府出台的文件基本沿用了李强对特色小镇的定义：相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，区别于行政区划单元和产业园区[5]。李强和浙江省政府对特色小镇的界定基本相同：特色小镇是“非镇非区”的综合功能平台[6]43。目前，国内多采纳这一定义来界定特色小镇。

（二）构成要素

根据实践经验和逻辑演绎，特色小镇的构成要素可归结为人、产业、环境、文化、创新和政策，其中人、产业为核心要素，环境、文化、创新和政策为支撑要素。六大要素是特色小镇形成和运行的基础，而要素间的相互关联决定着特色小镇的特征和发展状态[6]60（见图1）。

图1 特色小镇六大基本构成要素的关系示意图

如图1所示，按照经济活动的不同角色，特色小镇中的人分为消费者和生产者，前者的需求重点在生活质量方面，后者则更关注就业质量。根据企业来源，产业分为内生型和植入型两种；环境可以细分为生产、生活、生态三种类型；文化包含物质文化和精神文化两类；创新包括产业、工艺、组织、资源利用和制度5大领域的创新；政策则细分为土地、财税、金融、人才和公共服务等方面的政策[6]57-60。以上六大构成要素以及各子要素相互关联、相互影响。

二、我国特色小镇热潮的主要表现及影响

（一）主要表现

政策热。真正引发我国特色小镇政策热的是住建部等三部委于2016年7月联合发布的首个国家级特色小镇专项政策《关于开展特色小镇培育工作的通知》。该通知发布后，我国各地关于特色小镇的专项政策密集出台。据统计，2016年至2018年，我国已发布国家级、省级特色小镇专项政策分别为18份、93份，平均每年发布的特色小镇专项政策多达37份，特色小镇政策热由此可见一斑[7]4-6。

实践热。我国特色小镇实践热始于浙江省。2015年，浙江省率先公布了第一批37个省级特色小镇创建名单。2016年，我国明确提出“到2020年我国培育1000个左右特色小镇”的总体目标。截至2018年，我国共公布国家级特色小镇403个①、省级特色小镇1055个，平均每个省份拥有省级以上特色小镇47个，其中浙江省有137个。特色小镇实践热由此一览无余。

研究热。在中国知网，笔者以“期刊”为文献类型，在来源类别中选择“全部期刊”，以“特色小镇”为检索词进行主题检索，时间截至2020年12月31日，共检索到文献6978篇，其中核心期刊和CSSCI来源期刊（以下简称“C刊”）文献666篇（见表1）。从时间看，97.4%的期刊论文（其中99.2%的核心期刊和C刊论文）发表于2015年之后。由此可见，我国特色小镇研究热呈现研究时间短、文献数量自2015年以来出现爆发式增长的特点。伴随着我国特色小镇建设深入推进，我国特色小镇将引起更多研究者的关注，研究热将持续升温。

表1 特色小镇国内研究文献统计表

综上，短短数年间，特色小镇在国内从无到有、从少到多，呈现出一股建设热潮。从发展路径看，我国特色小镇建设热潮是由区域实践热引起政策热，再由政策热快速推动至全国范围的实践热，并由政策热和实践热共同推动研究热。政策热是推动我国特色小镇建设热潮的触发器，实践热是我国特色小镇建设热潮的重要现实表现，而研究热则是我国特色小镇建设热潮的外在表现。

（二）主要影响

特色小镇建设是一把双刃剑：特色小镇发展得当，会带来诸多好处，既有利于推动产业转型升级，也有利于城乡协调均衡发展，解决就地城镇化等问题[8]117-139，[9]25-40；特色小镇如果发展不当，则会带来诸多弊端。因此，辩证地审视特色小镇发展尤为必要。我国特色小镇建设热潮的影响主要表现在国家治理、经济发展、自然生态及历史文化等方面。

