跨境联合执法行动的要素和程序

姜水

跨境犯罪是全球面临的非传统安全威胁中最突出问题之一。近年来，几乎所有国际组织、区域性组织以及各国的国情报告，都几乎无一例外地将跨境犯罪列为影响本国、本地区和全球经济社会发展的消极因素。据世界银行统计，全球每年流动的跨境犯罪经费为1万亿-1.6万亿美元，其中多从发展中国家流向发达国家。未来的5G+ 时代，传统国际主权边界与国际法均面临着新考验，世界各国加强跨境刑事司法合作、开展更频繁和紧密的联合执法行动是必然的发展趋势。

我国近年来深受跨境电信诈骗、网络赌博等犯罪危害。对于中国公安机关来说，加强国际执法安全合作打击跨境犯罪，是实施全球治理、践行国家总体安全观、贯彻习近平总书记提出的“构建人类命运共同体”理念的具体体现。近年来，中国公安机关针对毒品犯罪、电信诈骗等跨境特性显著的犯罪问题组织了全国范围的集中整治，并通过双边、多边渠道开展了广泛而富有成效的国际执法合作，为维护国家形象、经济安全和社会稳定发挥了重要作用。在所有国际执法合作活动中，在特定时间段内组织多国集中开展联合执法行动，因其覆盖范围广、情报交流密集、人员机构协调性强、合作效率高、行动性突出，因此对犯罪嫌疑人和犯罪组织的打击最大，取得的成效最为显著。我国在全球范围开展的“猎狐行动”就是典型的多国联合执法，但这些联合行动多为我国单方发起，其成效很大程度上取决于他国的配合程度。如何将联合行动纳入更有约束力的系统框架内，国际组织提供了很有效的平台，我国应更好地善加利用。当前，围绕正在开展的“打击跨境赌博专项行动”，公安部利用国际刑警组织、澜沧江-湄公河综合执法安全合作中心等平台，正在积极组织多国联合执法行动。梳理开展跨境联合执法行动的基本要素和流程，使各级公安机关了解可利用的国际执法合作资源，并掌握可操作性强的必要知识，不但对打击日益增多的跨境犯罪具有现实意义，对今后更好地维护“一带一路”安全，引领全球安全治理也有一定的借鉴作用（以下简称联合行动）。本文就此分享一些体会。

一、联合行动中应遵循的若干国际执法合作基本原则

（一）不得跨境执法。该原则主要源自国际法准则中的“主权平等及不干涉”原则以及《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第4条关于保护主权的规定：“本公约的任何规定均不赋予缔约国在另一国领土内行使管辖权和履行该另一国本国法律规定的专属于该国当局的职能的权利”。司法主权是国家主权的重要组成部分，如无专门安排，任何国家都不会容忍其他国家的警察在本国执法。一般来说，出境办案人员在境外没有执法权，而跨境执法合作的双边或多边特殊协定或安排必须要在国际一级合作的统筹下开展。如未经所在国同意，原则上跟踪、监听、调查取证和抓捕等一切执法行为均应依靠当地执法力量进行，否则将触犯所在国法律甚至引发重大外交纠纷，损害我国家利益和形象。

（二）要符合双重犯罪原则。双重犯罪原则是指联合行动打击的犯罪行为，一般应是参与行动各国都认为是犯罪的行为。主要源自我国签署的国际公约、双边引渡条约和《刑事司法协助条约》以及《中国人民共和国引渡法》（以下称《引渡法》）的有关条款。

（三） 联合行动聚焦打击普通刑事犯罪，一般不进行政治、军事、宗教或种族等性质的干预或活动。主要源自我国《引渡法》关于“政治犯不引渡”的条款，以及各国普遍认可的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第16条及《国际刑警组织章程》第三条“严禁本组织进行政治、军事、宗教或种族等性质的干预或活动”。

（四）严禁将境内的中国籍犯罪嫌疑人移交或引渡给其他国家。主要基于刑事管辖中的“属人原则”以及我国引渡法 “本国国民不引渡原则”，也是当前大多数国家遵循的原则，即拒绝将在外国犯罪的本国国民引渡给犯罪地国。部分基于“属地原则”的英美法系国家并无此限制，但多同时遵循“条约前置主义”，即不会与未签署引渡条约的国家开展引渡合作。在这种情况下，可遵循“或引渡或起诉”原则与相关国家对犯罪嫌疑人开展“异地追诉”合作。

