全球生物多样性治理升级：困境、动能和前景

王思丹

摘要：全球生物多样性治理亟须强化，2020年后全球生物多样性治理的制度建设是全球环境治理进程的重要环节之一。全球生物多样性谈判进展缓慢，治理赤字明显，政策目标落实情况欠佳。产生治理困境，主要原因是发达国家与发展中国家之间、生物多样性资源大国与谈判积极方之间存在立场鸿沟，国际治理行为体的功能分化，各国政策落实困难，公众意识匮乏等。当前，生物多样性治理迎来宝贵的时代机遇，例如，生物多样性治理与气候治理具有协同效应，达成可持续发展目标对生物多样性治理提出了落实需求，新冠肺炎疫情提升生物议题认知程度以及中国的积极推动等。2020年后全球生物多样性治理需要设立清晰的、可测量的、可量化的实施标准，减少民粹主义的影响，克服经济衰退、贸易摩擦加剧、疫情持续带来的困难，整合其他全球环境治理制度框架，提高主要缔约方的合作意愿，完善自下而上的国家自主贡献机制，发挥中国的引领作用。

关键词：生物多样性;气候变化;《巴黎协定》;国家自主贡献;全球治理;爱知目标;可持续发展目标

中图分类号：X2;D81  文献标识码：A  文章分类号：1674 .7089（2021）05 .0015 .14

自1992年联合国《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity， CBD）签署以来，全球生物多样性治理不断推进。2010年，《生物多样性公约》第10次缔约方大会（COP10）在日本爱知县召开，设立了生物多样性保护的20个目标，即“联合国生物多样性 2020目标”，又称“爱知目标”。联合国《生物多样性公约》秘书处已经发布了多版《全球生物多样性展望》（Global Biodiversity Outlook，GBO）。然而，全球生物多样性保护依然存在治理赤字，主要面临生态体系持续恶化、国际谈判动力不足、保护目标未能完成、科学认知缺乏等治理困境。受新冠肺炎疫情影响，全球对生物议题的关注度有所提升。为了解决治理赤字和困境，国际社会需要借鉴2015年达成的《巴黎协定》的制度经验，整合联合国《2030年可持续发展议程》的推动力量，加快全球生物多样性治理进程。2020年后，全球生物多样性治理需要重点协调生物多样性资源拥有大国和使用大国之间的立场鸿沟，制定更加清晰有效的衡量标准，避免照搬《巴黎协定》的贡献模式，遵循生物多样性治理的特点。同时，中国应在全球环境治理中发挥引领作用。

中国昆明是2021年联合国《生物多样性公约》第15次缔约方大会（COP15）的举办地。本次缔约方大会将决定2020年后全球生物多样性治理的框架安排，国际社会也在积极努力，促成类似《巴黎协定》的成果性文件。这是自2010年第10次缔约方大会以来全球生物多样性治理的关键节点，也是全球环境治理的里程碑式大会。中国是本次《生物多样性公约》缔约方大会的主办国，应当抓住此次重要机遇，推动全球生物多样性治理升级。

一、生物多样性治理的国际制度建设

全球生物多样性治理的主要制度基础是联合国《生物多样性公约》。其他重要制度建设成果不仅有《生物多样性和生态系统服务全球评估报告》（以下简称“《全球评估报告》”），还包括《全球生物多样性展望》和爱知目标等。其中，全球生物多样性的科学研究指标不断丰富，为国际生物多样性谈判提供了重要的科学依据。

（一）联合国《生物多样性公约》谈判进展

1992年，联合国环境与发展会议在巴西里约热内卢召开，会上签署了联合国《生物多样性公约》《联合国气候变化框架公约》（United National Framework Convention on Climate Change， UNFCCC）和《联合国防治荒漠化公约》（United Nations Convention to Combat Desertification， UNCCD），奠定了全球环境治理的国际制度基础。21世纪以来，生物多样性治理的步伐不断加快，其他全球环境治理进程也对生物多样性治理产生了积极影响，例如2002年的可持续发展世界首脑会议、2009年的哥本哈根世界气候大会和2012年的全球可持续发展峰会等。Pattberg P， Widerberg O， “Towards a global biodiversity action agenda”， Global Policy， vol.10， no.3（2019）， p.2.尽管生物多样性问题与气候变化等环境议题具有横向关联性，但是它具有三大独特的保护目标：物种多样性、遗传多样性、生态系统多样性。

目前，《生物多样性公约》有196个缔约方，已经取得了一定的制度建设进展。薛达元：《〈生物多样性公约〉履约新进展》，《生物多样性》，2017年第11期，第1145-1146页。2000年，《〈生物多样性公约〉的卡塔赫纳生物安全议定书》获得通过，侧重于管理和约束通过生物技术手段改性的活生物体的转移、处理和使用。联合国：《〈生物多样性公约〉的卡塔赫纳生物安全议定书》， 2000年1月29日， https：//www.un.org/zh/documents/treaty/files/cartagenaprotocol.shtml，2021年4月1日。2010年，《遗传资源获取与惠益分享的名古屋议定书》获得通过，强调遗传资源产生的惠益公平分享和利用，要求保护发展中国家及本土社区的权益。2010年《生物多样性公约》第10次缔约方会议确认执行《2011—2020生物多样性战略计划》，并且设立了爱知目标。张敏、杨晓华、蓝艳、彭宁：《爱知生物多样性目标实施进展评估与对策建议》，《环境保护》，2020年第19期，第60-63页。

