“无废城市”建设背景下生活垃圾跨区域集中处置法律机制研究

宋晓丹

摘要：作为主要的环境问题，近年来城市生活垃圾污染问题不断加剧，且多重因素的叠加导致城市生活垃圾产出量呈爆炸式增长，污染防治形势愈加严峻。受生活垃圾处置重视程度不足、城市规划不当、污染防治不力、邻避事件频现等因素的影响，城市生活垃圾处置中存在选址和用地紧张的突出问题。现阶段，城市生活垃圾处置项目建设还处于发展升级的进程中，未来一段时期选址和用地问题会更加凸显，打破“属地”原则，实行城市生活垃圾跨区域集中处置具有现实迫切性。鉴于生活垃圾跨区域集中处置中仍存在不少阻碍因素，应通过法律机制的构建为生活垃圾跨区域集中处置提供法律保障。

关键词：“无废城市”;生活垃圾;跨区域集中处置;区域合作

中图分类号：D922.68;D90-059  文献标识码：A  文章分类号：1674 .7089（2021）05 .0108 .10

近年来，随着经济高速发展和城市化进程不断加快，生活垃圾产出量呈爆炸式增长态势，成为除大气、水和土壤污染之外又一突出的环境问题。生活垃圾处置问题不仅直接影响居民生活，还影响经济发展和社会稳定，成为民生“痼疾”。我国已于2019年初启动“无废城市”试点，又恰逢《固体废物污染环境防治法》修订通过，多地先后立法开展强制垃圾分类，破解生活垃圾污染问题的实践和制度构建正在不断推进。生活垃圾处置是一个系统工程，从垃圾的产生到分类，再到运输和二次归类，直至最终妥善处理是一个环环紧扣的链式体系，国志胜、姚贝：《奥地利城市生活垃圾治理经验对我国的启示——以首都维也纳城市为例》，《环境保护》，2016年第24期，第72页。不仅需要源头的精细分类，也受制于末端生活垃圾处理能力和效率。末端处置不力，就会产生甚至加重污染后果，导致“垃圾围城”现象与“邻避”事件频发。在当前“无废城市”建设和全民关注垃圾分类的背景下，极有必要给予末端处置应有的关注。

一、我国“无废城市”建设试点的启动背景

（一）生活垃圾的爆炸式增长与污染加剧

受人口聚集、消费水平提高以及生活便捷化等因素的叠加影响，生活垃圾产生量快速增长，污染问题日益加剧。

首先，随着互联网技术快速发展，网购、外卖订餐成为新的消费业态，快递、外卖包装垃圾大量产生，且在生活垃圾中的占比不断提高，导致生活垃圾量產出呈几何级数增长。以快递业为例，据公开资料显示，2014年我国快递业务量已稳居世界第一。“十三五”以来，快递业以每年100亿件的增幅保持高速发展。2018年，我国快递业务量突破500亿件;2020年，快递业务量达833.6亿件。其中，浙江省全年的快递发件量就超过100亿件，接近美国快递业务量的80%，是日本全年快递总量的两倍。新浪财经：《2018年中国快递业务量突破500亿件超过美日欧总和》，2018年12月28日， https：//finance.sina.com.cn/roll/2018-12-28/doc-ihqhqcis1093709.shtml，2019年6月20日。快递业务量快速增长带来的是急遽增加的快递垃圾。据统计，在特大城市中，快递包装垃圾增量已占到生活垃圾增量的93%，部分大型城市则为85%至90%。新华网：《快递垃圾增量已占垃圾增量90% 快递包裹减负势在必行》，2018年9月19日， http：//www.xinhuanet.com/fortune/2018-09/19/c_1123451066.htm，2019年6月20日。考虑到生活垃圾的基数，如此数量的新增垃圾必然带来沉重的环境负担。故而有学者直呼网购比实际购物产生更多的二氧化碳，造成了“环境灾难”。佳欣、赵文君、高敬：《快递包装垃圾面面观》，《中国建设报》，2018年2月12日。一方面，快递、外卖垃圾主要是废弃的塑料包装袋、胶带、泡沫填充物等一次性包装制品，很难回收和资源化利用，据估算，此类垃圾的整体回收率低于20%，填充物的回收率更是几乎为零;另一方面，以聚乙烯、聚丙烯为主要成分的快递和外卖包装垃圾难以生物降解，无论填埋还是焚烧处理，都会带来严重的环境污染。