（五）互惠原则。互惠原则也称对等原则，是指利益或特权的相互或相应让与。2020年修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》第一章第十三条规定：“根据《中华人民共和国引渡法》《中华人民共和国国际刑事司法协助法》，中华人民共和国缔结或者参加的国际条约和公安部签订的双边、多边合作协议，或者按照互惠原则，我国公安机关可以和外国警察机关开展刑事司法协助和警务合作。”不过，目前我国在国际刑事司法协助实践中对互惠原则还缺乏统一的认定标准。为顺应国际执法合作日益频繁的趋势，建议采取积极态度进一步推进国际间的互惠司法合作。

二、我国已具备主导国际组织开展联合行动的条件

联合行动的内容通常包括犯罪情报信息交流、跨境联合刑事侦查、涉及调查取证和证据移交的刑事司法协助、定位犯罪嫌疑人并开展跨境追逃缉捕、移交递解或引渡犯罪嫌疑人、犯罪收益追缴和分享等，可以说是国际执法合作活动的综合体和集大成者。此外，开展跨境联合行动需要搭建统一的协作平台，商定步调一致而有约束力的协调机制，使用统一的联络渠道和协助工具，及时开展透明的会商等等，是一项复杂的系统工程。

因其涉及多国家多执法部门，国际上开展联合行动的模式大多为依托全球性或区域性国际执法合作组织平台进行组织协调。这样做的优势主要是可利用国际组织的中立和公正性、成熟的多边协调机制和联络渠道以及丰富而稳定的安全产品及工具。通过公安部国际合作局多年的不懈努力和务实推进，我国已与国际刑警组织（INTERPOL）、联合国毒品与犯罪问题办公室（UNODC）、欧洲警察署（EUROPOL）、东盟警察组织（ASEANAPOL）、世界海关组织（WCO）、世界移民组织（IOM）等具有执法合作属性的国际组织建立了战略伙伴关系或开展了密切合作;推动创立了上海合作组织、新亚欧大陆桥安全走廊国际执法合作论坛和澜沧江-湄公河综合执法安全合作中心;并派駐了一批高水平的国际化人才到国际组织工作。这些都为各级公安机关对外开展多边合作，组织跨境联合执法行动提供了丰富的资源，构建了便利的合作平台。各级公安机关可根据实战需求，层报公安部国际合作局统一对外联络协调、组织实施。

三、搭建联合行动指挥协作体系的基本要素

搭建各参与方认可、协调一致、公信力强的联合指挥协作体系才能真正提升跨境联合行动能力和效能。加强跨境联合行动中各方互相配合的重要性不言而喻，但合作复杂程度远大于我国区域警务协助，有其特定的国际规则和流程。为帮助各级公安机关了解“怎么办”的问题，本文结合国际刑警组织的做法简要介绍搭建组织架构、建立协调机制的要素：

（一）确定参与方及相关职责

联合行动的参与方通常包括与打击特定犯罪相关的各国执法部门、国际组织以及其他合作伙伴（包括跨国金融机构、通信服务商、非政府组织等）。牵头的国家或国际组织应在征求各国一致的前提下制订“总体行动指南”，各参与国制定与之相应的“国家行动计划”。国家行动计划主要是确定参加联合行动的部门、投入的资源、侦查的对象、具体的流程，法律、政策、程序等，通常需各参与国国家层面主管部门批准。制定这些官方文书的主要目的是体现国家间合作的契约精神，为联合行动顺利开展提供制度性约束和保障。各国行动计划在征得其同意后，最好与其他各参与方共享，以便相互了解各参与国内的工作流程和与之相适应的工作机制，加强配合。

（二） 搭建协调联络机制

国际刑警组织内部通常是以项目运作的方式组织每个联合行动，成立项目组负责一个或多个相关联的专项行动。这样的好处是打破部门间壁垒，将联合行动所需的各部门专业人才组织到一起，以矩阵式结构（Matrix Structure）发挥情报、技术、行动、保障等各部门优势。