《生物多样性公约》谈判的主要热点和难点集中于目标设置与规划安排、遗传资源获取与惠益分享、资金机制、资源调动、农业有害补贴以及主流化等问题。2010年设置的20项爱知目标在2020年未能全部实现，目标设置不够量化、缺乏具体引导性规范成为重要原因。因此，在2020年后的全球生物多样性框架目标谈判进程中，各缔约方围绕量化目标的设置展开博弈。例如，各方针对“保护30%的陆地和30%的海洋”目标坚持不同立场，智利主张“保护17%的陆地和内陆水域以及10%的沿海和海洋区域”，尼日利亚主张“保护50%的陆地和淡水区域和100%的海洋”。CBD Secretary， “Updated synthesis of the proposals of parties and observers on the structure of the post-2020 global biodiversity framework and its targets”， Jan.1， 2020，https：//www.cbd.int/conferences/post2020/submissions/2019-075， May 2， 2021.由此可見，2020年后的生物多样性治理框架和保护目标对当前的治理路径和制度建设的影响依然具有不确定性。遗传资源获取与惠益分享问题也是生物多样性谈判中的长期性议题，生物资源拥有者和资源使用受益者之间的资源分配存在矛盾。拥有生物资源利用技术的发达国家与拥有丰富生物资源的发展中国家在谈判中形成对垒，各自捍卫本国的根本权益。

资金支持机制是包括生物多样性保护在内的国际环境谈判热点问题。现有生物多样性资金机制和资源力量主要有全球环境基金、日本生物多样性基金以及生物多样性集资倡议等。全球环境基金是为应对气候变化等多元环境治理服务的资金支持架构。日本生物多样性基金始于《生物多样性公约》第10次缔约方大会，致力于推动《2011—2020生物多样性战略计划》的实施。生物多样性集资倡议是由联合国开发计划署发起的资金需求，旨在评估和衡量生物多样性保护。 United Nations Development Programme， “What is biodiversity finance？ ”， Jan.9， 2018，https：//www.biofin.org/about-biofin/what-biodiversity-finance， May 2， 2021.但是，发达国家和发展中国家在资金议题中的立场差距依然较大：发达国家强调，资金机制建设需要强化绿色金融，取消损害生物多样性的产业补贴;发展中国家则呼吁发达国家提供资金支持，并且要求简化资金申请的烦琐流程。

主流化议题是生物多样性谈判的重点领域，强调保护意识和措施应该融入各产业部门，但是，各方对于生物多样性保护主流化持多元立场。一方面，生物多样性在生产部门的主流化可以有效提高生物多样性的保护成效，例如，将农业、林业、渔业和旅游业纳入生物多样性保护范畴。薛达元：《〈生物多样性公约〉履约新进展》，《生物多样性》，2017年第11期，第1146页。另一方面，生物多样性在生产部门的主流化也会引发对经济增长的担忧，缔约方的关键产业和支柱行业可能会拒绝配合实现生物多样性保护主流化。此外，各国主流化的产业重点不同，除了生产部门，公共卫生、教育、社会以及文化等领域也被要求进行主流化。

（二）生物多样性和生态系统服务政府间科学-政策平台（IPBES）的进展

2012年，生物多样性和生态系统服务政府间科学-政策平台（Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services，IPBES，以下简称“政策平台”）在联合国框架下正式建立，标志着生物多样性保护的政府间科学研究平台正式创建，该平台肩负着报告科学研究结论的任务。2019年，政策平台发布了《全球评估报告》，首次公布对全球生物多样性和生态系统服务状况、前景、影响等的评估结果。中华人民共和国生态环境部：《生物多样性和生态系统服务全球评估报告正式发布》，2019年5月5日，http：//www.mee.gov.cn/ywgz/zrstbh/swdyxbh/201909/t20190925_735472.shtml，2020年10月12日。报告指出，全球范围的生物多样性和生态系统正在不断恶化，全球自然环境在过去五十年里出现前所未有的变化，包括生物多样性和可持续发展等全球性目标难以实现，必须进行全面的转型变革。

建立政策平台的目的是提高科学研究水平和认知能力，但是在生物多样性领域，科学与政治的交锋难以避免。尽管美国政府没有批准加入《生物多样性公约》，但是凭借强大的科学技术实力和雄厚的资源，美国仍然是该平台的重要成员，通过发挥科学知识的力量影响政治谈判进程。Hughes H，Vadrot A B M，“Weighting the world： IPBES and the struggle over biocultural diversity”， Global Environmental Politics， vol.19， no.2（2019）， p.29.由此可见，平台不仅承担了科学研究的使命，在一定程度上也反映了生物多样性政治博弈的发展。

（三）全球生物多样性治理的科学报告和阶段性目标

1.《全球生物多样性展望》

根据《生物多样性公约》的要求，科学、技术和工艺咨询附属机构（Subsidiary Body on Scientific， Technical and Technological Advice， SBSTTA，以下简称“科咨机构”）是提供与生物多样性保护有关的科学信息的机构，隶属于缔约方大会机制，评估《生物多样性公约》框架下相关目标和行动的进展情况。Convention on Biological Diversity， “Subsidiary Body on Scientific， Technical and Technological Advice （SBSTTA）”， Jun.13， 2021， https：//www.cbd.int/sbstta/， May 2， 2021.在联合国框架下，前述政策平台是政府间独立机构，制度地位高于科咨机构。吴军、徐海根、丁晖：《IPBES的建立、前景及应对策略》，《生态学报》，2011年第22期，第6973-6977页。不同于政策平台将整体生物多样性和生态系统设为评估目标，科咨机构主要评估和衡量《生物多样性公约》框架下的具体目标进展，例如爱知目标的完成情况。

