法国的校园反恐与危机管理

法国校园安全环境深受恐怖主义的威胁。2012年3月19日，法国南部城市图卢兹市一所犹太学校门前发生枪击事件，致使五人伤亡，其中包括三名学生。整个2015年，法国更是发生了五起恐怖袭击。在2015年11月13日巴黎恐怖袭击事件后，极端组织“伊斯兰国”声称“要袭击法国的学校”，激进主义者甚至抛出“杀死向儿童教授世俗主义的教师”的话语。此后，法国本土和科西嘉岛进入紧急状态。2016年初，法国亨利四世中学遭受电话威胁。2017年3月16日，法国的格拉斯高中发生了一起学生入侵枪击事件。2019年3月25日，两名男子因涉嫌计划进入一所幼儿园袭击儿童而被捕。2020年10月16日，巴黎郊区一名初中教师被残忍杀害并被斩首，法国总统埃马纽埃尔·马克龙当晚发表讲话称该受害教师是“极端伊斯兰恐怖袭击的受害者”。

“校园反恐”也因此成为法国政府和教育界的重大优先事项之一。面对密集发生的恐怖袭击事件，法国部委之间开展了更为密切的合作，通过部际间的集体协调来制定新的校园安全措施和提高这些措施的有效性，从而保证法国校园的稳定和安全。

一、法国校园安全保护的基本路径

2016年8月法国政府发布《小学、初中和高中安全》报告，详细阐述了政府为确保学校安全而采取的措施。法国校园安全保护围绕“预测”“安全”和“应对”三大关键词展开。

（一）重“预测”

每个学校都设立一个危机小组。法国内政部将为这些教育系统工作者提供危机管理方面的具体培训。这些新的危机管理培训课程主要包括为学校管理层和危机管理部门提供培训。例如，法国国立高等警察学校与克雷泰尔学区保持着积极的合作关系，他们每年组织联合培训日，让正在接受初步培训的中尉警官学生和正在接受培训的学校校长一起参加。

在开学前，各省长将召开保护学校的安全会议，并召集包括国内安全部门、省内消防和救援部门、全国应急服务部门、国家教育服务等相关部门人员参加。此外，还由学术当局任命多位“安全顾问”。安全顾问的任务是确保校园安保措施的有效性，并协助学校开展相关行动、特别是协助它们实施“PPMS特别安全计划”的演习和相关安全诊断。“PPMS特别安全计划”最初是在1999年风暴灾害的契机下发展而来的。自 2002 年以来，法国学校一直在实施“PPMS特别安全计划”，其目标是让学校师生为危机情况做好准备。但在近些年，该计划越来越重视校园袭击事件所带来的危机情况。安全顾问还向学校领导层、国民教育督导员和学校校长提供建议。安全顾问确保与学校所在地方当局（尤其是执法当局）建立并保持特殊联系。此外，在多方协调下，地方安全部队负责人可以调控当地的移动监控系统、起草“PPMS特别安全计划”的“入侵-攻击”部分，以及为加强校园安全提出有用建议。

（二）保“安全”

該环节则需要采取许多常规性和威慑性措施，主要包括两个方面。

一是部署威慑安保力量。在多方共同协调下出动相关安全力量，在学校多方人群聚集时刻，对学校的交通路线、接送点和学校附近进行定期的流动巡逻，从而形成可见而威慑性的存在。例如，在2015年多次遭受恐怖主义袭击后，2016年4月，时任法国内政部长贝尔纳·卡泽纳夫发表关于“加强国家警察打击犯罪大队和国家宪兵监视/干预分队的装备”的声明，即“BAC - PSIG 2016”国家干预计划。在学校出现危急时刻，主要依靠“国家警察打击犯罪大队”（BAC）和“国家宪兵队监视/干预分队”（PSIG）的储备干预力量进行威慑。又如，2016年秋季开学前，法国政府宣布增派数千名反恐人员保障校园安全，并要求学校加强反恐演习，共有超过3000名预备役人员将在6.4万所中小学校园外执勤，通过流动式巡逻加强校园周边监控。

二是落实常规安保工作。在小学，学校校长落实“PPMS特别安全计划”。在这个过程中，校方可以得到国民教育督查员、所在省的安全顾问和地方服务部门的协助。通过评估相关安全情况，由地方当局来确定学校安保工作的优先顺序。在初中和高中，校方定期与“宪兵-警察/学校安全”联络员和地方当局落实和更新校园安全诊断情况并开展相关支持。例如，在2015年多次袭击发生后，2016年法国内政部协调多方力量，为教育界开展了近3000项与校园安全有关的技术援助行动，比2014～2015学年多出六倍。