参与行动的各国需确定国家层面的协调员（National Coordinator）。该协调员需具备高级管理权限，经本国主管部门授权，可代表本国参与联合行动的决策，可协调本国各相关部门采取跨部门合作措施。其职责包括：

1. 主导本国的情报收集分析研判;

2. 在联合行动总体方案框架下，组织制定本国的国家行动方案;

3. 代表本国出席联合行动的会议;

4. 与其他国家协调员联络。

很多发达国家还将其派驻行动参与国的警务联络官纳入行动人员范围，发挥人脉网络优势。

（三）搭建联络通信网络

目前，各国警方通过外交渠道进行联络程序复杂，效率低下，而通过较快捷的互联网电子邮件和建微信群等渠道既不保密又不利于进行案件档案积累和管理。鉴此，自互联网虚拟专用网络（VPN技术）面世以来，各国际组织都在开发应用专门与各成员国开展联络的加密网络。在联合行动中，推荐使用国际刑警组织的I-24/7加密警用通信网络，其优势是覆盖面广（截至2020年7月有194个成员国）、安全稳定性强（各国有专门的中心局负责维护和使用）、节点多（各成员国可自行拓展延伸）、反馈速度快等特点。涉及中南半岛的联合行动，推荐应用澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心的LMIN系统，可进行视频对话和组织多边视频会议。未来的发展趋势，可依托这些网络平台开发专用的手机App警务应用程序，填补联合行动参与人员（包括警务联络官）即时通信的空白。

（四）媒体宣传工作

媒体宣传是联合行动的重要组成部分。好的媒体宣传可以为联合行动创造良好的社会舆论范围，增强民众对执法部门的信心，进而支持预防和打击犯罪的举措。

跨境联合行动的媒体宣传不同于国内公安工作，通常需要与国际组织和国际媒体打交道。鉴此，各国新闻部门在行动计划阶段就要提前介入，一方面要统一归口牢牢把握舆论自主权，另一方面要以国际视野在加强宣传的同时规避不良媒体炒作的风险。

四、联合行动的基本流程

制订可操作性强的标准工作流程对确保联合行动取得预期成果意义重大。可以说，把联合行动的战略目标转化为工作任务，将工作任务分解为具体的工作措施，使每项工作措施都遵循科学严谨的工作流程，是实现战略目标的基本路径。在重视管理学的今天，执法部门要学会用国际化的方式对联合行动进行包装，不能生搬硬套国内的经验做法，特别是要把“加强合作和情报交流”等宏观口号和抽象概念变成可操作性强的行动措施和流程，以便提升我国际形象和影响力，并方便联合行动各方遵照落实。以下是国际刑警组织对联合行动阶段的划分，供参考。

（一）策划与准备阶段

策划主要包括战略目标——“为什么”，行动方案——“做什么？怎么做？预期的战略产出”。联合行动的战略目标应该与国家安全战略的总体目标相一致。联合行动的策划要符合决策流程（policy cycle），经过讨论、准备、审批三个环节。为便于统筹协调各部门各自开展的联合行动，总体上应制订包含年度所有行动的日历或计划表（operation calender），便于统筹协调。具体来讲：

1.联合行动战略目标的制定

应遵循SMART（明确性、可量化、可实现、相关性、时限性）原则，通常包括：

1） 针对特定犯罪行为收集汇总情报信息，掌握核心的犯罪团伙及其成员、犯罪的手法、路线;

2） 集中及时交换情报信息;

3） 抓捕、起诉、移交犯罪嫌疑人，摧毁犯罪團伙和网络;

4） 通报此类犯罪的最新犯罪手段以引起各成员国预警;

5） 缴获或努力减少犯罪收益;

6） 向统一的数据库贡献数据;

7） 对外逃嫌疑人发布国内、国际通缉信息;

8） 提升各成员国打击此类犯罪的部门间的务实国际合作和情报交流;

9） 干扰、截断、摧毁此类犯罪行为的链条;