《全球生物多樣性展望》已经发布了五版。第一版关注生物多样性保护、可持续利用和遗传资源的惠益分享，第二版关注生物多样性丧失的主要原因，第三版提出了关于公约的战略安排，第四版揭示了生物多样性保护堪忧等问题。中国生物多样性保护与绿色发展基金会：《第五版〈全球生物多样性展望〉将于2020年5月发布》，2020年2月22日，http：//www.cbcgdf.org/NewsShow/4937/11399.html， 2021年3月20日。第五版发布于2020年9月，针对爱知目标的具体实施和完成情况进行评估，评估结果非常严峻，二十个总体目标无一完成，其中六个目标部分完成。只有不到四分之一的国家设定的目标与爱知目标完全一致，仅有十分之一的国家有望在未来完成目标。《生物多样性公约》秘书处：《第五版〈全球生物多样性展望〉》， 2020年8月18日，https：//www.cbd.int/gbo/gbo5/publication/gbo-5-zh.pdf，2021年2月2日。

2.爱知目标

生物多样性问题的复杂性使全球治理面临困境。精确识别问题的根源和制定清晰的目标是全球生物多样性治理的重要任务。2010年第10次缔约方会议设立的爱知目标主要包括五个方面：生物多样性的主流化和了解生物多样性丧失的根本原因，降低对生物多样性的直接压力及促进可持续利用，保护生态系统、物种和遗传多样性，增强生物多样性和生态系统服务的益处，促进与改善参与规划、知识管理和能力建设。薛达元：《〈生物多样性公约〉履约新进展》，《生物多樣性》，2017年第11期，第1145-1146页。

根据第五版《全球生物多样性展望》发布的爱知目标进展情况，将近100个缔约方将生物多样性价值纳入国民核算体系，森林保护、渔业管理和对外来物种的入侵防控有所加强，保护区的面积不断扩大，措施落实力度不断增强，生物多样性资金支持力度有所提升，相关国际文件和协议的批准和履行情况较好。《生物多样性公约》秘书处：《第五版〈全球生物多样性展望〉》， 2020年8月18日，https：//www.cbd.int/gbo/gbo5/publication/gbo-5-zh.pdf，2021年2月2日。但是，这些进展无法掩盖生物多样性治理的重大政策鸿沟和爱知目标整体未完成的现实。

3.全球生物多样性指标呈现恶化趋势

全球生物多样性保护的治理效果可以通过《全球评估报告》和《全球生物多样性展望》进行观察。《全球评估报告》立足全球生态系统进行评估，显示生物多样性和生态系统的现实情况、损失程度。《全球生物多样性展望》主要从爱知目标实施情况评估生物多样性保护的行动效果。

《全球评估报告》主要分为生态系统恶化程度、直接和间接驱动因素、转型变革、社会目标等四大方面。生态系统恶化程度可谓极度堪忧——全球超过85%的湿地丧失，将近100万种物种濒临灭绝，生物多样性丧失正在危及粮食生产和生物群落，还有其他相似的或者更加严重的问题。导致生态系统恶化的主要因素包括土地和海洋用途改变、气候变化、污染、外来物种入侵、人口增长以及不利于生态环境的经济激励措施。这些因素主要指向人类活动的负面影响，同时，不同因素之间存在着紧密的关联。例如，人口增长和经济发展加快了城市扩张的步伐，城镇建设占用的土地来自自然生态系统中的森林和湿地等，经济发展和现代生活方式制造了越来越多的污染，快捷便利的全球运输网络为外来物种入侵提供了条件，温室气体的过量排放导致了气候变化问题，等等。这一系列人为活动和影响具有高度的关联性。根据全球生态系统的破坏程度，《全球评估报告》提出了转型的路径和变革的目标，指出可持续发展目标和应对气候变化行动是生物多样性治理的重大转型方向。转型的制度建设包括激励措施、跨部门合作、提前行动、政策制定和法律执行等。同时，林业、农业、渔业、城市建设和金融部门的可持续发展规划有助于提高全球生物多样性治理的有效性。

《全球生物多样性展望》评估了国际社会应对生物多样性问题的制度建设成效和政策推进成果。迄今，增强公众关于生物多样性的意识和将生物多样性治理纳入国家整体发展战略的目标未能完成。消除危害生物多样性的经济产业补贴政策的目标未能完成，特别是在林业和渔业等产业中，情况更为严重。生产和消费领域及林业、渔业、农业等部门的自然资源和物种多样性保护等目标未能完成。控制气候变化、污染和外来物种入侵造成的生物多样性损失等目标未能完成。例如，气候变化导致珊瑚礁灭绝的风险快速提升;物种多样性和遗传多样性保护等目标未能实现，而且情况更加严峻;2010年以来，野生动物数量持续下降;土著及地方社区的参与和生态系统服务水平等目标未能完成。《生物多样性公约》秘书处：《第五版〈全球生物多样性展望〉》， 2020年8月18日，https：//www.cbd.int/gbo/gbo5/publication/gbo-5-zh.pdf，2021年2月2日。由此可见，《全球评估报告》展现的严峻形势并未得到扭转，《全球生物多样性展望》显示，爱知目标尚未完成。这些情况说明，制度建设亟须改善和加强。