其次，国人爱面子、讲排场等心理因素的影响以及经济发展带来的生活水平显著提高，在公众尚未形成绿色消费意识的前提下消极效果不断放大，大量的非理性、非绿色的消费现象出现，具体表现为以大量耗费、大量丢弃和过度包装为特征的过度消费普遍存在，这是一种超出基本需求和支付能力，扭曲的、不可持续的消费方式。闫梦、陈璇：《过度消费行为的伦理探析》，《河北企业》，2017年第8期，第123页。过度消费首先表现为大量使用不必要、不实用的包装，造成严重的资源浪费。多年来，在每年传统节假日前后因过度包装导致的废弃垃圾数量猛增已成为常态。过度消费不仅导致生活垃圾数量的显著增加，反过来还会进一步刺激企业过度占有、开发和使用资源，造成生产和消费无序化、产能过剩以及供需严重失衡，产生不可逆的环境影响。

生活垃圾的危害不用赘述。新业态下不可降解垃圾数量的显著增长与过度消费产生的大量垃圾相互叠加，不仅导致“垃圾围城”现象频发，也往往因垃圾堆积、转运、处置用地和污染等问题与周边居民矛盾激化，爆发“邻避”事件。垃圾数量的快速增长已然成为城乡发展之痛，尤其是一线城市的垃圾数量接近或超过2万吨/天，处置能力却远不能满足现实需求。以北京为例，据原环保部发布的《2016年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示，2015年北京城市生活垃圾产生量达到790.3万吨，平均垃圾产出量接近2.2万吨/天，但垃圾处理的缺口却极大。很多城市在规划时未能对生活垃圾增长进行合理预估，导致生活垃圾处理设施和能力严重滞后，处置能力不足进一步加剧污染。全国600多个大中城市中，有2/3陷入垃圾的包围之中，且有1/4的城市已没有合适场所堆放垃圾。王临清、李枭鸣、朱法华：《中国城市生活垃圾处理现状及发展建议》，《环境污染与防治》，2015年第2期，第106页。目前，相当数量城市的垃圾处理设施都处于超负荷运转状态，一旦出现问题，垃圾“围城”难以避免。此类问题，严重制约了城市化进程及经济社会发展。而当生活垃圾污染与大气、水和土壤污染相叠加，不仅形成复合型污染，带来环境风险，而且使得治理和修复环境的难度增大。

（二）“无废城市”的提出及试点展开

当前，加快生活垃圾污染治理的诉求不断凸显，生活垃圾污染治理逐步得到重视。

生活垃圾与人们的日常生活密切相关，产生于人类的消费活动之中。作为“放错位置的资源”，生活垃圾中相当一部分可以循环再利用，变废为宝，当然也有部分是不可再生或无法循环利用的，后者的比重越高，对环境的危害就越大，这就内在地需要通过源头控制改变垃圾资源结构，提高可资源化垃圾的比重。故而，生活垃圾的减量化、无害化和资源化就成为治理的必然要求。在生活垃圾污染问题日益受到关注的背景下，生活垃圾治理从垃圾分类减量实践到“零废弃”运动，再到“无废城市”建设试点的推开，不断取得新的进展。

“无废城市”是“零废弃”运动在全球展开且不断深入的基础上，针对固废污染问题提出的。为推进“无废城市”建设，2019年初国务院办公厅印发了《“无废城市”建设试点工作方案》（以下简称《方案》）。《方案》将“无废城市”定义为先进的城市管理理念和新的城市发展模式，通过“推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低”，达到“固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全”的目标。“无废城市”并非不产生固体废物，其实质是为包括生活垃圾在内的固体废物治理提供路径与目标，形成新的城市发展模式，通过减量化、资源化和无害化，将固体废物对环境的污染降至最低;远景目标是实现整个城市固体废物产生量最小，资源化利用充分和处置安全。李干杰：《开展“无废城市”建设试点提高固体废物资源化利用水平》，《中国环境报》，2019年1月23日。为此，应构建全过程、全环节性法律规制体系，系统开展生活垃圾的分类投放、收集、运输和处理，其中的关键是强化源头和末端两个环节的治理。

根据《方案》要求，选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市进行试点，经由总结经验，形成可复制、可推广的示范样本。最终，从60个候选城市中确定了“11+5”个试点城市（地区），