10） 及时总结和分析最佳警务执法实践。

2.对行动是否成功要提出明确而科学的评估标准

目前，我国国内的执法专项行动主要是依靠破获案件数、抓获犯罪嫌疑人、缴获赃款赃物的数量等数据为评估标准。然而，仅以这些数据衡量显然不够全面和科学。例如：针对打击毒品犯罪的专项行动，如果以上各项数据逐年上升，并不能代表禁毒工作成功，反而只能说明毒品问题愈演愈烈。“评估学”目前在国际上已经成为一门专门的学科，并确立了问题/方法取向、改善/问责取向、社会议题取向等不同类型的二十余种评估模式。在评估联合行动的成效方面，要紧密结合公安工作总体目标，研究制定标本兼治取向的科学评估标准。

（二）行动实施阶段

1.情报分析研判

情报先导是开展联合行动的首要阶段。联合行动牵头部门应指定或组建专门的情报分析团队，开展情报收集，分析研判，并形成情报产品引导联合行動走向。联合行动启动性的情报产品应包括：

1） 犯罪嫌疑人的个人信息;

2） 主要犯罪团伙及其骨干成员情况;

3） 犯罪热点区域及犯罪活动路线;

4） 普遍的犯罪手段 （modus operandi）;

5） 有些特别危险的任务，还应做出风险评估，以保证参与联合行动的机构和人员的安全。

随着行动的推进，情报分析团队应及时汇总和分析各参与方提供的情报，填补情报空白，通过大数据比对等方法成功识别犯罪嫌疑人和犯罪团伙。

2.组织召开行动前的准备会议

1） 向各参与方讲解该犯罪的危害和对各方的安全威胁，阐明行动的必要性;

2） 商讨行动的总体战略和方向;

3） 促请各国制定与联合行动总体方案相适应的本国协作方案，主要是如何根据该犯罪的特点采取有针对性的对治措施;

4） 构建协助平台，请各参与方提出需求和困难，如执法能力培训、情报支撑、技术装备支援、经费援助等，根据实际情况相互支持;

5） 与警方之外的其它合作方，如海关、移民、相关跨国公司（如跨国网络服务商）等部门沟通协调;

6） 去联合行动中的重点国家提前做工作（pre-visit），一般事先要准备工作清单（checking list），并督促该国召集跨部门会议形成合力。

3.战术阶段

1） 基于前期情报收集和分析的结果，交叉比对出各国在本次联合行动共同的嫌疑对象，聚焦开展侦查抓捕;

2） 在行动过程中应及时汇总获取的手机号、指纹、证件、图片和视频以及网络痕迹信息，并将这些线索集中梳理、串并、拓线，利用大数据开展比对和延伸;

3） 加强行动协调员直接的及时联络沟通;

4） 所有行动文档要存档，制定统一的格式范本以确保档案管理的标准化。

（三）成果评估阶段

评估阶段是决策和管理流程的必备组成部分。联合行动成果评估的主要目的是固化最佳实践经验、改进不足，必要时深挖线索为后期联合行动奠定基础。成果评估阶段通常以组织联合行动总结会议为标志，并请各国提交各自的评估报告，以便制作统一的联合行动总体评估报告。这一总体报告通常应与各参与方分享。

五、结语

随着国际环境日趋复杂，不稳定性和不确定性明显增强，打击跨境犯罪实战需求也随之不断增多，参与和组织联合行动将逐渐成为我国公安工作的一项常态任务。我们要增强战略预见性，不仅要加强公安部在中央层面的统筹协调，也要加强对各地公安机关的指导和组织。通过确立由公安部国际合作局统筹协调的联合行动机制，协同开展富有成效的各类联合行动，把我国多年来在国际执法合作中投入的资源更充分地转化为战果、服务和附加值，让各警种和各级公安机关更多受益。同时，通过联合行动不断提升我境外情报能力和行动能力，推动我国现代警务体制改革和社会治理能力的提高，建立运行顺畅充满活力的跨境刑事案件侦查快速反应机制等长效机制。

（作者为英国利兹大学法学院刑事司法学硕士，澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心副秘书长，曾任国际刑警组织亚太分局局长。主导和参与过“国际刑警组织太阳鸟行动”“打击易制毒化学品非法贩运”“打击跨国人口贩运”等多个跨境联合执法行动）

（责任编辑：张敏娇）