二、全球生物多样性治理困境的根源

生物多样性恶化的加速并未同步激发全球治理的制度建设，生物多样性谈判依然进程缓慢，治理赤字明显，政策目标落实情况欠佳。产生治理困境，主要原因是发达国家与发展中国家之间、生物多样性资源大国与谈判积极方之间存在立场鸿沟，国际治理行为体功能分化，各国政策落实困难，科学研究不充分制约公众认识水平提升等。

（一）发达国家与发展中国家之间的立场鸿沟

发达国家在生物多样性国际援助和融资方面的贡献值得肯定。美国、法国、德国和日本等国家以及欧盟是国际生物多样性资金支持的主要供应方。中国、巴西和墨西哥等发展中国家是生物多样性国际援助的主要受援国。陈曦、王泺：《生物多样性国际发展援助作用、现状与中国行动思考： 基于CBD履约视角》，《生物多样性》，2021年第2期， 第252页。但是，全球生物多样性政治具有复杂性，谈判立场分化说明在发达国家与广大发展中国家之间存在巨大的立场鸿沟。

1.生物多样性主要缔约方立场不同，态度复杂

尽管发达国家应对气候变化的政治意愿相对有限，但是保护植被、绿地和湿地等环境保护行动已经深入人心，政治意愿和民意支持都较为积极。然而，大多数生物多样性的遗传基因资源属于发展中国家，而不是发达国家。

2.美国参与全球生物多样性治理的态度消极

关于气候变化议题，美国虽然是联合国气候变化谈判机制的重要成员，但是并没有展现与其国力和国际地位相匹配的行动力。例如，美国是《联合国气候变化框架公约》的缔约方之一，但是没有批准《京都议定书》。同样，关于生物多样性议题，美国的态度更加消极，甚至没有批准《生物多样性公约》。 Pickering J， McGee J S， Stephens T， Karlsson-Vinkhuyzen S I， “The impact of the US retreat from the Paris Agreement： Kyoto revisited？”，Climate Policy，vol.18， no.7（2018）， p.820.美国担忧，批准《生物多样性公约》将不利于本国的整体经济利益和企业层面的商业利益。但是，缺少美国参与的全球生物多样性治理并没有因此受到挫败。2010年在日本爱知县举行的第10次缔约方大会达成了爱知目标，为生物多样性治理设定了实施目标。Pattberg P， Widerberg O，“Towards a global biodiversity action agenda”， Global Policy，vol.10， no.3（2019）， pp.1-5.

3.生物多样性治理“气候化”引发担忧

发达国家与发展中国家的立场鸿沟也体现在生物多样性治理中与气候变化有关的议题上。减少毁林和森林退化导致的碳排放（Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation， REDD）既可以提高大气中二氧化碳的吸收水平，也可以有效地保护森林等生态体系，因此具有应对气候变化和保护生物多样性的协同效应。王敏、刘哲、冯相昭、田春秀：《〈联合国气候变化框架公约〉与〈生物多样性公约〉的关系》，《生物多样性》，2014年第4期，第433页。发达国家强调，碳排放市场和融资可以减少对森林的破坏，提高应对气候变化的能力。但是，发展中国家担忧相关政策和制度安排会有助于发达国家逃避提供资金、技术等支持的承诺和义务。同时，欧盟不断强化在气候变化议题中的主导地位，试图将生物多样性治理“气候化”。发展中国家则持谨慎态度，担心与气候议题进行整合会令生物多样性治理更加复杂。吴军、张称意、徐海根：《〈生物多样性公约〉下的气候变化问题：谈判与焦点》，《生物多样性》，2011年第4期，第402-403页。这一担忧不无道理，欧盟在全球气候治理进程中已经占据主导地位，正试图扮演全球环境治理领袖的角色。生物多样性谈判“气候化”势必有利于已经拥有制度优势的欧盟，削弱发展中国家的谈判主动权，影响现有生物多样性谈判的格局。

（二）生物多样性资源大国与谈判积极方之间的立场鸿沟

推动生物多样性谈判进程，不仅需要主要缔约方的参与，也需要其他缔约方的参与，包括发展中国家、新兴经济体、非洲国家、小岛屿国家以及生物资源大国等。与气候变化治理中的大国博弈格局不同，生物多样性治理需要满足各缔约方特别是积极参与方的具体诉求，以保护生物多样性为最大公约数，务实推动各方达成协议。例如，巴西拥有丰富的生物物种和基因资源，强调基因资源使用的公平和平等，呼吁发达国家提供资金与技术支持。欧盟同意为全球生物多样性保护提供资金支持，但是要求改变现有资金机制，例如，将森林问题纳入防止毁林的气候议题，合并两者的资金机制。发达国家这种试图将生物多样性与气候变化等议题进行整合的主张遭到发展中国家的反对，引发了生物资源丰富的发展中国家的担忧，这些国家希望维持现有的资金和技术机制。

生物多样性谈判积极方并不一定是资源大国，全球生物多样性治理也不局限于传统大国的行动，许多国家积极参与2020年后生物多样性框架的制度安排。截至2020年10月，各缔约方递交了60份关于全球生物多样性监测框架的提案，不仅包括日本、加拿大等发达国家，也包括中国和巴西等发展中大国，其他发展中国家在一定程度上展现出积极态度。CBD，“Peer review of draft documents for the twenty-fourth meeting of the Subsidiary Body on Scientific， Technical and Technological Advice （SBSTTA 24）”，Jun.25， 2020，https：//www.cbd.int/conferences/post2020/submissions/2020-045，May 2， 2021.积极参与谈判的缔约方要求捍卫使用和获取生物资源的基本权益;积极表态的发达国家关注资金与技术机制的建立和发展，试图找到更加符合自身利益的机制建设路径。