“11+5”个“无废城市”建设试点城市和地区包括：广东省深圳市、内蒙古自治区包头市、安徽省铜陵市、山东省威海市、重庆市（主城区）、浙江省绍兴市、海南省三亚市、河南省许昌市、江苏省徐州市、辽宁省盘锦市、青海省西宁市11个城市以及河北雄安新区、北京经济技术开发区、中新天津生态城、福建省光泽县、江西省瑞金市5个特例，后者参照“无废城市”建设试点与前者一并推进。目前试点正在推进且已取得阶段性成果。“无废城市”建设是固体废物污染防治领域新理念新思想的集中体现，是生态文明和美丽中国战略在固废污染防治领域的具体化，也是绿色发展、循环经济的内在要求，是固废污染防治的重要指导性文件，对生活垃圾减量和污染防治具有目标指引和统领意义。

无论“无废城市”建设的要求还是日益严峻的生活垃圾现状，都要求遵循减量化、资源化、无害化的生活垃圾处置原则，构建和完善全生命周期和全过程性生活垃圾处置机制。

二、生活垃圾处置中存在的突出问题及其成因

“无废城市”建设不仅要在源头调整生活垃圾的可资源化比重，也要求在末端有效处置生活垃圾。解决生活垃圾污染问题不能忽视末端环节，作为生活垃圾处理的最后环节和屏障，处置环节要落实无害化原则首先应消化已产生的垃圾，对正在或将来产生的垃圾要确保能够有效处置。如果不能及时有效地处置，必将产生严重后果，这就要求末端处置环节必须做到安全化、无害化、高效化。

对照《方案》要求来看，城市生活垃圾治理距离“无废城市”尚存在不小的差距。目前，全生命周期、全链条式的生活垃圾治理体系尚未形成，各个环节都存在一些突出问题，尤其是首末两端问题尤为突出。在源头，我们尚未实现生活垃圾的细致和精准分类。虽然上海等城市已经开展生活垃圾强制分类实践，但总体上还处于起始阶段，垃圾分类并未內化为公众的自觉行为和生活方式，且因多数城市缺乏体系化的分类、清运和处理机制，垃圾被混装清运，不仅浪费源头的分类努力，还使生活垃圾治理压力向末端聚集，导致处置环节的压力剧增。在末端，生活垃圾处置能力严重滞后，目前两种主要的垃圾处置方式——填埋和焚烧，均存在严重的土地依赖，不仅制约生活垃圾处置效率，也使得用地紧张问题不断凸显，为生活垃圾用地领域各方的激烈利益冲突和博弈埋下隐患。

（一）填埋所致的严重后果实际推高生活垃圾处置用地成本

土地是垃圾填埋的基础物质条件。垃圾填埋看似条件不高，其实不然，且存在诸多弊端。首先，垃圾填埋需要占用大量土地资源，还给周边居民的生活带来实质影响，如恶臭、土壤污染以及引发疾病等，因此填埋项目选址非常关键，技术要求很高，填埋产生的渗滤液和甲烷等导致周边土地、水体乃至空气遭受污染的风险极大，治理成本极高。甲烷是强效温室气体，其温室效应是二氧化碳的25倍。相关数据显示，2008年，垃圾填埋场释放的甲烷占中国垃圾处理部门释放的温室气体总和的95.5%。UK Foreign Common Wealth Office， International Review of Low Carbon Waste Management Practices. 2011，p.3.一旦某块土地被用作垃圾填埋用地，再利用的治理和修复成本极高甚至难以恢复，实质上导致土地生态功能丧失，只能废弃而无法再行利用，这就直接推高了土地利用成本。因此，无论从土地利用效益还是资源节约的角度，填埋都并非理想的垃圾处置方式。其次，垃圾填埋占用有限土地资源，加剧资源紧张状态。当前生活垃圾末端处置压力很大，如以填埋为主就需要大量的土地投入，在闲置土地稀缺度越来越高以及快速城镇化的背景下，合适的填埋用地可谓一地难寻，且还必须面对这样的现实：基于既往同类设施导致周边环境严重恶化而引发群体性事件的先例，显而易见地加重了公众对此类项目的担忧，导致只要出现此类项目，反对声音就出现，而无论其是否会产生严重的环境影响。极高的显性和隐性成本（包括但不限于居民搬迁或土地置换、时间和人力成本等）与极大的项目阻力等多种因素叠加，使得生活垃圾产出量急遽增加与处置用地日益紧张的矛盾加剧。

