农村互助养老的发展困境及对策

马凤辉 宋美美

（河北科技大学文法学院社会工作系 河北 石家庄 050000）

“十四五”时期是应对人口老龄化的重要窗口期。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，要大力发展普惠型养老服务，积极发展农村互助养老院等互助性养老[1]。习近平总书记的讲话和各级政府的文件资料也不断为老龄工作做出重要指示，解决当前我国老龄化问题，对于国家社会发展进步，提升百姓幸福感都具有重要作用。近几年来，互助养老在农村地区广泛试点和推行，在老龄化背景下，互助养老一定程度上能有效化解城乡“老龄化倒置”带来的养老困局。本文通过推进农村互助养老的社会调查，发现困境并探索优化对策，对完善社会养老体系具有一定的现实意义。

1 农村互助养老发展现状

随着我国农村空巢化和人口老龄化进程的加快，家庭养老功能的弱化和社会养老服务的匮乏使得农村养老面临着巨大压力。互助养老，是以社区或村庄为单位，通过实施“集体建院、集中居住、自我管理、互助服务”来实现老年群体自助和互助的一种养老模式[2]。自第一家互助养老院作出示范，全国多地农村开始借鉴效仿并创新，呈现出积极的推广趋势。2021年6月，调研团队通过对河北省邯郸市肥乡区X村、Y村、Z村及石家庄市鹿泉区W村的调研，发现河北农村地区互助养老院覆盖范围很广。这些互助养老院多由废弃校舍改造而成，由村级主办，村干部任命或兼任管理者；服务人员主要为低龄老人和志愿者；资金来源以财政拨款和集体收入为主，社会力量支持为辅。总体来说，互助养老院的筹备和运行得到较好发展。但对比之下，调研团队也发现农村互助养老在发展速度、建设质量、运行成熟度上存在不均衡状态，可持续发展动力不足。目前，农村养老仍是一个复杂的综合性问题，互助养老作为一种新型养老模式，发展尚未成熟，现实运行中存在的一些困境和挑战亟待关注[3]。

2 农村互助养老面临的困境

2.1 法律制度不健全，权责分配不明确。目前我国关于互助养老权责分配的法律法规不太完善。一是互助养老在我国养老体系中的合法地位和作用没有得到承认，社会关注度和认可度不高。二是政府在互助养老中的作用地位不明确。农村互助养老的开展涉及到民政局、村集体、卫生所和社会组织等，政府在协调各方和资源调配上没有明确的规定引导。三是对于参与主体的合法权益保障，相关法律法规不健全，缺少明确的服务标准和操作规范等说明内容，在保证服务的安全性和处理责任纠纷上存在漏洞。四是监督责任不到位，对于开展互助性养老的发展计划、资金使用等方面没有明确的监督管理体系。在管理主体的任用上缺乏准入标准，在职责履行力的评估管理上存在放任现象。多数农村互助养老院以村干部带头建设，并作为主要责任人，这种责任模式一定程度上依赖于个人的道德自觉与魅力，管理质量难以保证。

2.2 资金来源不足，可持续发展受限。农村互助养老院的大部分资金来源于财政拨款和集体经济。在财政资金方面，严格复杂的审批程序，使得项目资金申请周期长，给养老院的发展带来阻力。一些村子为完成指标而挂牌互助养老院，但经济条件有限，基础设施不达标，无法申请到后续的建设资金。另外，参与互助养老的还只局限在本村有迫切需要的老人，村内的覆盖率尚不足，村与村之间的联动不足。在社会资金方面，社会力量对农村养老问题关注度不高，支持不足，注资主体受市场变动影响可能存在不稳定性，从而导致资金链断裂。在集体经济方面，区位条件具有优势的村子可以获得率先发展的机会，而偏远地区的村子链接外部资源困难，支撑养老服务的集体经济有限。总的来说，资金不足直接制约着互助养老的可持续发展。

2.3 认识缺位，互助性不足。第一，传统的家庭养老仍是农村最易于接受的养老方式，而老人入住互助养老院容易被视为家庭养老责任的缺失。受传统观念的影响，许多老人和子女不愿意接受家庭养老以外的养老方式。第二，农村居民接受新生事物的能力较弱，短时间内对互助养老认识不充分。访谈调查中发现，多数村民会将集中居住形式下的互助养老等同于一般的机构养老，缺乏参与兴趣。第三，“一家一户，包产到户”的个体化生产方式使农民在生活方式上个人观念较重，在互助养老的实际参与中，老人们保留着独立的生活习惯，合作互助意识较低，导致了互助性不足的问题。第四，低龄老人由服务提供者向服务享受者转变的过程漫长，在服务过程中会产生劳动不能及时变现的倦怠心理，甚至出现中途退出而导致互助链断裂的现象。此外，传统的“安土重迁”等地缘观念使老年人不愿离开自己生活的区域，妇女、低龄老人等人力资源不愿实现跨区域联动，阻碍着互助范围的扩大。