双方的政策鸿沟凸显了生物多样性治理主要参与方之間的利益分歧，因发展阶段和观念不同而形成的巨大差异。生物多样性谈判积极方并不拥有丰富的生物资源，但是享受使用和获取这些资源的收益。生物资源大国更加关注本国的经济利益和发展空间，强调资金和技术支持的机制建设。同时，双方的经济和社会发展阶段不同。发达国家已经进入后工业化时代，发展中国家仍然坚持经济发展优先，这种差异决定了双方的生物多样性治理思路存在根本不同。生态治理观念的形成角度、谈判积极方的国内生态话语等会在很大程度上影响国家层面的战略方向和政策制定。例如，环境外交就是欧盟全球领导力的重要表现之一，而生物多样性资源大国的环境治理主要聚焦于自身的权益保护等方面。

（三）国际治理行为体的功能分化

1.多元国际治理行为体分担生物多样性治理责任

世界自然保护联盟（IUCN）在动植物濒危物种保护方面扮演重要角色，是全球生物多样性保护的核心治理行为体之一。International Union for Conservation of Nature， “IUCN/IPBES strategic partnership： An alliance for nature and people”，Jan. 1， 2020， https：//www.iucn.org/theme/global-policy/our-work/ipbes， May 2， 2021.《濒危野生动植物种国际贸易公约》（Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora， CITES）是管制全球野生动植物贸易的国际机制，严格限制濒危物种交易，禁止野生物种非法贸易。全球生物多样性治理的责任分担很大程度上提高了全球行动的治理效率，但是全球的统一政策和行动协调面临制度建设主体和行动客体的分离。例如，野生动植物种保护是生物多样性治理的核心任务之一，而世界自然保护联盟等国际组织在该领域中长期扮演核心角色。当前，针对不同国际制度的责任分担和政策重叠问题，各国应进一步统一协调，实现综合治理。

2.多元国际治理行为体降低了生物多样性保护的治理效率

生物多样性与气候变化等议题紧密相关，因此，《联合国气候变化框架公约》架构下的相关机构也是生物多样性政治与治理的重要参与者。应对气候变化和保护生物多样性都强调森林保护的重要性，但是这项工作分属两个不同的国际组织架构。此外，尽管生物多样性谈判已经就遗传资源的获取和惠益分享在法律层面进行了约定和声明，但是世界知识产权组织关于专利的条款可能会阻碍遗传资源分配的具体实施。《联合国海洋法公约》是规制国家管辖区域以外的海洋保护区和海洋生物多样性的国际制度框架协议，《生物多样性公约》则要求保护具有重要生态和生物意义的海洋区域，两者功能重叠，可能导致不同缔约方根据各自利益运用相关国际协议坚持不同立场。郑苗壮：《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性国际协定谈判与中国参与》，《环境保护》，2020年增刊第2期，第72页。由于多元国际行为体的治理目标和领域不同，涉及生物多样性治理的具体政策可能会出现相互冲突的情况。

3.跨部门多元行为体的参与程度较低环境治理的复杂性决定了多元行为体参与的重要性，生物多样性问题更是如此。尽管生物多样性谈判强调要努力在各生产部门中推动议题的主流化，但是缺乏经济动力、保护意识不足、机制建设有限，多种因素明显阻碍了跨部门多元行为体的广泛参与。例如，在气候变化治理领域，全球商业行为体的低碳行动力度正在不断增加，但是，生物多样性保护与商业行动之间的紧密关系尚未形成。世界经济论坛发布的《2019年全球风险报告》分析了经济发展与各项风险之间的关系，在文本中，提及气候变化风险多达54次，提及生物多样性风险仅15次，在各种风险中，后者的受重视程度明显不足。World Economic Forum，“The global risks report 2019 14th edition”，Oct.6， 2020， https：//www.mmc.com/content/dam/mmc-web/insights/publications/2019/jan/global-risks-report-2019.pdf， May 12， 2021.

（四）爱知目标的国内落实乏力

1.目标缺乏量化设计尽管生物多样性目标的重要性和价值都毋庸置疑，但是相对于量化的气候减排目标，生物多样性目标缺乏清晰的衡量标准和具体的量化措施，也未能向各缔约方提供具体行动目标的指引和规划。虽然生物多样性丧失的影响广泛而又深远，但是具体影响不容易直接被民众观察到，所以难以激发民众的关注。例如，濒危物种灭绝的威胁无法被民众直接感知。由于问题成因和影响具有复杂性，解决生物多样性问题缺乏直观和有效的方案。因此，爱知目标被批评者认为缺乏精确的量化标准。例如，提高公众认知程度的相关目标缺乏全球统一的测量标准。

2.国内机制建设不足各缔约方需要制定“国家生物多样性战略和行动计划”，展示履约进程和政策行动。但是，政策的具体落实缺乏监测体系。次国家层面的计划、政策与行动是落实生物多样性治理的关键，但是并非所有缔约方都将国家层面的政策框架落实到地方层面开展制度建设。中国、加拿大、墨西哥和韩国等国通报了在省或者州这一层面的政策实施情况。例如，中国已经有18个省制定了省级生物多样性战略和行动计划。《生物多样性公约》秘书处：《第五版〈全球生物多样性展望〉》， 2020年8月18日，https：//www.cbd.int/gbo/gbo5/publication/gbo-5-zh.pdf，2021年2月2日。