（二）垃圾焚烧项目中的短期行为加剧生活垃圾处置用地紧张状态

相较于填埋方式，焚烧对环境的影响较小。垃圾焚烧虽然会产生二英等有害物质，但只要环境保护措施得当，对环境和居民健康的影响有限。因此，是各国采取的主要处置方式。

垃圾焚烧近些年在我国方兴未艾，但也催生出各种问题。首先，基于“属地”原则，有些地方未充分规划就仓促上马垃圾焚烧项目，缺乏环境保护措施，一旦出现问题，就会带来邻避隐患，特别是部分地方政府未能做到精细化的过程管理，暴露出选址不当、信息公开不充分、对公众反感情绪应对不当等问题，在项目规划和落地过程中极易引发群体性事件。环保邻避效应极易辐射和扩散，即便一个项目存在的问题具有特殊性和偶然性，问题仍然极易被无限放大，成为公众用来反对同类项目的依据和理由，产生连锁效应。其次，有些地方政府不顾实际，一蹴而就式地布局垃圾焚烧项目，不仅多期建设，还多项目并举，致使部分设施因超出需求而闲置或者出现“垃圾焚烧厂围城”现象，从而加剧用地紧张问题，触发公众抵触情绪，产生更为复杂的利益冲突。其消极影响还包括后建设垃圾焚烧项目的城市，会更有意愿建设超出需求的焚烧项目，试图一劳永逸地解决问题，但往往会适得其反，激化本可避免的矛盾，造成用地紧张的恶性循环。再次，因公众对垃圾焚烧项目普遍存在抵触情绪，为降低成本和减少阻力，尽量选择用地利益冲突较小的地方，但此类土地并不一定适宜建设垃圾焚烧设施，这种以生态环境恶化为代价规避矛盾的短期行为，不仅牺牲了“绿水青山”，增加运输成本和风险，也不能从根本上解决问题。

显然，垃圾填埋与焚烧的处置方式均面临用地紧张问题，这种问题不仅来自快速城市化所致的土地稀缺程度增加，而且源于在生活垃圾处理设施布局以及建设过程中的种种不当或违法行为。为此，管理趋严是必然的，但在利益驱使下，也会造成非法转移倾倒现象明显增加，加剧垃圾处置的无序化。从这个意义上看，建设“无废城市”，提升生活垃圾处置效率，破解用地紧张困境是现实而迫切的任务。

三、生活垃圾跨区域集中处置的必要性与可行性

城乡土地容量的有限性与快速城市化带来的用地需求激增之间的矛盾是生活垃圾处置用地紧张问题的实质。要缓解用地紧张矛盾，跨区域集中处置是一个可行的思路。所谓生活垃圾跨区域集中处置，就是打破生活垃圾处理“属地”原则，将特定区域内的生活垃圾进行集中处置，减少生活垃圾填埋和焚烧设施的重复建设及高额成本，有效提高生活垃圾处置效率，为生活垃圾污染问题提供解决方案。

（一）跨区域集中处置实际降低了对土地的依赖

如前所述，填埋和焚烧都需要土地作为前提和基础。但快速城市化加大了城乡可用土地的稀缺程度，并反过来刺激市场主体对土地的无序争夺，加剧土地利益冲突及“圈地”行为。这一点在经济发达地区最为突出。江苏沿江地区部分城市的土地开发强度超过了国际公认的30%的警戒线;珠三角地区深圳市和广州市主城区的开发强度均接近50%，佛山市顺德区为53%，其中，广州市越秀区已高达92.2%。土地容量有限与不断增长的用地需求之间的矛盾不断激化，加之当前正在大力推进生态文明建设，执行最严格的生态红线制度，极难找到适合生活垃圾处置的土地。更为关键的是，生活垃圾处置项目在参与用地竞争的同时，相较于商业项目显著地缺乏竞争优势。

首先，跨区域集中处置可缓解生活垃圾处置项目的选址困境。生活垃圾处置因处置对象的特殊性，对选址要求高，这就使得生活垃圾处置用地本身就容易遭遇困境，特别是基于功能分区以及生态保护红线的约束，生活垃圾处置项目能够找到较为理想的选址殊为不易。即便选址确定仍有可能因公众反对项目而被搁置或者取消。但跨区域集中处置不需要区域内各地全部按属地建设生活垃圾处置设施，特别是完全不具备条件的地方可以借助区域统筹协调布局解决难题，有助于降低对土地的依赖，避免矛盾激化。

