零工经济的社保难题与应对之策

■文／吴宏洛 王杰森 郑庆华

作者单位：福建师范大学人口发展与社会政策研究中心 福建省社会保险人力资源研究会

零工经济（Gig Economy）是指以互联网、大数据、算法和在线平台为基础和中介，以偏好自主择业且具有专属技能的劳动者为从业主体，以即时性任务为工作内容，秉持工作时间、地点、方式的灵活性，利用互联网技术促进劳务供需匹配的新经济形态。得益于移动互联网、大数据等信息技术的发展，全球零工经济近十年呈爆发式增长态势。

据世界银行发布的《2019 年世界发展报告》，零工经济已经成为全球就业新形态，截至2018 年全球零工经济规模达到4.5 万亿美元，从业者1.63 亿人。近年，我国零工经济同样发展势头强劲，据2020 年11 月发布的《互联网时代零工经济的发展现状、社会影响及其政策建议》显示，2019 年我国零工经济从业者已达2 亿人，零工经济总量达26159 亿元，同比2018 年增长了29.40%，对国内生产总值（GDP）总增量的贡献度达到10.43%。预计到2035年，我国零工经济从业者将达到4 亿人，GDP 占比将从2018 年的2.16%上升至6.82%，对GDP 增量的贡献率将达到13.26%。

作为一种新业态，零工就业包括了灵活用工、外包、内包、众包、劳务、兼职、钟点工、承包、自雇、平台用工、共享用工等多种形式，不仅提供大量就业岗位、增加劳动者收入，也给经济社会和商业模式注入了新活力。从党的十九大提出“灵活用工”“社会化用工”“促进多渠道就业创业”，到今年两会李克强总理在政府工作报告中提出“支持各类劳动力市场、人才市场、零工市场建设，广开就业门路，为有意端化和多样化的劳务或服务（见下表）。

零工经济促进就业的意义在于：对从业者而言，通过赋予工作的自主性、愿有能力的人创造更多公平就业机会”，零工经济作为新用工渠道和青年就业的“蓄水池”与“缓冲器”，具有广阔的发展前景。

零工就业的类型

零工经济促进多渠道灵活就业

零工就业与传统的“打零工”“打散工”不同，它是互联网时代催生出来的新就业形态，强调知识技能的专属性和适配性使用。技能型服务、知识付费、自媒体生产、网络主播、创客指导等即时性工作为年轻人提供了灵活多样的就业选择。也因此，这些强调即兴发挥、创造力和灵活响应的就业又被称为“灵工就业”或“U 盘化就业”。

零工就业的主要特征：一是劳动平台数字化。借助在线平台，从业者不拘泥于时间和地域限制，通过网络平台即时化就业，达成工作任务按需匹配。二是对劳动者有技能化、知识化和专业化的要求。从业者以项目为导向，凭借专属性、创新性、时效性等知识和技术密集型资本要素提供针对性、专业化、高灵活性和自由度，让从业者凭借自己的特长、时间和技能获得更多的择业选择，实现更高的自我价值，既满足了从业者对闲暇和劳动时间自主配置的需求，又激活了从业者的双创动力。对用工方而言，零工模式从传统固定招聘制变为菜单式“按需采购”，降低了用工成本，为企业实现数字化转型提供更便利和更优质匹配的用工需求。刊发于2021 年4 月的《HR 经理人联盟》的一项调查显示，2020 年受新冠疫情影响，我国有55.68%的企业采用零工模式，相较于2019 年提高了约11 个百分点。从劳动力市场看，零工就业有助于拓宽劳动者职业选择的发展空间，促进劳动力结构转型，进一步激发劳动力市场活力。

零工就业的社保难题

零工经济去组织化、自雇型、多雇主的就业模式，打破了传统工业经济主导的雇佣型就业格局，带来了劳动关系的新变化，对传统的劳动用工制度和社会保障体系提出全新挑战。

首先是劳动关系的多重性与复杂化。欧美各国近年来一直试图在新就业模式与劳工权益保护之间寻找一个平衡点。在美国，零工被认定为独立承包商，在英国和欧盟国家，零工被视为雇员，我国的零工就业则涉及更加复杂的问题。在我国的劳动立法中，用工隶属性被作为劳动关系认定的准则，对劳动关系实行“一人一职”原则，在同一时间内，同一个劳动者只能与一个用人单位的生产资料相结合，从而只参与一个劳动关系。但在零工就业模式中，这一认定标准受到劳动关系非标准化的挑战。从业者不一定隶属于某个雇主，他们可能全职也可能兼职，可以根据意愿和现实条件与多家用工单位同时具有用工关系，同时面对多个雇主，形成劳动关系的形式与内容交替结合的双(多)重劳动关系，包括非全日制劳动关系、兼职劳动关系、劳务关系、居间关系等非典型劳动关系。由于无法按照传统的劳动关系进行认定，大部分从业者难以被社保制度覆盖，与之相伴的劳动风险和劳动纠纷不断增多，大量低技能、低收入的快递员、外卖骑手、家政服务员、网约车司机等从业者面临职业伤害风险，亟待对劳动关系管理体制进行创新性建构。