在实践中，自2015年的袭击事件以来，法国加强校园搜查和巡逻等安保措施。在学校外围，校长或任何负责人都可以对书包进行目视检查。如果拒绝检查的话，可以阻止其进入。然而，他们没有权力进行身份检查或搜包检查。在法国，只有司法警察（OPJ）可以进行身份检查。搜包也必须由OPJ或宪兵在现行犯罪、初步调查或委调查的情况下进行检查。在学校内部，警察有权逮捕学生，但要在一个合适的地方（如校长办公室），以便将警方对校园的干预影响减少到最小。值得注意的是，自2013年10月9日“莱昂纳达事件”发生以来，法国颁布通函宣布“不再允许在学校和课后活动的环境中对可能被驱逐出境的家庭的儿童进行干预”。“莱昂纳达事件”是法国在2013年10月9日将一个罗姆人移民家庭驱逐到科索沃后引起的一个备受瞩目的政治事件。这个家庭的未成年女儿莱昂纳达·迪布拉尼在学校组织旅行期间被捕。

此外，法国也增强了校园安全设备的便捷性，以便在发生恐怖袭击时能够谨慎地触发警报，而不使袭击者看到警察已经得到警告。例如，在2016年尼斯袭击事件发生后，法国尼斯地区的学校配备了一个名为“马格尼塔”的个人微型报警设备，以便在未来发生恐怖袭击时保护学校师生。MGB001-A是一个隐蔽的SOS报警按钮，只须按下报警按钮就可以联系紧急服务。该设备坚固、小巧而隐蔽，可以在不被攻击者看到的情况下向警方报警。

（三）知“应对”

该环节主要包含培训和认知两个方面。该环节旨在促进一个共同的风险管理，并且使所有人都意识到“应对校园危机并采取反应”是可以学习的。首先，设置针对不同学生年龄段的演习，以尽可能地让他们为危机情况做好准备。例如，对学生进行急救培训。其次，在学校安全维护方面采取新的措施，包括宣传新的校园安全文化等，使“自由、平等、博爱”的法国人民减少对相关校园限制措施的排斥情绪，强调“持续警惕”具有绝对的必要性。例如，法国教育部还绘制了在学校门口展示的安全信息图。

二、法国校园反恐和危机管理的主要问题

2017年2月，法国政府发布《危机管理程序和保护教育机构免受恐怖主义威胁》报告。该报告着手分析了自2015年1月以来法国教育界为应对“恐怖袭击威胁”而实施的措施和程序，特别是不同危机管理单位之间的协调手段以及校园“恐怖主义威胁”与“重大风险”的管理差别。同时，也考虑到学生之间的暴力、自杀或发生意外等重大风险的情况。通过梳理发现，先前法国校园安全政策和措施存在一定不足，可能影响或破坏校园反恐措施的效率和连续性。

第一，在安全危机管理组织方面，首先，应该在教育部内部就完成“危机管理组织”的相关工作。这个组织在原则上由“高级国防和安全官员”（HFDS）引导，他负责领导和协调国防、危机预防和应急政策，并为危机管理做部署准备。此外，为了加强校长在危机管理中的战略引领作用，对于在实践中实施的良好做法，必须鼓励相关学校校长进行经验共享。

第二，在界定校园安全的风险类别方面，须判定是“重大风险”还是“入侵-攻击”威胁。这两者的利害关系是不同的。以前法国相关部门往往是按照预防和应对重大风险的逻辑来处理“入侵-攻击”威胁。实际上，这两种应急计划是不同的。在这种情况下，与“重大风险”有关的“PPMS特别安全计划”受到青睐，而专门应对恐怖主义威胁的“Vigipirate反恐计划”则没有被充分利用。此外，在教育环节中各参与者的作用还不够明确，校园危机协商往往不够及时，导致许多应急措施在实施上缺乏连贯性。

第三，在具体行动实施上的改进方面，私立教育机构与公立教育机构设定的安全目标之间可能存在偏差，从而加大校园安全保护的建设难度。此外，应对法国各大学区进行情况调研，以便确定可能实施的校园反恐行动，从而使相关应急措施更具统一性、有效性和针对性。例如，创建危机目录、开展应急管理演习以及组织危机应对培训。