其次，跨区域集中处置有助于避免与营利性项目的用地竞争。一方面，在城市土地稀缺程度越来越高的背景下，每一块土地都希望发挥最大的效益，商业项目因能够带来经济利益而更具竞争力，经常在用地竞争中胜出;另一方面，营利性项目虽然也存在环境问题，但项目阻力较小，用地成本相对较低，用地需求易得到满足。这就使得生活垃圾处置用地陷入尴尬境地。此外，规划不当或者违法建设也会加剧用地紧张状态。事实上，城镇开发建设规划问题也较多，包括规划不当、违法占用生活垃圾处置用地进行商业开发等，导致生活垃圾用地被挤占或者实际无法使用。而跨区域集中处置生活垃圾直接减少用地需求和竞争，降低用地成本，还有助于减少跨区域非法倾倒现象，减轻环境风险。

（二）跨区域集中处置有利于消除公众抵触情绪

公众对生活垃圾处置项目的抵触情绪普遍较高，处置不当就会激化矛盾，引发群体性事件。抵触情绪一方面来自生活垃圾的垃圾属性，垃圾的脏臭乱既会引发环境污染问题也有疾病传播的威胁，有些生活垃圾填埋项目周边社区或村庄居民的健康受到严重危害，发病率普遍高于其他区域，出现“疾病村”甚至“癌症村”，导致公众“谈垃圾色变”;焚烧方式也会产生二英，其毒性为砒霜的900倍，如不能妥善处理，其后果也非常严重。新浪网：《垃圾焚烧厂围城之痛》，2014年2月12日，http：//hb.sina.com.cn/zt/ljfsc/，2019年6月25日。另一方面，规划不当和违法建設等导致生活垃圾处置项目严重影响周边居民生活，据笔者实地调研发现，有的垃圾填埋场与村庄或者居民区的直线距离不过200～300米，有的建在村庄或居民区的上风口处，导致居住环境恶化，空气中弥漫恶臭，夏季蚊虫苍蝇横飞，土壤和水质遭受污染，居民苦不堪言。如此，就不难理解公众对生活垃圾处置项目的抵触情绪，如果再出现选址、信息不公开等问题，就会引发群体性事件，造成恶劣的社会影响。因此，通过区域内统筹协调，规划和建设生活垃圾集中处置项目，科学确定用地范围和选址，合理预估区域的生活垃圾增量，科学设计项目规模和处理能力，做到规划和建设过程中信息公开透明，就可以化解公众的紧张和抵触情绪，减少邻避事件的发生。

（三）跨区域集中处置可以深化区域协作和统筹规划布局

邻避事件的出现往往与城乡规划的制定与执行有关。无论前期规划中的短期行为，还是规划执行中的偏离行为，其结果都是无合适用地。当前，“无废城市”建设试点对生活垃圾末端处理提出了更高的要求，这就需要在保证处置安全的基础上提高处置效率。面对用地紧张的现实，在一定的区域范围内进行统筹规划及调整，适度减少用地需求，平衡各方的用地利益，有助于解决生活垃圾处置问题。

规划范围的扩大使生活垃圾处置选址拥有了更大的选择空间。特别是在区域经济一体化程度不断提高的背景下，地缘相近的城市之间联系更加紧密，依存度更高，生活垃圾处置具备了区域合作的可能;而经济、交通、生态环境保护等领域的区域合作已经先期开展实践并积累了一定的经验，有助于将区域合作拓展至生活垃圾处置领域，为生活垃圾处置区域合作奠定了基础。