第一，国家治理领域。在我国城镇化过程中，不同类型的城市发展出现了两极分化问题：由于虹吸效应，大城市产业和功能过于集中，造成大城市病不断恶化，而一些中小城市由于缺乏产业支撑，产业基础相对薄弱，居民收入水平不高，基本公共服务欠缺，导致人才和产业流失。这显然与我国新型城镇化建设目标背道而驰。截至2018年7月，我国共有1458个省级以上特色小镇。这些介乎于城市与乡村之间的特色小镇，不仅有助于实现生产、生活、生态融合，而且有助于云集市场主体、强化生活功能配套和美化自然环境，更符合现代都市人的追求[10]18-20。这些特色小镇发展得好，不仅有助于缓解我国大城市普遍存在的大城市病，而且能够充分利用大城市的溢出效应，促进城乡二元融合和一体化，最终形成大中小城市协调发展的良好格局，必然有利于提高国家治理能力和水平。譬如，近年来浙江省极大发挥了特色小镇在新型城镇化建设中的作用，已逐渐形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系[11]31-37。然而，建设特色小镇如果一味贪多求快，新型城镇化建设和乡村振兴战略则很难达到预期目标，甚至造成国家、地方治理混乱，影响长治久安。

第二，经济发展领域。建设特色小镇是国家促进产业转型、引导增长要素集聚、推动地方经济内涵式发展的重要举措。特色产业是特色小镇的立镇之本。作为产业集聚地和区域创新体系的重要创新节点，特色小镇如发展得当，就可以带动特色产业发展，必然有利于推动当地的经济转型升级和发展动能转换，对促进乡村振兴和国家经济发展也大有裨益。据统计，2018年至2019年上半年，我国特色小镇投资总金额超过1万亿元[12]。其中杭州梦想小镇1年内就吸引了700多个互联网创业团队、7000多名创业者落户和数百亿元投资资金，形成完整的互联网创业生态圈[10]18-20。然而，特色小镇建设如不遵从经济和市场规律，盲目跟风，必将造成巨大的资源浪费，最后导致产业难以转型升级，发展动能无法顺利转换，经济发展受阻，甚至成为经济发展的沉重包袱，进而影响乡村振兴和国家经济的可持续发展。如投资约20亿元的成都龙潭水乡特色小镇最终昙花一现，造成巨大资源浪费，也成了当地经济发展的包袱[13]。

第三，自然生态领域。绿水青山就是金山银山。绿色是特色小镇的底色。优良的自然生态环境毫无疑问是特色小镇建设和可持续发展的必要条件。特色小镇的建设目标是“三生融合”（生产环境、生活环境和生态环境融合）的“三宜”（宜居、宜业、宜游）小镇。因此，特色小镇如果发展得当，则必然有助于进一步改善和保护当地生态环境，同时，优良的自然生态环境又反过来进一步促进特色小镇的可持续发展。例如，浙江省就明确要求特色小镇建设要坚持绿色生态优先的原则，保留原汁原味的自然风貌。反之，若自然生态环境遭受破坏，特色小镇建设便无从谈起，建成“三生融合”的“三宜”小镇自然也就变成无稽之谈。

第四，历史文化领域。我国现有许多特色小镇本身就具有悠久的历史文化。文化是特色小镇的灵魂。因此，作为悠久历史的物质载体，特色小镇如果发展得好，自然就有利于其历史文化的保护、传承和发展；反之，将可能导致其历史文化被扭曲化、庸俗化，当地悠久的历史文化最终可能在各种利益的角逐下丧失殆尽。特色小镇如果失去了文化灵魂，其保护、传承和发展从何谈起？特色从何谈起？“三宜”小镇从何谈起？可持续发展从何谈起？在某种程度上，咸阳袁家村的成功和东黄小镇的衰败恰恰验证了保护、传承和发展特色小镇历史文化的重要性。

三、我国特色小镇建设热潮的主要成因

当前我国特色小镇建设热潮的形成原因是综合性的，是国家权力、地方增权、社会资本、产业创新以及人本需求等多种因素共同作用下的产物（见图2）。

图2 我国特色小镇建设热潮主要因素的关系示意图

（一）国家权力

在现代国家治理中，国家通过统一的党政机构设置、统一的信息传递模式等实现控制与治理的目标，这从空间的角度表现为国家权力能够自上而下地介入到广大社会[14]75-82。国家意志主要通过国家权力自上而下来推动和实现，而国家政策则是国家意志的集中体现。