第四，在机构安全采取措施方面，应注意在国家层面制定的标准可能不适合当地情况。因此，开展校园反恐和安保行动需要因地制宜，最好是根据地方当局、国家教育和安全部门之间共同评判来决定部署在当地的相关技术措施。

三、法国校园反恐和危机管理的主要措施

2017年4月12日，法国教育部又颁布了《关于加强适用于学校和教育机构的安全和危机管理措施的指示》，该指示是为了将先前法国校园反恐的相关措施都汇集在一份文件中，并详细说明了这些措施与国家层面的“Vigipirate反恐计划”、各部委危机管理措施之间的联系。根据该法律文件，法国校园反恐和危机管理的主要措施包括以下几个方面。

（一）明确校园危机是属于“重大风险”还是 “恐袭/武袭”

首先，须明确“重大风险”与“恐怖威胁”的区别。出于效率的考虑，与校园恐怖袭击有关的威胁，最初是在“重大风险”的背景下处理的。事实上，根据是“重大风险”（例如洪水、风暴、技术事故）还是“恐怖袭击/武装袭击”的直接或间接威胁，两者的预防和保护措施是不同的，因此有必要加以区分。例如，由自然或意外引起的重大风险，主要涉及消防和救援服务（呼叫18），而“攻击-入侵”是一种故意行为，因此首先需要警察的干预（呼叫17）。然而，这两类风险有共同的要素，并不能完全分开。一方面，在某些情况下，应对这两种可能发生的情况所采取的行动可能是相同的;另一方面，“重大风险”的发生可能是“恐怖主义”行为（如化学袭击）的结果。因此，学校需要在面临自然事故、技术事故或攻击入侵时，应有针对性地作出适合各种情况的反应措施，而不至于出现混乱的风险。

（二）加强“教育系统”和“安全系统”之间的沟通协调

2017年，法国进一步强调针对恐怖行为或武装袭击威胁的应对措施需要采取合作的方式，让教育事业相关方都参与进来。为此，法国国家安全部门与教育界之间开展了积极的协调行动。作为自2015年以来加强教育界与国家安全部队联系的延续，法国每所学校的校长都有一个当地的“学校安全”联络员，随时为其提供建议（主要有宪兵队的领土犯罪预防联络员、国家警察学校安全联络员、警察局的学校联络员）。

在每个学年开始时，校长或教育机构负责人与学校所属的警察局或宪兵大队直接联系，以交换各自的联系方式。其次，为上述每个联系部门联系人制订一份共享的联系方式名录，在工作人员调动时立即更新，并在开学时系统地更新。此外，省长每年组织一次与学校有关的危机管理框架演习，目的是加强各种危机主体之间的协调。

（三）明确校园反恐和危机管理中各行为体的职责

在中央层面，与所有其他部委一样，法国教育部也设有一名“高级国防和安全官员”（HFDS）。自2010年以来，教育部秘书长履行“高级国防和安全官员”职责，他负责领导和协调国防、警戒、危机预防和紧急情况方面的政策，并负责监督执行措施的准备工作。“高级国防和安全官员”隶属于教育部，并直接对教育部长负责。

根据法国《国防法典》的规定，HFDS负责制订发生攻击或武装袭击时的危机管理准备计划。他确保对其有权管辖的中央和地方的整体协调，以便去执行这些任务。他还参与准备和监督“紧急危机管理”方面的具体培训方案，包括与负责国防和国家安全的秘书长一起确保相关国家计划的传播和实施（特别是在“Vigipirate反恐计划”框架内确定的国家计划）。在与部长及其内阁的直接联系中，HFDS是国家危机管理系统运作的保证人，从而保障校园安全措施（特别是警报链）实施上的有效性。

在学区层面。法国的教育行政管理体制可以分为中央和地方两级。中央为教育部，地方为学区。学区及其下属省教育局构成了法国地方教育行政管理体制的主要框架。

第一，由每个学区区长决定最适合学区特点的危机准备和管理制度，并规定学区内部下游和上游警報链的组织方法。这一机制旨在适用于与“恐怖袭击或涉及一个或多个学校或教育机构的武装袭击有关的危机”。同时，学区区长还负责为学区制订危机培训计划，并为其下属所有人员提供培训，区长也会有一份学区内受过危机管理培训的人员的最新名单。此外，区长确保将有关危机管理的指示正确传达给私立教育机构。