（四）跨区域集中处置有助于减轻地方财政负担

生活垃圾处置需要大量的财政投入，在不菲的用地成本之外，还需要设备投入、运营管理费用和人员工资等支出。以2011 年为例，北京市一年新增城市生活垃圾基础设施投资额就达88 亿元之多;除北京、上海，该年其他省份的生活垃圾基础设施有三分之二要依靠财政资金支付，加上日常垃圾处理方面的支出，政府的资金压力非常大。白彦锋、旷星星：《PPP模式应用于城市生活垃圾处理的思考》，《新疆财经》，2016年第3期，第32页。以某省会城市一个区日处理能力超过300吨的垃圾填埋场为例，该填埋场一年的各种投入就高达几百万元，更新设备还要增加投入。在地方财政压力普遍较大的背景下，通过跨区域集中建设生活垃圾处置设施，虽然会增加一定的成本和费用，包括运输设备、环保设施等方面的投入，但同时也会显著降低用地成本、项目投入、人员工资等原有的大部分投入，实际达到降低和节约成本的效果，无疑可以减轻地方财政负担。

如果不能合理统筹规划生活垃圾处置设施用地，集约高效使用，生活垃圾处置设施用地紧张状况得不到有效改善，用地及设施建设成本也将不断增加，地方财政负担进一步加重，对生活垃圾污染问题的解决显然无所助益。正因如此，修订后的《固体废物污染环境防治法》对跨区域固废污染防治协作进行了原则性规定。《固体废物污染环境防治法》第八条第二款规定：“省、自治区、直辖市之间可以协商建立跨行政区域固体废物污染环境的联防联控机制，统筹规划制定、设施建设、固体废物转移等工作”;第五十五条第二款规定：“鼓励相邻地区统筹生活垃圾处理设施建设，促进生活垃圾处理设施跨行政区域共建共享”。此外，近期诸多政策性文件均对统筹规划生活垃圾处置项目布局提出了原则性要求，《关于规范城市生活垃圾跨界清运处理的通知》也明确规定，本地不具备垃圾处置设施、条件或者处置成本较高的，可以在本省域内异地或者跨省域转移处置生活垃圾。《住房城乡建设部环保部关于规范城市生活垃圾跨界清运处理的通知》（建城[2017]108号）明确：城市生活垃圾原则上应就地就近处置。本地不具备垃圾处置设施、条件或者处置成本较高的，在确保垃圾能得到合法妥善处置的条件下，移出方与接收方协商一致并经有关行政主管部门依法批准后，可以在本省域内异地或者跨省域转移处置生活垃圾。跨界转移处置的垃圾，应选择合法运营的填埋场、焚烧厂等生活垃圾处置设施、场所。严禁私自随意丢弃、遗撒、倾倒、堆放、处置生活垃圾。可以说，在一定程度上打破“属地”界限，开展生活垃圾处置的区域合作，既符合用地利益冲突不断加剧的现实，也符合生态环境整体性、系统性的治理要求，同时还具备区域合作的实践基础，能够有效破解生活垃圾治理困境，推进“无废城市”建设。但必须强调的是，跨区域集中处置是在属地管理无法实现时的替代性方案。

四、对构建生活垃圾跨区域集中处置法律机制的若干建议

诚然，跨区域集中处置生活垃圾具有诸多优点，但毕竟垃圾转运会带来环境风险，更重要的是，在央地分权的背景下，压力下沉的同时也导致地方利益凸显，区域统筹规划生活垃圾处置项目，某种意义上就是将地方政府的生活垃圾处置设施建设压力上移并集中到合作各方的共同上级政府，同时也意味着参与各方将压力转移给了某一特定参与方，虽然可以通过各方分摊及生态补偿的方式来保障公平，但生活垃圾处置项目带来的种种压力以及后续的环境污染问题仍可能触及地方利益，导致区域内不同地方政府之间相互推诿，而不愿接生活垃圾处置项目这个“烫手山芋”，也可能出现上级政府因压力上移和集中而消极以对，怠于作为甚至不作为，这都会成为生活垃圾跨区域集中处置的关键阻碍因素。更重要的是，属地管理作为生活垃圾处置的公认原则，跨区域集中处置是其替代性选择，这就需要明确的法律供给，以便为实践提供可操作的适用条件和标准。但修订后的《固体废物污染环境防治法》对生活垃圾处置区域协作仅有原则性规定，缺乏实质性内容，且主要为鼓励性、任意性规范，难以为生活垃圾跨区域集中处置提供统一的法律依据。因而，亟须构建相应法律機制，明确跨区域集中处置的适用原则、条件、基本制度等，以保障跨区域集中处置依法适度进行，满足“无废城市”建设需求。