3.政策驱动力较弱发展经济和消除贫困依然是广大发展中国家制定政策的首要目标。尽管主流化的设计初衷是鼓励生物多样性保护行动融入各生产部门，提升全产业链的保护水平，但是，在推动主流化的过程中未能充分考虑生产部门的经济发展考量。因此，已经制定的各生产部门的行动规划无法直接转化为实施动力。同时，生物多样性治理的政治优先度较低，往往要让位于经济和其他社会政策。特别是全球民粹主义兴起之后，生物多样性政策常常遭到边缘化。第一，经济优先主义试图否认环境和生态危机的严峻性。2019年的澳大利亚山火和巴西亚马孙雨林大火不仅没能促使执政者反思生态保护政策，反而在引发激烈的政治辩论之后沦为背景陪衬。第二，气候变化议题的主导地位令生物多样性议题难以在环境治理层面获得优先关注。第三，政策认知程度较低。根据《全球生物多样性展望》报告，尽管公众特别是年轻群体关于生物多样性的意识有所提升，但是仅有三分之一的民众对保护生物多样性的价值和措施有所了解。由此可见，公众认识和支持的不足削弱了政策制定者的动力。

（五）科学研究不充分制约公众认识水平提升

1.相较于其他环境治理议题，对生物多样性的科学研究还需进一步加强

《全球生物多样性展望》指出，导致生态系统恶化的驱动因素仍然需要进一步研究，国际社会应设计出更有效的管理模式。同时，应针对现有政策和措施的不足之处进行研究，弥合政策制定、执行和生物多样性具体问题之间的鸿沟。

2.政府间科学政策平台起步较晚，全球科学研究网络建设有待加强

政府间气候变化专门委员会（IPCC）成立于1988年，为国际气候变化谈判奠定了重要的科学研究基础。全球生物多样性治理则是在政治制度建设基础上构筑了政策平台。2019年，在气候变化研究领域，IPCC已经在准备第六次评估报告，然而生物多样性领域才发布了首次《全球评估报告》。由此可见，在生物多样性领域，科学研究空间还比较大，需要探索的地方很多，特别是具体问题的界限和量化标准的设定等。

3.科学研究的不充分在很大程度上制约了公众认知水平科学信息的复杂性会降低知识传播的有效性，同时会使受众产生困惑。Hoban S M， Vernesi C， “Challenges in global biodiversity conservation and solutions that cross sociology，politics，economics and ecology”，Biology Letters， vol.6（2012）， p.898.相较于其他全球环境议题，公众对生物多样性的认知程度依旧较低。生物多样性的政策优先度不仅落后于气候变化等议题，而且远远不及经济和能源领域的议题。

三、全球生物多样性治理的动能

尽管生物多样性治理面临诸多困境，如国际行为体的责任分化、国家之间的立场鸿沟和国内政策的动力不足等，但是仍然迎来了宝贵的时代机遇，例如，生物多样性治理与气候治理具有协同效应，达成联合国2030年可持续发展目标对生物多样性治理提出了落实需求，生物安全受到广泛关注以及中国的积极推动等。

（一）全球气候治理的经验和积极影响

2020年以后，生物多样性治理框架的制度安排需要重视具体目标的制定。2015年《巴黎协定》提出自下而上的国家自主减排贡献机制正是基于《京都议定书》实施受挫的历史经验。2010年设置的生物多样性爱知目标同样要求各国根据总体框架设置本国的目标，递交《国家报告》和《国家生物多样性战略和行动计划》，汇报本国目标的落实情况。戴蓉、吴翼：《“爱知生物多样性目标”国家评估指标的对比研究及对策建议》，《生物多样性》，2017年第11期，第1162页。然而，爱知目标缺乏清晰的行动指引和衡量基准。例如，爱知目标的第一项是提高有关生物多样性价值的公众认知水平。尽管在各缔约方递交的报告中体现了该目标的实施进展，根据本国的情况得出准确的量化結果，例如认知程度提高的公众所占比例等，但是，这类结果明显缺乏统一的标准，不具备可衡量性，无法判断缔约方实际的目标完成情况，也难以体现生物多样性行动的过程。

基于生物多样性议题与气候变化议题的差异性，2020年以后，生物多样性框架的制度安排应该取长补短，设置合适的目标，建立合理的制度，不应盲目照搬《巴黎协定》的减排模式。一方面，生物多样性治理缺乏清晰的量化措施和统一的衡量标准，因此可以借鉴《京都议定书》的模式，设立总体性量化目标。目前的困难是如何统计全球生物多样性丧失的量化数据，在此基础上分配责任。总体性量化目标可以为未来的生物多样性建设划定明确目标。另一方面，各国可以根据本国国情自主决定目标的形式，这些目标需要反映总体性量化目标，并且按照统一的衡量标准开展行动。

（二）2030年可持续发展目标的落实需求

联合国在2015年通过了《2030年可持续发展议程》，并且提出了17项目标，涵盖社会发展、生态环境、经济民生等治理领域和生产部门。这是一项全球性议程，旨在推动国际合作，统一全球治理进程的方向。生物多样性爱知目标与2030年可持续发展目标进行对接，可以使两项全球治理相互补充、相互配合，产生协同效应。在可持续发展目标中，第14项和第15项与爱知目标的关联度最高，分别是海洋和水生资源的可持续使用，陆地生态系统（包括森林管理、防治沙漠化以及遏制土地退化等）的可持续使用。