第二，每个学区都设立一个“学区危机管理指挥部”，该指挥部确保各行为体和各部门危机管理单位的战略协调，并与部级危机管理指挥部直接联系。在区长的领导下，该指挥部确保不同行为者和各部门危机管理指挥部的战略协调，并与部级危机管理指挥部直接联系。学区区长还负有公共传播责任，通过学区网站、社交媒体等不同的传播方式向公众和媒体传播信息。

第三，建立自上而下的警报系统，该系统在需要时可以向学校和教育机构发出警报，并根据特定情况发布指令。该警报系统目的是加强国内安全力量和教育界之间的沟通，实现实时警报和最快、最流畅的信息传播。“短信提醒”是其中一种手段。此外，一旦无法预先确定可能受到“入侵-袭击”影响的区域范围，那么省长就可以采取措施在确定范围内对有关机构发布警报。

第四，为了提高警报链的有效性，在每个学区区长办公室内都设立了一个专门用于处理紧急危机情况的紧急号码。该措施保证了在发生严重事件时向上的警报链的有效性。如果发生了需要启动 “入侵-攻击”PPMS计划的事件，这个号码将在呼叫紧急服务后立即接通至学区相关部门。

第五，设计危机演练和分享反馈。每年，在一名或多名学校校长和国家教育督导员（IEN）的自愿配合下，学区管委会设计一些危机演习。这些演习是根据学生的年龄进行调整的，并且是渐进式的。在考虑到之前演习反馈（Retex）的基础上，该危机演习可以检验学校应对危险的能力。每个场景都设定了一个优先目标，其主要流程是听到警报后在一定时间内保持隐蔽，包括逃到一个确定的地方或封锁通道，等等。

在省级层面。第一，“学區督查-国家教育部门服务总监”（IA-Dasen，简称“学区教育总监”）积极协调并负责转达国家层面（教育部）和学区层面（学区区长）的相关指示。他确保在公立学校和私立学校中都传播和实施这些危机应对措施。学区教育总监的任务是确保校园安全措施的有效性。国家教育安全联络员则主要负责监督“PPMS特别安全计划”的实施、演练以及安全诊断，联络员还为国民教育地区督察员（IEN）和学校校长提供相关安全建议。

第二，设立省级危机管理指挥部。省级危机指挥小组与处于危机中的一所或多所学校直接联系，并向学区危机小组报告危机局势的演变。此外，该危机处理指挥部与法国国家宪兵队的行动和情报中心、国家警察信息和指挥中心以及各省消防和救援部门的呼叫处理中心进行联系。

第三，建立学校危机联络名录。学区教育总监负责建立一个详尽危机联络名录，这个联络名录可以使人们能够毫不迟疑地联系到学校当局。它还能通过“短信提醒”类型的系统提供和发送信息。学区教育总监还负责编制包含国家教育部门和警察及宪兵部队各相关方联系方式的名录。

第四，搜集“PPMS特别安全计划”和学校建筑地图。学区教育总监负责收集公立和私立教育机构的所有“PPMS特别安全计划”的“入侵-攻击”部分。学校校长和机构负责人还须向学区教育总监转交学校建筑和围墙的平面图。学区教育总监负责将这些计划发送给省级部门或其指定的任何其他部门，以便将这些文件提供给执法部门。每次更新平面图后，校长应将其转交给学区教育总监。

在学校层面。第一，学校领导层须告知家长他们必须采取的安全预防和保护措施。学校校长与地方当局定期开展对话，一方面是为了确保充分考虑到分配给学校的当地工作人员，另一方面是为了确保安全工作在双方同意的情况下决定、规划和执行。此外，小学课外时间的具体安排被纳入与市政当局或公共机构的对话，以便进行市际合作，从而保证旨在确保小学生和工作人员安全的程序的一致性和连续性。

第二，遵守“Vigipirate反恐计划”的指示。首先，作为集体和长期警戒行动的一部分，所有公立和私立教育机构必须通过实施简单的措施来遵守警戒指令，包括加强对进入学校建筑物的监控、随机目视检查行李、检查不在教育机构内的人员的身份，以及特别注意对有寄宿设施的学校和学校附近的学生流动、入口和出口的管理，并尽可能避免使其成员面临直接攻击威胁的集会。其次，学校管理层与执法部门的“学校安全”联络员召开定期会议，制定监控校园周边环境的措施。另外，国家教育系统的流动安全小组、国家警察或宪兵队、市政服务部门和管理当局与校长一起协调，以建立一个加强校园警戒的安全系统。再次，为了限制集会，法国中学校长通过专门的机构与中学生和家长进行协商，以寻求限制在学校和公路之间全天出行频率的解决方案，并酌情将其纳入相关法律条例。

