美国国家公园制度对我国建立生态红线体系的借鉴

秦海旭，包婧，姚利鹏，杨琳，孙瑞玲，秦洁琼

（1.南京市生态环境保护科学研究院，江苏南京210013；2.南京名环智远环境科技有限公司，江苏南京210012）

随着我国经济社会的快速发展，人类活动的一些负面效应不可避免地对自然生态环境造成了一定的影响。大气、水和土壤环境质量的改善已成为当前我国在环境保护方面的工作重点，同时作为国土空间中的自然本底，自然保护区、森林公园、重要湿地、饮用水源等重要生态功能片区的划定与保护也越来越受到国家的重视。2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）首次提出：“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。”2013年，习近平总书记在主持中央政治局第六次集体学习时强调，要牢固树立生态红线的观念。党的十八届三中全会更是把划定生态保护红线作为改革生态环境保护体制、推进生态文明制度建设最重要、最优先的任务。在新修订的《中华人民共和国环境保护法》中，首次确立了生态保护红线的法律地位。中共中央办公厅、国务院办公厅2017年公布的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中明确提出，2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度。十九大报告在谈到加大生态系统保护力度时提出，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，这三大硬约束指标将为美丽中国建设提供有力保障。

1 生态红线研究进展

国外关于重要生态功能片区的保护主要采取的做法是建立保护地系统、划定生态保护区域。美国是最早提出生态保护的国家，在1872年设立了第一个国家公园，开创了生态环境和文物保护的先河，随后欧美部分国家也采用类似的管理办法，设立不同层面的保护区域。中国在传统的生态环境保护工作中主要是保护区域的生物多样性、自然遗迹的完整性等，而生态红线的内涵则相对来说更为广泛。2014年，史上最严《环境保护法》中关于生态红线的概念界定为维护国家生态保护安全而划定的地理区域警戒线。通常意义上生态红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。本文所述的“生态红线”与“生态保护红线”属同一概念，“生态红线”是该项制度设计推行之初的普遍叫法，之后则更多地使用“生态保护红线”的叫法。由于江苏省生态红线划定工作走在全国前列，故一直沿用“生态红线”的叫法，同时“生态红线”也是被社会公认最熟悉的表达方式，目前通常的表述多采用“生态红线”一词。[1]

我国目前已有很多关于生态红线方面的研究，有针对地方生态效益进行评估分析研究的，也有基于耕地红线进行研究的，也有根据土地分类方法对城市生态红线规划进行研究的，有专门的理论研究，也有实践研究，有管理制度方面的研究，也有关于红线框架体系方面的研究，有陆域生态红线方面的技术理论研究，也有海洋生态红线方面的研究，涉及内容和内涵均十分广泛，相关的研究人员有饶胜、刘晟、郑华、范小杉、范学忠、燕守广、吕红迪、许妍等。[2]

2 南京市生态红线划定情况

江苏省生态红线区域保护规划编制工作走在全国前列，2012年以来，在原《江苏省重要生态功能保护区区域规划》基础上，全面启动生态红线划定工作。2013年8月，省政府正式颁布《江苏省生态红线区域保护规划》，划定了占全省国土面积22.23%的生态红线保护区域面积，为全省生态保护与建设、自然资源有序开发和产业合理布局提供了有力支撑。并制定出台《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》、《江苏省生态红线区域保护监督管理考核暂行办法》、《江苏省生态红线区域保护监督管理考核细则（暂行）》等一系列文件，全省生态空间管控体系基本形成并落地实施。

图1 南京市生态红线区域图（2014年）

在2013年出台的《江苏省生态红线区域保护规划》中首次明确了南京市划定93块省级生态红线保护区，总面积1455.04km²，占全市国土面积的比例为22.09%。省红线规划发布后，南京市委、市政府高度重视生态红线保护工作，要求市环保局会同市规划局编制市级生态红线保护规划。2014年3月，南京市在省内率先发布《南京市生态红线区域保护区规划》，划定了104块生态红线区域，总面积1630.04 km²，占全市国土面积的24.75%，高于全省22.23%的平均水平。