近年来，我国提出实施新型城镇化战略，并出台了系列重要的国家政策。2014年，我国颁布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，首次提出分类培育“特色镇”，即把具有特色资源、区位优势的小城镇培育成为文化旅游等专业特色镇。2016年2月，我国颁布《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号），再次强调加快特色镇发展，重点发展具有特色优势的魅力小镇。2016年7月，我国有关部委明确提出到2020年培育1000个左右特色小镇的建设目标。在代表国家意志的国家政策的强势推动和刺激下，浙江、江苏、广东等20多个省级地方政府陆续出台了特色小镇专项政策。截至2018年，我国已出台特色小镇专项政策多达111份，已公布的国家级和省级特色小镇总数达1458个。从空间看，国家权力有一个自上而下、由中心向周边的扩散过程[14]75-82，当前我国这股特色小镇热潮正是在国家权力自上而下的强大推动下涌现出来的。

（二）地方增权

发展特色小镇有利于地方政府增权。目前我国乡镇政府面临着“权小事多”的矛盾。近年来，这一矛盾在经济社会发展中愈加凸显，乡镇政府的增权改革迫在眉睫。增权改革就是通过调整省、市、县、乡四级政府间的权力关系，赋予乡镇政府更大的自主空间和权力，以更好地适应当地经济和社会发展需求。2016年，国家发展改革委出台的《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）强调：“深入推进强镇扩权，赋予镇区人口10万以上的特大镇县级管理职能和权限，强化事权、财权、人事权和用地指标等保障；推动具备条件的特大镇有序设市。”显然，对于人口10万以上的特大镇，发展特色小镇不仅有利于乡镇政府扩大事权、财权、人事权和用地指标，而且具备相应条件的特大镇还有机会“镇改市”，从而达到地方政府有效增权的目的。因此，在国家宏观政策引导下，一些地方政府以大力发展特色小镇的方式来实现地方政府增权的目的。

（三）社会资本

逐利性是社会资本的根本属性。大力发展特色小镇，势必带来大规模的基础设施建设和巨大的经济利益，这必然会给资本创造许多获利空间。《指导意见》强调：“创新特色小（城）镇建设投融资机制，大力推进政府和社会资本合作，鼓励利用财政资金撬动社会资金，共同发起设立美丽特色小（城）镇建设基金。”因此，在政策的强力刺激和引导下，近年来大量社会资本不断涌向特色小镇[15]。随着社会资本大规模进入特色小镇项目，资本的强大推力进一步促进特色小镇建设快速升温，部分地区甚至出现了“过快过热”现象。大规模的社会资本已成为我国这股特色小镇建设热潮的重要推手。

（四）产业创新

近年来，我国大力推动产业集群式发展，并通过创新要素和产业集聚推动区域经济快速增长。特色产业是特色小镇的立镇之本和核心，而产业集聚、要素创新是特色小镇得以发展壮大的关键所在。将大批创新型企业、创客、充满创意的产品以及各种其他创新要素集聚融合在特色小镇内，便可组成一个创新集群。作为区域创新体系的重要创新节点，特色小镇是以创新为核心要素的产业空间组织形式，能够有助于降低空间交易费用，集聚、整合高端创新要素，实现产业发展与城镇建设、人文环境和休闲旅游的融合发展，因此，发展特色小镇成为了推进产业集聚发展和区域经济转型升级的重要举措。综上，发展特色小镇，一方面是区域产业创新发展的客观要求，另一方面区域产业集聚创新发展又进一步推动特色小镇可持续发展，两者相辅相成。

（五）人本需求

马斯洛的需求层次理论认为，人类需求从低到高依次为：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。当前我国广大民众已解决了温饱问题，自然产生了更高层次的需求，这对我国经济社会发展提出了更高的要求和更大的挑战。习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中指出：“中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[16]《指导意见》也强调特色小镇建设要“坚持以人为本，围绕人的城镇化，统筹生产、生活、生态空间布局，完善城镇功能，打造宜居宜业环境，提高人民群众获得感和幸福感”。因此，发展特色小镇，不仅是我国产业转型升级、区域创新、新型城镇化建设和乡村振兴的客观需要，更是我国广大民众追求美好生活的迫切需要，以及实现更高层次需求的重要途径。

四、我国特色小镇的发展问题、原则和策略

特色小镇发展不可能一蹴而就，而是一个长期的过程，关键是要实现可持续发展。根据可持续发展理论，可持续发展是指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展，包含公平性、持续性、共同性三大基本原则，最终实现共同、协调、公平、高效、多维的发展。在我国，发展特色小镇不仅仅是为发展特色小镇本身，而是要推动我国产业转型升级、区域创新、新型城镇化建设及乡村振兴。因此，只有实现可持续发展，我国特色小镇才能完成新时代赋予的历史使命。