不过，法国校园反恐和警戒行动有一个争议之处，即执法力量对校园干预的尺度问题。一般而言，法国警方可以在司法调查的背景下进入校园。2004年，法国内政部和教育部签署了一项议定书，规定学校校长可以请求“警察或宪兵部队的协助，特别是在危险或扰乱公共秩序的情况下”。此外，在警察各大队中已事先指定了一名协调人，负责与教育机构负责人之间的协调。 2018年10月，在法国互联网上传播的一段视频引起了争议，法国克雷泰尔市的布朗利高中的一名高中生用假枪威胁他的老师。法国警方进入校园执勤的实践也引起了诸多争议。

在该事件引起的情绪背景下，2018年10月31日，法国教育部长让-米歇尔布朗凯与各学区区长就校园安全进行会谈，并提交“保护学校行动计划”。该计划的目的是“更准确采取具备知识性和有针对性的干预措施，从而与学校中的暴力和不文明行为进行坚决的斗争”。在这些措施中，针对“警察在学校的存在”开展了一番辩论。该计划指出：“将为有需要的学校任命一名专门负责安全问题的管理人员……应校长和教育界的要求，在情况需要时，可由一名警察或宪兵值班。”然而，法国内政部长克里斯托夫·卡斯塔纳指出：“警察（在校内的）存在将是在‘特别紧张的时候才会出现，且须得到‘学校负责人的同意。”

第三，更新“PPMS特别安全计划” 的“入侵-攻击”部分。该部分规定了学校应采取的行为，无论学校是遭受恐怖袭击，还是任何其他故意威胁学生和教职人员人身安全行为的直接目标、抑或是间接受到附近发生相同性质行为的影响。“PPMS特别安全计划”起草的前提是，与主管安全事务的部门和学术界联系人以及地方当局一起，考虑了外部和内部的攻击，以便“确定攻击者可能的入口、他们的路线、可能的行动手段”，从而推断出学校的脆弱部位，以及在学校场所或附近发生攻击时应采取的行为规则。“PPMS特别安全计划”的“入侵-攻击”程序可以使学生和工作人员处于安全状态，并根据国家教育部门转达的省级和秩序部队的指令，等待救援到来。对于启动应急行动的相关人员，必须完全了解该校“PPMS特别安全计划”中指出的所有可能性。此外，可以根据学生们的不同年龄，让他们参与到危机管理中来，特别是那些参与自愿性公民保护活动的学生。

在小学，则要特别注意由“教育当局负责规划的上课时间”和由“市政当局负责规划的课后时间”所规划的校园安全程序之间的一致性。在国民教育地区督察员（IEN）的支持下，学校校长将与市政官员和负责学校课外活动的人员合作，确定共同的程序（包括触发警报信号、确定安全路线和地点、控制校外人员，特别是幼儿园上学放学时所采取的演习方案等）。小学校长也应尽可能地让小学学生监护人参与到学校的应急预演活动中来。

第四，开展校园危机演习。演习是验证和调整校园“入侵-袭击”PPMS计划的机会。法国教育部规定，每年应至少进行一次演习作为PPMS计划的一部分。校园危机演习应进行提前通知，尤其是当演习涉及走到公共道路或空间时，则至少在演习发生的前一天通知当地的警察或宪兵部队，并且应尽可能在有观察员在场的情况下进行演习和评估。当警察或宪兵部队能够到场时，他们也将参与演习反馈。校园危机演习旨在帮助师生识别自身所处环境、识别相关警报信号、发现逃生路线、识别禁闭场所和隐藏场所以及可能的出口，识别可以设置路障和保护自己的物品，等等。此外，校园危机演习需要特别关注残疾学生和弱势学生，尤其是有“个性化接纳项目”的学生。

第五，教育场所的安全诊断。校长在国民教育地区督察员（IEN）的支持下开展校园“安全诊断”，同时，校长与管理当局的代表一起，并在必要时，在当地警察或宪兵单位和服务部门的协助下，列出教育场所的物理脆弱性，并分析校园建筑物在安全上可以继续改进的地方。■

【作者简介】  付琴雯，湖北警官学院国际警务系讲师，武汉大学法国研究中心研究员、法学博士。

（责任编辑：冯苗苗）