（一）生活垃圾跨区域集中处置应遵循的基本原则

1.适度原则

生活垃圾跨区域集中处置的实质是开展生活垃圾处置领域的区域合作，合作就需要遵循适度原则。适度原则是指生活垃圾跨区域集中处置应在特定条件和范围内实施，范围不能无限扩张，且应符合生态环境要求。首先，范围适度。打破地方行政区划界线的区域合作应有范围的限制，一是以生态环境相同或相近的区域为限，二是合作区域宜近不宜远，宜小不宜大，一般应由一个城市区位邻近的几个区之间、一个省内区位相近的几个城市之间以及相邻两省并具备集中处置条件的几个城市之间开展合作。其次，条件适度。生活垃圾跨区域集中处置的初衷是解决生活垃圾处置用地紧张问题，一般而言，合作各方中既包括多数不具备建设垃圾处置设施条件的地方，也包括少数具备条件的地方，不然就不具备跨区域集中处置的现实基础。如果各地区划范围内均可找到恰当的选址，且能满足垃圾增量的处置需求，就不具备生活垃圾跨区域集中处置的条件。具体可引入“最佳可得”标准，“最佳可得”标准用于确定合作范围内，在最符合生活垃圾处置选址标准和要求、能够实际用于生活垃圾处置设施建设且相关成本和环境影响最低的地方建设生活垃圾跨区域集中处置设施。选择区域范围内最合适的地方建设集中处置设施。当然，在不符合条件的情况下，还是应遵循属地原则，就地就近予以处置。再次，合作适度。生活垃圾跨区域集中处置实质是打破属地管理的限制，其实践应逐步推进，最好是由具备良好区域合作基础的地区先行试点，即便未来全面推开，也应严格限制适用条件。这就要求合作要尊重参与各方的意愿，平衡各方利益，如果合作条件不具备，就不能强行实施，特别是在由上级政府协调的区域合作中要避免过多干预的“拉郎配”现象。

2.环境公平原则

生活垃圾跨区域集中处置中的环境公平是指区域合作各方公平地享有和利用健康舒适环境的权利。参与各方既然平等地享有集中处置带来的好处，当然也需要履行各自的义务，负担相应的成本。开展生活垃圾处置的区域合作，必然有参与方承担生活垃圾处置项目落地的实际责任，相较于其他参与方承担的实质义务更重，即便其他的显性成本，如用地、项目建设以及运营费用等成本均可由参与各方共同分摊，实际的生活垃圾处置成本也可由付费方式解决，但生活垃圾处置设施落地的参与方遭受的生态环境损害以及由此带来的压力聚集等隐性成本也需要参与各方分摊。特别是生态环境损失，应当基于环境公平原则，由参与合作各方共同分摊并给予适当补偿。因此，有必要合理评估因建设和运营生活垃圾处置设施而遭受的生态环境损失，通过生态补偿等制度来实现各方之间的环境公平，对违反合作协议拒不承担相应义务的参与方还应加强追责力度。此外，生活垃圾法律治理的问题之一就是立法的震慑力不足，法律责任偏轻甚至缺失将无法对违法行为人产生约束，彭霄：《城市生活垃圾分类的法律治理》，《理论界》，2014年第4期，第91页。这显然与环境公平的理念相悖，需要完善法律责任制度设计。

（二）生活垃圾跨区域集中处置法律机制的构建

除了前期的垃圾分类制度和物流体系外，生活垃圾跨区域集中处置法律机制应至少包含以下制度：

1.区域合作制度

选择合适的区域开展生活垃圾集中处置，就需要构建区域合作制度，主要是确定参与生活垃圾集中处置协作的各方主体，各主体之间以协议方式确立协作的相关内容，明确参与主体的权利义务、合作方式、利益协调、费用负担、法律责任等基本内容。其中，非常重要的是各参与方的利益协调机制，在规划选址、项目落地、利益平衡等方面，利益协调机制应发挥关键性作用。除合作协议，还应加强合作各方的联合立法以及联合执法，系统地规定生活垃圾跨区域集中处置的相关制度，尤其是应在区域内设置专门机构加强监管，为实现生活垃圾的高效处置提供法律保障。修订后的《固体废物污染环境防治法》已经明确促进“生活垃圾处理设施跨行政区域共建共享”，为生活垃圾跨区域集中处置提供了初步的法律依据，但仍需细化，以推动构建可操作的区域合作制度，明确生活垃圾跨区域集中处置的适用标准。