（一）我国特色小镇发展存在的主要问题

第一，发展度和持续度问题。作为可持续发展理论体系的显著特征，发展度主要强调生产力提高和社会进步的动力性特征，以此判别一个国家或区域是否在健康和理性的发展。持续度则是判断一个国家或区域在发展进程中的长期合理性[17]9-14。有学者明确指出我国自2016年开始的特色小镇建设已经出现盲目跟风、遍地开花、大干快上、急于求成等迹象[18]1-3，并呼吁我国特色小镇建设必须规避急功近利、粗制滥造、面子工程、政绩工程等问题[15]113-121。当前，我国部分特色小镇建设正是因为急于求成等原因而导致发展度和持续度出现问题，如投资了约20亿元的成都龙潭水乡，因急于求成、定位不明、交通不便等原因最后昙花一现[13]。这些问题恰恰说明近年来我国部分地区的特色小镇建设的发展度失衡，且由于发展过快过热而导致特色小镇的持续度也出现严重问题。

第二，协调度问题。协调度主要强调事物内在因素之间的效率和质量[17]9-14。在国家权力和政绩诉求的共同作用下，当前我国部分地区的特色小镇建设模式仍以政府主导为主，存在政府“大包大揽”现象，从编制规划、投资建设到管理和服务都是政府亲自操办，有的地方政府甚至不惜大规模举债来发展特色小镇。这显然不利于发挥企业在特色小镇建设与发展中的主体作用。企业进不来，投资者看不到好的市场前景，特色小镇自然就无法很好地吸纳社会资本，市场化运作也就无从谈起，最终导致政府与企业、政府调控与市场发育、社会资本与政府资本、环境与发展、效率与公正之间失衡，无法形成良好的协调度。政府主导下的特色小镇多依靠政府财政资金来发展，极有可能出现资金短缺和持续运营能力不足的情况，到最后，特色小镇不仅无法真正推动当地产业转型升级、区域创新、新型城镇化建设和乡村振兴，反而成为地方发展的沉重包袱，甚至会严重阻碍地方经济社会的持续发展。如浙江余姚的模客小镇就因资金断裂被迫停工，陷入进退两难的困境[19]68-69。由此可见，协调度问题是关乎到我国特色小镇能否可持续发展的另一个核心问题。

（二）我国特色小镇的发展原则与策略

如前所述，当前我国特色小镇发展面临诸多尚待解决的问题和困境，例如，如何防止政府在经济理性和政绩的驱动下导致我国在特色小镇建设出现过快、过热的情况和“政绩工程”，如何正确协调好政府与企业在特色小镇建设中的角色和职责，如何充分发挥企业的主体作用，如何让特色小镇建设更好地服务于居民，如何才能真正建设成“三生融合”的“三宜”特色小镇，等等。针对以上问题，本文提出我国特色小镇建设要遵循“市场主导、政府引导；产业为根、企业为主；以人为本、持续发展”的发展原则，实施“五位一体”发展策略。

在我国特色小镇建设中，由于国家、地方、产业、资本、人本等要素所扮演的角色各不相同，它们的职责自然也就不尽相同（见表2）。

表2 我国特色小镇建设相关要素的角色和职责

首先，特色小镇建设要坚持“市场主导、政府引导”的发展原则。从表2得知，作为国家层面的政府机构，国务院及国家有关部委无疑是我国特色小镇发展的顶层设计者和引导者，其主要作用是为特色小镇发展提供政策指引和资金支持等。而地方政府则是我国特色小镇发展的主要建设者和国家有关政策制度的执行者，它们为特色小镇发展提供政策保障、公共服务与产品等。根据国内外特色小镇的发展经验，特色小镇的形成主要是市场自由选择的结果，但也离不开政府的政策扶持[20]29-36。同时，各级政府也要对各地在特色小镇建设中出现的各种偏差、错误等进行及时纠正，包括提出警告、批评等[21]25-28，建立科学有效的激励和淘汰机制。因此，特色小镇建设要按照“市场主导、政府引导”的原则进行，多个建设主体各司其职、各尽其责。