图2 南京长江江豚省级自然保护区航拍图

2013年，按照江苏省关于划定生态红线的有关要求，根据当地的实际情况，对南京市生态红线区域进行严格划定，并在实施过程中不断细化分区。2015年，根据《南京市省级生态红线区域优化调整工作方案的通知》（宁政办发〔2015〕039号），经过一轮优化调整，并结合南京市“多规合一”总体工作部署，结合全市环境保护实际情况，对2013年省级生态红线进行优化调整。此次优化调整按照“面积不减少、功能不弱化、刚性约束不降低”的总体要求，将城市总体规划确定的“一带两廊四环六楔十四射”都市区绿地系统、生态廊道，增补纳入生态红线区域，这增强了生态保护的系统性和完整性。经过优化调整，全市省级生态红线保护区域数量和总面积均有所提升，体现了“应保尽保、占补平衡、功能稳定、科学合理”的工作目标。此次优化调整工作涉及南京市111块生态红线区域的优化整合，还涉及到对行政区划坐标不统一、建设用地划入红线范围、边界走势不吻合、图文不一致等情况进行核实和优化处理，并首次引入无人机作为生态红线边界落地的辅助手段，对南京市111块生态红线进行了现场航拍，并形成了生态红线野外调查报告。此次生态红线优化调整工作在充分考虑各部门对接数据量、操作难易度等实际情况下，提出除国土部门外，规划部门、发改部门、环保部门等在第一阶段先行使用统一底图、坐标系。基于此，生态红线规划在1:2000（局部1:1000）政务版电子地图和0.3m分辨率航拍影像图基础上进行边界优化整合，坐标系采用南京92地方坐标系。此次优化调整工作对生态红线边界的精度和准确度有了飞跃性的提高，这种精度和准确度的提高使生态红线能够有效参与环境管控和行政许可，有效支撑和服务于环境管理，在滨江水源地的清理整治，沿江码头整治，沿江环保问题的发现，中央环保督察问题整改等实际工作中得到了广泛应用，有效支撑了南京市的生态环保工作，支撑了长江大保护工作。

3 美国国家公园体系

3.1 美国国家公园的发展历程

19世纪30年代美国著名风情画家George Catlin提出了美国国家公园建立的最初设想，他在采风过程中目睹了西部大开发对于自然生态环境和本土文明的巨大破坏，随后他向政府提议设立“比任何人想象中都要大得多的超级大公园”，以保护园内原生态自然环境和文化风俗，当时的这种想法还比较超前，并未得到政府和社会的十分重视。然而，随着时间的推移，人们逐渐认识到了保护自然生态环境资源的重要性，并在1872年建立了全世界第一个国家公园——黄石国家公园。随着美国经济社会的不断发展，同时受到环保思想进步、战争、金融危机等形势的影响，美国国家公园的发展大致经历了萌芽（1831−1916年）、成型（1916−1933年）、停滞（1933−1963年）和再发展（1963至今年）四个阶段。萌芽阶段以黄石国家公园的建立为标志性事件，成型阶段以国家公园管理局成立为标志性事件，停滞阶段以缩减公园经费和人员为标志性事件，再发展阶段以注重保护公园生态系统的完整性和开发公园的教育功能为标志性事件，并最终形成了现在的规模。目前美国将其疆域内的58个景观单元确立为国家公园，它们大多分布在景观壮丽但地势崎岖的西部，大多数国家公园的地域都十分广大，总保护面积达21万km²。[3]

3.2 公私合作的管理体制

美国国家公园的管理体制采取典型的中央集权型体系，以联邦政府为核心，地方政府无权介入国家公园相关管理工作，同时融合了企业、非政府组织、科研机构等多方力量的参与支持，设立专门的国家公园基金会（National Park Foundation）作为公私两方之间的桥梁，以更好地整合社会零散资源，形成比较完备的公私合作管理体系。这一公私合营的管理体系一方面为国家公园内的自然生态环境和人文景观保护提供了必要的资金、技术、人力支持等，另一方面也保证了公园产品公益性的本质，保证了公园门票价格实惠，同时相应的服务水平也有保障。其中，专门成立的非赢利的基金组织成为联系零散的社会资源与政府力量的关键渠道。[3]