2.区域生活垃圾处置规划制度

要打破“属地”局限，在更大的区域范围内建设生活垃圾集中处置设施，必须进行合理的规划布局，通过科学规划，以“最佳可得”标准确定区域范围内最符合生活垃圾处置选址要求的地点建设生活垃圾集中处置设施。规划也要对项目的垃圾处理能力进行合理预测，不仅要满足现有处置需求，更要考虑到未来一段时期可能产生的垃圾增量，但应避免出现设施的闲置与浪费。同时，对正在运行的生活垃圾填埋项目，应在填埋量达到规划设计量之后陆续关闭;已有的生活垃圾焚烧项目按规划设计的处理量继续运营，超过部分由区域集中处置设施进行处理。此外，区域生活垃圾处置设施规划还必须与城乡规划、土地利用规划等总体和专项规划进行协调。修订后的《固体废物污染环境防治法》对此也进行了原则性规定，即“县级以上人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处理设施”，要求“县级以上人民政府应当将固体废物污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划”，但对统筹安排建设及纳入相关规划的规定还需细化。

3.生态环境损害评估及生态补偿制度

前述论及，生活垃圾跨区域集中处置，就必然有参与方实际承担因生活垃圾处置设施落地而带来的环境损害，而这种损害应基于环境公平原则由参与合作各方予以分摊。分摊环境损害的前提是开展生态环境损害评估，明确生活垃圾集中处置项目带来的环境损害的程度和范围，确定合理的生态环境损害金额，为生态补偿提供相应的依据。确定了生态环境损害金额，就可以通过生态补偿制度由其他参与方对实际承担生态损害的一方给予生态补偿，这实际上就是在区域合作参与各方之间进行利益平衡。但从目前生态补偿实践来看，生态补偿的范围、标准和形式等均存在不足，还是应根据生活垃圾处置的特点，进一步探索生态补偿的新方式、新形式。

4.生活垃圾跨境转移制度

生活垃圾进行跨区域集中处置，相关参与方就要进行生活垃圾的跨境转移。跨境转移的重点应着眼于采取措施规避跨境转移过程中可能产生的环境风险，如在区域范围内先期统一采购符合密闭性、防渗漏要求的生活垃圾转运工具，特别是在深入推进垃圾强制分类的背景下，加强清运和转运过程的风险管理，如不同类型的垃圾应使用专门的运输车辆，在转运前由中转站等完成垃圾焚烧前的初步压缩处理等。生活垃圾跨域运输的相关企业还必须符合固废跨境转移的相关许可及资质要求。

5.公私合作制度

当前，公私合作已经成为政府提供公共服务的重要手段。环保领域也已广泛开展公私合作，尤其是污水处理、垃圾焚烧发电等领域。PPP模式、政府采购等公私合作模式得以推行的原因在于，生活垃圾处置设施运营及环境污染防治等需要具有专业知识背景的人员负责，而地方政府相关部门及工作人员对此并不擅长。而且通过公私合作，地方政府的运营费用和污染防治成本显著降低，效率提高，如英国大伦敦地区默顿市实行垃圾治理服务外包，可以减少300名政府雇员，每年节约200万英镑的开支。乔尚奎等：《“创新优化政府公共服务”之八：垃圾治理要实行政府和社会多元共治》，《社会治理》，2017年第2期，第148页。因此，生活垃圾处置领域的公私合作极具发展空间。生活垃圾实现跨区域集中处置涉及利益复杂，污染防控的诉求也更加迫切，通过政府采购或与社会资本合作的方式，交由专业公司进行运营和管理，更符合专业性、经济性要求。在公私合作制度的构建上，应以合作合同为核心，规定公私合作的范围、主体权利义务、法律责任及权利救济等内容。

6.法律责任制度

生活垃圾跨区域集中处置的关键在于区域合作，而区域合作得以落实还需要明确的法律责任制度作为保障。特别要注意通过制度设计克服可能出现的合作方之间相互推诿、消极履行合作协议或者只想搭合作“便车”的行为等，除着重弥补制度缺失外，应着重明确参与各方违反区域合作协议、违反规划，或未按环境和技术标准进行项目建设，违反环境影响评价和“三同时”制度等造成生態环境污染或破坏的行为应承担的责任及责任承担方式，尤其是对只转嫁责任和风险而不主动承担义务的责任主体加大追责力度。〔责任编辑：李海中〕