其次是社会保障覆盖难。由于零工从业者与雇主之间的关系较为灵活，工作的临时性较强，用工方为规避劳动风险，多数直接与从业者签订外包合作、个体经营承揽合同等民事关系协议，传统意义上以企业雇员身份建立的职工社保体系和福利待遇，包括养老、医疗、生育、失业和工伤等社会保险对零工从业者并不适用；以灵活就业人员或居民身份参加的社会保险，由于待遇偏低，不能满足零工从业者的参保需求，且零工从业者大都较为年轻，参保意愿不强、参保率偏低，导致社会保障缺失、覆盖率低、逆向选择的现象较为突出。

再次是政府监管有障碍。我国职工养老、医疗保险目前采取的是“社会统筹和个人账户相结合”、企业与个体共同承担模式，体现了社会保险的公平性原则。但对零工经济来说，只有劳动者个人，缺失了企业一方，且社会保险属于非强制缴纳，这使得零工从业者的社保面临法律和政策上的双重难题。

2017 年国务院印发了《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》，该文件明确规定要完善适应新就业形态特点的用工和社保制度。从各地的探索实践看，重点是提高新业态从业人员参保率。基本思路是分类施策，在区分各类就业形态劳动关系性质的基础上，确定从业人员参加社会保险的类别。从操作层面看，由于涉及雇佣双方劳动关系确定、税收政策适配、社保缴纳基数核定等问题，推进的难度较大。

“包容审慎”实现制度创新

解决零工从业者的社保难题需要制度创新。要从传统上偏向正规就业的单向思维，向新就业形态与正规就业双向保障的思维转变，为零工从业者设计和制定符合新就业特征，更具灵活性、适应性和普惠性的社保体系。既要对零工等新业态持“包容审慎”的态度，又要保障劳动者享有平等的社会保障权，防止企业以零工形式消解社保成本。

第一，借助大数据探索多元化劳动关系的认定标准。依托全国性的政府管理和服务系统，对零工经济的用工数据进行监管，为零工就业多元化劳动关系的划定和不同类型劳动关系的认定提供数据支撑。

第二，通过制度创新为零工经济高质量发展赋能。对《劳动法》《民法典》和《社会保险法》加以适当调整，通过制度设计，增加零工从业者直接参与社会保障的模式，为零工经济从业者建立在税收、薪酬、社保以及权责等方面有明确法律依据的社会保障体系。对零工作为即时性就业的计时工资制定最低收入规定和指导意见，允许对多平台零工时间在贯通后加总折算工作年龄，平台按照零工时间相对于全职工作的比重提供社会保险；构建以社保增值税为基础的养老保险模式，防止逆向选择危及社保基金的安全性和可持续性；利用在线平台的数字化记录和存储，掌握零工从业者的工作情况，依据工作时长和收入水平提取社会保障税费；建立缴费与税收联合征收体系，设计强制缴纳功能和再分配功能并重、缴费时间更富有弹性的社保缴纳政策；构建零工劳动者专项社保统筹账户，以减轻社保基金负担。

第三，建立预防性医疗保险制度。探索建立将零工从业者纳入或融入城镇职工医疗保险体系和医疗费用异地结算管理体系，并通过打通医疗保险、医疗救助和商业大病保险的衔接机制，化解零工从业者的医疗风险。

第四，探索建立零工职业伤害和失业保险制度。参照养老保险的“三支柱”体系，建立职业伤害保险制度和失业保险制度的三支柱。第一支柱为传统意义上企业职工参保的工伤保险和失业保险；第二支柱为企业自主建立或者行业内统筹建立职业伤害救助基金和失业基金，由工会或行业协会进行监管；第三支柱为商业保险中的意外伤害保险和失业救助金，鼓励有能力和有意愿的零工从业者自行缴纳。政府、用工企业、零工从业者和保险公司作为“三支柱”的责任主体，应当各展其长、各履其责。

第五，加快探索建设“网上社保”。整合各类用工的信息数据，建设灵活多样的网上“社保入口”及可携带、可分割、可计算的社保监管体系，鼓励零工从业者灵活自主地参加社会保险，即时转移接续社保关系。■