与2030年可持续发展目标进行对接，不仅有助于生物多样性治理的推进，也可以强化生物多样性治理与其他环境治理议题的协同效应。气候变化、防治沙漠化、物种保护、公共卫生等议题分列在不同的国际制度框架下，但是都与生物多样性治理密切相关。这种协同治理可以有效化解生物多样性治理进程中责任与执行分化的矛盾。例如，濒危动植物保护和全球贸易管理等涉及生物多样性治理的行动可以在可持续发展框架下得到协调管理。

（三）中国积极推动全球生物多样性治理

2021年的《生物多样性公约》缔约方大会将在中国云南省省会昆明举行。从会议地点的选择可以看出东道主中国对此次缔约方大会的重视程度。云南具有区域代表性，生物资源丰富，自然景观怡人。会上，各缔约方讨论的“2020年后全球生物多样性框架”，对全球生物多样性治理具有指导性意义。刘文静、徐靖、耿宜佳、田瑜、银森录：《“2020年后全球生物多样性框架”的谈判进展以及对我国的建议》，《生物多样性》，2018年第12期，第1359页。

首先，生物多样性治理和保护符合中国的国家利益，是推动生态文明建设的重要体现。党的十九大报告明确提出要大力推进生态文明建设。生物多样性保护与气候变化、节能减排、控制污染、环境保护等议题息息相关。可见，生物多样性治理是生态文明建设的重要领域之一。

其次，中国具有促成缔约方大会成功举办的国家意愿。2019年2月13日，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正安排部署生物多样性保护工作，要求增强责任感、使命感和紧迫感，举办一届具有里程碑意义的《生物多样性公约》缔约方大会。韩正：《切实增强责任感使命感紧迫感 进一步做好生物多样性保护工作》，2019年2月13日，http：//www.xinhuanet.com/2019-02/13/c_1124111108.htm，2021年4月5日。2020年9月，中国国家主席习近平在线参加联合国生物多样性峰会并发表重要讲话，支持推进全球生物多样性治理进程。习近平：《习近平在联合国生物多样性峰会上的讲话（全文）》，2020年9月30日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/30/c_1126565287.htm，2020年10月13日。

最后，中国的双边外交体现了生物多样性保护的重要性。2019年3月，中法两国在联合声明中表达了推动缔约方大会成功举办的努力意愿，强调了《巴黎协定》与《生物多样性公约》的目标应该协调一致，就两大议题开展协同治理。外交部：《中华人民共和国和法兰西共和国关于共同维护多边主义、完善全球治理的联合声明》，2019年3月27日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1648697.shtml，2021年5月7日。2019年4月，中国和欧盟在联合声明中共同表达了对缔约方会议成功举办的期待，双方将努力达成富有雄心的全球生物多样性治理框架。外交部：《第二十一次中国-欧盟领导人会晤联合声明（全文）》，2019年4月9日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1652696.shtml，2021年5月7日。

（四）新冠肺炎疫情提高生物议题认知程度

2020年以来，新冠肺炎疫情严重冲击全球政治与经济格局，对全球环境治理的制度建设和推进造成重大阻碍。2020年原本被称为“环境超级年”，将开启2030年可持续发展目标、2020年后气候变化治理进程并形成2020年后生物多样性治理框架。但是，新冠肺炎疫情的冲击令全球环境谈判难以正常开展。原定于2020年在中国昆明召开的联合国生物多样性大会和在英国格拉斯哥召开的联合国气候变化大会都顺延至2021年举行。

但是，新冠肺炎疫情也将公共卫生等非传统安全议题带入公众视野。人类健康、环境保护、生物多样性丧失、气候变化等議题快速进入全球政策讨论范畴。由于生物安全的重要性和紧迫性迅速提升，外来物种入侵和基因遗传资源等生物多样性议题从科学研究层面上升到国家政治、经济和安全层面。例如，中国在2020年10月通过了《中华人民共和国生物安全法》，将“防范外来物种入侵与保护生物多样性”设定为重要的生物安全领域。由此可见，生物多样性问题已经进入国家最高政治决策层面。

后疫情时代，尽管全球依然面临经济艰难复苏的困境，但是以严重牺牲人类健康和生态环境为代价的经济活动将会被摒弃。野生动物交易等涉及生物多样性问题的行为将受到更加严格的管制。新冠肺炎疫情发生后，中国许多地区出台政策措施，禁止并严厉打击一切非法捕杀、交易、食用野生动物的行为。鉴于公共卫生和生态危机的全球性特征，各国需要遏制破坏生物多样性的产业和经济活动。

四、2020年后全球生物多样性治理的前景

（一）民粹主义抑制全球环境治理效率的提高

民粹主义对于全球生物多样性治理的挑战主要体现在国际制度建设、国内政策制定和民间社会力量三个方面。美国退出《巴黎协定》，拒绝承担全球减排责任，是民粹主义影响全球环境治理的重要体现。迄今美国尚未加入《生物多样性公约》，更遑论领导地位。在国内政策制定层面，民粹主义令环境治理议题高度政治化。在生态危机面前，紧迫的环境政策在冗长的政治辩论中不断被拖延。2019年巴西亚马孙雨林大火引发全球广泛关注，更加令人担忧的是，巴西各方不仅对大火手足无措，而且彼此推诿。民间社会力量受到民粹主义的催化而呈现分裂和对立的态势。提高燃油税本是法国政府为推进低碳经济、应对气候变化而采取的较为温和的措施之一，但是，引发了规模浩大的“黄背心”运动。尽管该运动源于法国国内深层次的政治和经济问题，但是，反对政府的“激进”环保政策是抗议活动的政治话语之一。受到“黄背心”运动的影响，“绿背心”抗议活动接踵而来，强调应对气候变化行动的紧迫性。民间社会力量分化甚至陷入对立的局面，不利于形成协同一致的环境治理目标。由此可见，民粹主义对全球生物多样性治理前景形成严峻挑战，环境政策制定者需要考虑民粹主义的长期影响。