3.3 严格的立法和执法

美国的法律体系自上而下包括五个层次，包括宪法、成文法、习惯法、行政命令、部门法规。美国的国家公园也同样有着严密的立法体系，在成文法层次有国家公园基本法、各国家公园授权法、原野地区法、原生自然与风景河流法、国家风景和历史游路法，这其中以国家公园基本法最为重要，它规定了美国国家公园管理局的基本职责。各国家公园的授权法是美国国家公园法律体系中数量最多的法律文件，立法内容十分有针对性，是管理特定国家公园的重要依据。此外还有一些部门规章等其他法律法规，共同构成完整的美国国家公园法律体系。同样，根据相关法律，美国公民或机构认为国家公园管理局的某项管理行为存在错误，他们可以对国家公园管理局提起诉讼，所以国家公园管理局的执法行为面临公众监督的压力，这在一定程度上也保证了执法的准确性。[4]

3.4 突出建设国家公园的公益性

美国国家公园的服务宗旨就是使人享受自然，主要是服务于公共用途，建设的公益性十分突出。比如确保公众游览权益得到保障，实行低廉的票价，一般实行高投入低收费制度，会有相应的拨款来支持国家公园管理局的运作和资源保护。比如对于游客流量的适度控制、环境教育的深入开展、推行志愿者服务等等，都在很大程度上体现了建设国家公园的公益性。[5]

3.5 十分注重对国家公园的保护

采取各种措施避免各类活动对国家公园资源环境的不利影响是国家公园管理局的主要任务之一，当公园保护和利用发生冲突时，保护是优先的。国家公园除了必要的保护设施和游览设施外，不搞任何开发项目，公园内不允许建设高层酒店、餐馆、度假村、别墅等项目，也不允许打造旅游小镇，只允许建设少量的、小型的、朴素的旅游生活服务设施，且需远离重点景观保护地，风格也力求与当地自然环境和民俗风情相协调，野生动植物资源在公园内也得到严格保护。[6]

4 划定生态红线的意义

当前我国经济社会发展已进入新时代，生态环境保护与经济发展之间的关系也不同于以往，生态文明进入国家五位一体战略布局，“绿水青山就是金山银山”的理念也已经深入人心，长江大保护等国家战略以坚定的定力持续实施，经济社会发展迈入崭新的阶段。在这样一种大背景下，划定生态红线并严格保护具有极其重要的战略意义，是可持续发展的内在需求，也是确保中国资源环境永续利用的重要举措。生态红线这一新概念传达的是国家在生态环境保护工作方面战略的重大转变，一方面划定生态红线可积极维护国家生态安全，优化国土空间开发格局，理顺保护与发展的关系，改善和提高生态系统服务功能；另一方面，划定生态红线，引导资源、产业、城镇、人口布局与资源环境承载能力相适应，有助于增强经济社会可持续发展能力，划定并严守生态红线具有重要的实践和理论意义。划定并严守生态保护红线，是生态文明建设的一项战略性制度安排，是中央决策、国家意志；是维护国家生态安全和提高生态系统服务功能的客观需求，具有重大的现实针对性和长远的历史意义；是深化生态保护管理体制改革的重要途径[7]。

划定并严守生态红线是生态文明制度构建的关键步骤。中共中央十八届三中全会把划定生态保护红线作为改革生态环境保护管理体制、推进生态文明制度建设的重要一环，就是对当前经济社会发展进入新时代要求的积极响应。划定并严格保护生态红线，实施生态红线管理制度，是生态文明制度建设的关键步骤。划定并严守生态红线为生态系统服务这类公共产品的充分供给提供了有效的底线保障措施，对追求人与自然和谐发展，切实践行“绿水青山就是金山银山”起着导向性的作用。划定并严格保护生态红线，实施生态红线管理制度，也是与自然资源资产产权制度和用途管制制度、主体功能区制度、严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度、资源有偿使用制度和生态补偿制度等相关制度建设相辅相成的，为其他相关制度的建设提供技术基础。[8]

划定并严守生态红线是构建国土空间生态安全格局的重要手段。构建生态安全格局是实现国土空间优化开发，促进经济社会可持续发展的基础性保障。加强生态功能保护，维系具有区域意义的宏观生态安全格局，保护具有水资源涵养、生物多样性保育、地质灾害防治和水土保持等重要生态系统服务功能的区域，构建国土生态安全体系，为国土空间开发提供生态引导。目前中国在生态空间保护方面开展了全国主体功能区规划、生态功能区划、生物多样性保护战略与行动计划等相关工作，各种类型的保护区发挥着重要的生态功能，对于改善生态环境质量，保障生态安全具有十分重要作用。虽然目前中国自然保护区面积占比已经达到甚至超出了发达国家水平，但部分区域并未得到切实有效的保护，早期建立的一些自然保护区还存在科学论证不足、规划不合理、片面追求面积规模等问题。同时《全国生态功能区划》和《全国主体功能区规划》中也均划定了各种类型的保护区域，此外中国还划定并设立了各级风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质遗迹等各类保护区，但对于生态保护重视程度明显不足，高效稳定的国家生态安全格局尚未正式建立。因此，划定并严守生态红线是整合各类保护区的有效手段，是提高自然生态保护效率重要途径，也是构建国土空间生态安全格局的最有效途径。[9]