其次，特色小镇建设要坚持“产业为根、企业为主”的发展原则。特色产业是特色小镇发展的根基。纵观国内外特色小镇发展历程，一个发展得好的特色小镇必然有一项与众不同的产业[20]29-36，如以云计算为特色产业的杭州云栖小镇和以花卉为特色产业的昆明斗南花卉小镇。特色产业的背后是构成特色产业链的各类企业，它们是特色小镇的主体，主要为特色小镇发展提供资金、人员、产品或服务等。因此，企业才是特色小镇建设和发展的真正主体；社会资本则是特色小镇发展的血液和催化剂，它为特色小镇发展提供资金来源与保障。毫无疑问，缺乏企业的积极参与，特色小镇的特色产业将无法形成集聚效应，特色小镇发展自然难以持续；同样，缺乏资本的特色小镇，轻则缺乏发展活力，重则夭折死亡。因此，特色小镇建设要采用政府与社会资本合作模式（PPP模式），这样可以有效减轻地方财政压力，开拓融资渠道，弥补特色小镇资金缺口[22]57-62。

最后，特色小镇建设要坚持“以人为本、持续发展”的发展原则。人是特色小镇发展的真正主人翁，特色小镇的居民或从业人员本身就是特色小镇的参与者、建设者和建设成果受惠者，为特色小镇发展提供人力资源保障和创新创业动力。特色小镇要发展，必须依靠人；特色小镇发展得好，自然也要回馈人。

针对上述我国特色小镇建设存在的问题，特色小镇建设应实施“五位一体”发展策略（见图3）。该发展策略的主要优势在于：第一，明确国家、地方、产业、资本、人本五大要素在特色小镇建设中所扮演的不同角色和应承担的不同职责；第二，强调国家、地方、产业、资本、人本五大要素在特色小镇建设中要角色互补、各司其职、各尽其责，确保特色小镇可持续发展。在特色小镇建设中，无论是国家还是地方政府，要避免“大包大揽”，避免与企业出现角色颠倒或职责混乱的情况；特色小镇的各类企业应充分发挥主体作用，在特色小镇有限的空间内实现特色产业集聚和产业创新；在逐利性的驱动下，社会资本自然会源源不断地投入到特色小镇发展当中来，这样，特色小镇的特色产业才能持续发展壮大；特色产业发展得好，自然要吸纳大批创新人才；若要长久吸引这些创新人才，特色小镇建设必须要事事处处以人为本，满足特色小镇内各类人员的多元化需求。只有这样，特色小镇才能成为一个创新企业、特色产业、社会资本以及创新人才等高度集聚的创新创业平台，才能真正实现可持续发展。

图3 特色小镇“五位一体”发展策略示意图

五、结语

在新时代背景下，我国特色小镇建设承载着产业转型升级、区域创新、新型城镇化发展以及乡村振兴等诸多重任，在政府、产业、资本、人本需求等多种力量驱动下，我国特色小镇建设必将继续向前推进。然而，当前国内部分地区特色小镇建设确实存在“过快过热”现象，导致一些特色小镇建设偏离了可持续发展轨道。为使我国特色小镇建设和发展重新回归可持续发展的正确轨道，更好地完成时代赋予的重任，重新审视我国特色小镇建设热潮及其成因是非常必要的。与此同时，随着我国特色小镇建设不断深入，总结和冷静思考我国特色小镇建设实践中存在的问题，不断修正我国特色小镇的发展方向，丰富其发展方式和途径，为我国特色小镇可持续发展保驾护航，是我国特色小镇研究者义不容辞的时代责任。

古语云：不谋全局者，不足以谋一时；不谋万世者，不足以谋一域。未来，作为推动新时代产业转型升级、区域创新、新型城镇化发展以及乡村振兴的重要举措，我国特色小镇建设不应该强调“多”和“快”，而应在“特色”的内涵和实践上下功夫，真正把特色小镇建成产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”、“三生融合”的“三宜”创新创业平台，实现可持续发展，完成新时代赋予它的时代重任。

注释：

①2019年4月，国务院有关部门把两批403个“全国特色小镇”更名为“全国特色小城镇”。为行文方便和前后表述一致，本文统称为“特色小镇”。