2.4 团队专业化水平低，多方协调不到位。农村地区对专业人才的引进能力弱，互助院由村干部主管，在提供专业服务、链接资源、协调沟通等工作上无法保障质量和效率，使得互助院在运行过程中存在着多方协调不到位的问题。在服务团队方面，队伍单一且不稳定。调研发现，当地的妇女和其他人员参与度较低，主要依靠外部志愿者，但外部志愿者主要提供短期服务，且志愿者招募过程复杂，人员不稳定。在组织管理方面，各地农村互助养老院呈自发性发展势头，缺乏地方机构的统一管理，秩序混乱、水平参差不齐。在机构对接方面，互助养老院的建设和发展需要当地民政局、财政局、村委会、卫生所和社工机构等各方相互协调和配合，而一些地区由于多个机构工作对接不到位，导致互助养老院职责混乱，使养老服务工作不能高效完成。在服务提供方面，现有的互助养老服务形式较为单一，养老院只关注老人的基础需求，而心理需求、社会需求等得不到满足，同时，老年人力资源开发不够，其作用发挥受限。

3 农村互助养老的发展对策

3.1 加强法律制度建设，落实权责分配。第一，政府要在法律法规文件中确立农村互助养老在国家社会保障体系中的合法地位，明确互助养老在农村养老事业中的定位和性质[4]。同时，鼓励社会调查，以便于因地制宜，精准施策，制定明确具体的制度文件。第二，明晰各相关方的职责和权力，如：政府进行政策支持，群策群力，鼓励社会力量积极参与到互助养老服务中。在互助养老院的运作上，民政局发挥好统筹全局的作用，财政局做好资金保障，村集体积极配合，老年协会发挥好组织动员作用等。第三，互助养老院对服务内容、收费方式、责任承担等运作细则进行制定，做好风险评估工作，建立健全风险防控机制，制定责任纠纷、事故处理、安全责任等制度，并和老人及子女签订合法协议，以便在出现事故时通过法律程序解决问题。第四，建立健全监督管理制度，对各项工作开展定期评估，积极构建“政府主导、机构自治、行业自律、社会监督”的养老服务监管体系。

3.2 多模式融合发展，建立资金筹措机制。稳定多元的资金来源是农村互助养老可持续发展的重要保障。农村互助养老需要拓宽资金渠道，建立多元化的资金投入机制。首先，加大各级政府的财政投入，除了增加农村村民的养老金外，还要调整政府资金调拨的“一揽子”笼统式做法，单独调拨互助养老资金，为农村互助养老院的建设和运营提供专项经费补贴。其次，各地要因地制宜，通过租地、承包政府项目等方式发展集体经济，提高养老事业发展的内生经济实力。再次，通过必要的财政和税收手段加以引导和支持，发挥社会组织、企业、慈善组织、基金会等社会力量在农村养老服务中的作用，激发他们在物质和行动上参与农村互助养老事业的热情。最后，调动参与农村互助养老的老年人的创造积极性，例如通过种菜、加工手工艺品等力所能及的劳动来获得经营性收入，以减轻农村互助养老的资金压力。

3.3 加强宣传教育，提高互助意识。认识上去了，把养老作为一种责任，即使条件不足，也能创造条件做好养老工作；认识上不去，即使有条件，也可能不会把养老工作放在心上[5]。因此，要着力做好新时期养老文化的宣传和普及工作，从思想上改变传统的孝文化观念和地缘观念。同时，用大众喜闻乐见的方式加强互助养老的宣传工作，将互助养老置于村庄环境与氛围中，提高村民对互助养老的认识和理解。具体来讲，可以在区域内评选“养老文化模范村”，并借助网络和媒体积极宣传，带动整个地区营造良好的养老文化风气；村集体内，借鉴学习肥乡前屯村，布置养老文化墙，引导小学生参与养老实践，将互助养老院建在体现村俗文化的建筑设施附近，以提高整个村子对养老文化的尊崇。此外，发展体现时代性的养老文化，宣传“互助”理念，讲解“时间银行”、“劳务储蓄”等互助养老模式，提升老人的互助意愿。

3.4 引进专业人才，链接各方资源。首先，适当提高薪酬待遇，改善工作环境，吸引内外部专业人才和精英参与到基层服务工作中。尤其要发挥社会工作者链接资源、沟通协调的作用，促进养老院开展跨村落的交流联合，由个别化的竞速发展转向区域的合作式发展；推动农村医养结合型服务人才培训，打造专业化的医疗卫生服务队伍来保障老年群体的健康。第二，招募外部志愿者的同时，建立内生性社区社会组织。引导村内的老年协会或文娱组织进行自我管理，在参与活动的过程中使组织由“自益型”到“互益型”再到“公益型”过渡，最后转变成互助养老院内的长效志愿服务团队，并通过“时间储蓄”和“劳务储蓄”等形式，记录志愿服务时间。与此同时，孵化老年人自治组织，如组织互助老人群体以适老型农业、手工业为突破口，创造经济价值，将他们作为乡村优良民风、民德、民俗的传播媒介，发挥文化价值。第三，丰富服务内容，发挥老人群体的剩余价值。增加文化娱乐内容，适度推进“精神助老”，关注老人心理健康，因地制宜，创设条件与中小学、文化站等合作，开展多样化的互动活动。

综上所述，互助养老作为一种新型养老服务模式，在全国范围内得到了广泛传播。面对老龄化严重、家庭小型化和空巢化现象，农村互助养老在一定程度缓解了社会和子女的养老压力，而面对农村互助养老中出现的问题，应及时解决完善，才能在不断发展中谋求新生。