5 美国国家公园制度对我国生态红线制度的借鉴

5.1 设立专门的管理机构

美国国家公园发展的成熟阶段设立了专门的国家公园管理局，我国的生态红线区域管理可借鉴美国国家公园管理局建立专门的监督管理部门，基于国土生态安全格局及区域生态系统完整性和生态保护工作需求，统筹进行生态红线区域管理，统一行使生态红线区域监督管理职能，并保持相对独立性。打破原有各生态功能区域分散在各条口的管理现状，同时解决在国家尺度，诸多重要生态功能区域跨行政区域和流域的现状，统筹协调保护生态红线区域的生态功能完整性[10]。

5.2 建立多方参与合作的管理体制

在国家统一管理机构的统领下，建立企业、非政府组织、科研机构等多方参与机制，探索公私合作机制，整合各类社会零散资源，设立专门的生态红线管理基金作为公私两方之间的桥梁，探索建立比较完备的公私合作管理体系，为生态红线区域保护提供必要的资金、技术、人力支持等。

5.3 完善立法体系并严格执法

自上而下建立生态红线区域完善的立法体系，明确生态红线监督管理机构的基本职责，明确特定类型生态红线保护区域的管理要求，建立差异化的管控制度，对涉及生态红线区域的开发建设活动进行严格的环境准入，不同类型的生态红线区域建立不同的环境准入活动类型和强度要求。对符合生态功能定位的开发建设活动，要制定并执行严格的环境保护与生态修复治理方案。管理机构对生态红线实行严格的执法监管，并进行充分的信息公开，接受公众的监督，确保执法行为的准确性。

5.4 突出生态红线区域的公益性

生态红线体系的构建是为维护国土生态安全，确保山水林天湖草生态系统永续利用、合理利用，具有强烈的公益性色彩，所以一方面需加大对中西部地区的财政转移支付力度，加大对涉及国土生态安全格局的重要生态功能片区的保护，采取各种措施减少对生态红线区域的不利影响；另一方面，针对部分具有良好旅游资源的区域，严格控制景区门票价格，确保公众游览权益得到保障，同时对游客流量进行适度控制、开展环境教育、推行志愿者服务等等。

5.5 加大对生态红线区域的保护力度

采取各种措施避免各类活动对国家公园资源环境的不利影响，当公园保护和利用发生冲突时，优先考虑保护的要求，严格禁止不符合生态功能保护要求的各类开发利用活动。加大对良好自然景观资源和人文景观资源的区域的开发利用和限制性要求，除了必要的保护设施和游览设施外，不搞任何开发项目，不允许建设高层酒店、大型游乐场、度假村、别墅、高尔夫球场、旅游小镇开发等项目，简单的配套设施也力求风格与当地自然环境和民俗风情相协调，对生态红线区域内的野生动植物资源同样加以严格保护。

5.6 建立生态红线监测、评估与补偿激励制度

建立生态红线区域监测管理平台，定期对生态红线区域进行调查评估，建立差别化的生态红线区域考核评价办法，评估考核结果向各保护主体通报，并向社会公布，接受社会监督。体现“谁保护、谁受益”的补偿原则，建立完善生态红线区域补偿与生态红线考核成绩相挂钩的政策，补偿资金向保护成效显著、生态环境质量明显提升的区域倾斜，规范生态红线补偿资金使用，确保资金发挥最大效能，有效提高各责任主体积极性。

6 小结

综上所述，在“生态文明建设”成为“五位一体”的国家战略的新时代，通过对重要生态功能片区的大力保护，在国土生态资源永续利用和经济社会可持续发展方面，生态红线体系的建立将发挥重要的作用。借鉴美国国家公园体系经验，结合现阶段国情，特别是我国处于社会主义初级阶段的实际情况，辨别与发达国家的相通与差异之处，在实践中不断摸索，建设具有中国特色的生态红线体系。