（二）经济衰退与贸易摩擦加剧全球环境治理困境

即便在新冠肺炎疫情出现之前，全球经济发展动力不足的问题也已经凸显。根据世界贸易组织的数据，受贸易摩擦的影响，2018年世界贸易展望指数为100.3，经济贸易增长动力的惯性呈现减弱态势。World Trade Organization，“World trade report 2018”，Oct.3， 2018， https：//www.wto.org/english/res_e/publications_e/world_trade_report18_e_under_embargo.pdf， Oct.10， 2020.2019年，该指数降至96.8。这个数据本身就反映了全球贸易增长的悲观态势，新冠肺炎疫情对全球经济形势形成重大冲击。2020年4月，全球货物贸易指数跌至87.6，仍然处于下行态势。贸易关系高度依赖全球化，后疫情时代，全球经贸衰退将会严重影响经济活动规模。在生物多样性保护尚未得到足够重视和全球民粹主义抬头的情况下，经济优先思想恐令全球环境治理面临雪上加霜的困境。

（三）生物多样性治理与其他全球环境治理制度框架有所重叠

生物多样性的问题具有复杂性，涉及部门广泛，生物多样性全球治理势必与现有的其他国际环境制度框架发生重叠。例如，在生物多样性治理领域，森林保护是很重要的部分，在很大程度上，这也是气候变化治理的重要方面，目前，防止毁林行动和增加森林碳汇已经由应对气候变化政策所主导。另外，各缔约方对于应对气候变化和生物多样性治理的制度整合存在不同意见，生物多样性保护如何与气候治理相向而行尚未确定。

（四）新冠肺炎疫情持续影响生物多样性治理进程

首先，新冠肺炎疫情导致生物多样性国际谈判受阻，缔约方大会已经推迟到2021年。各缔约方需要递交各国关于2020年后生物多样性治理框架的立场文件等，但是疫情改变了各国应对政策的优先性。其次，突如其来的疫情使各缔约方高度重视公共卫生、生物资源、基因资源以及野生动物保护等议题，但是具体的措施、规划和管理模式难以在短时间内产生系统性的制度成果。例如，2020年的联合国生物多样性峰会上，公共卫生的重要性和新冠肺炎疫情被频繁提及。International Institute for Sustainable Development （IISD）， “Summary of the UN summit on biodiversity”， Sep.30， 2020，https：//enb.iisd.org/un/ga75/biodiversity-summit/， Dec.10， 2020.因此，各缔约方对生物多样性的重视如何转化为具体的行动措施依然需要探讨。最后，各国政府的承诺需要得到制度化引导，治理措施应当规范化。鉴于爱知目标尚未达成的现实情况，2020年后的框架需要考慮目标量化和规范制度化等措施。特别是在后疫情时代，生物多样性治理需要与经济复苏措施、公共卫生建设等顺向而行，在制度上不能呈现彼此分割和对立的状态。

（五）主要缔约方的合作意愿、国家自主贡献机制、中国的参与将决定全球生物多样性治理的效果

2020年后全球生物多样性治理的制度化建设成果取决于主要缔约方的合作意愿、自下而上的国家自主贡献机制、中国的积极参与和引领。

第一，尽管生物多样性治理缺乏传统大国的全面参与，但是这并不意味着2020年后生物多样性治理框架必然会陷入困境。生物多样性保护的关键是协调积极参与的缔约方，整合彼此立场。因此，联合国《生物多样性公约》缔约方大会应积极听取相关利益方的意见和声音，关注各方如何落实保护措施。

第二，自下而上的国家自主贡献机制是重要的制度创新，应鼓励《生物多样性公约》缔约方或者尚未签署公约的国家积极参与，但是不能完全照搬《巴黎协定》的模式。《巴黎协定》的背景是原有的自上而下的国际气候治理机制无法有效实施，部分发达国家拒绝开展新一阶段的履约行动。但是，生物多样性治理需要制定清晰且可量化的总体目标，帮助各缔约方在国内制定和实施相关政策措施。总之，全球层面的生物多样性治理应当借鉴全球气候治理的经验，制定类似于将全球气温升高幅度控制在1.5℃以内的总体性目标。同时，对于各缔约方而言，采用有弹性的、符合本国国情的、自下而上的国家自主贡献机制，可以提高积极性。

第三，中国昆明是第15次生物多样性缔约方大会的举办城市，中国的大力支持有助于扩大2020年后生物多样性治理的制度化成果。中国政府大力支持本次缔约方大会，与此同时，其他国家通过双边领导人会晤、双边文件等形式表明对本次缔约方大会的大力支持。中国已经成功举办过奥运会、亚太经合组织领导人会议、二十国集团峰会等重要国际活动，具备丰富的办会经验。

综上所述，联合国生物多样性谈判的重点应放在整合各缔约方的立场，不应过度关注传统大国的参与程度。同时，全球生物多样性治理可以借鉴《巴黎协定》的自下而上的机制，但是要设立清晰的、可测量的、可量化的目标。中国的大力支持必将为全球生物多样性治理奠定稳健的基础。〔责任编辑：沈 丹〕