政府主导型农村互助养老：衍生逻辑·实践框架·路径取向*

何 晖

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

一、引言

党的十九届五中全会提出，“十四五”时期是我国积极应对人口老龄化的关键“窗口期”，要实施积极应对人口老龄化国家战略，推动我国养老事业高质量发展。近年来，农村互助养老作为一种投入少、推广容易、可复制性强的模式逐渐进入大众视野[1]，其秉持从“为老年人提供养老服务”转变为“由老年人(参与)提供养老服务”的理念[2]，在全国广泛开展，在实践中产生出农村幸福院、居家养老服务大院、宗族互助、时间银行等不同形态，取得突出成绩[3]。农村互助养老实践广泛开展取得的突出成绩，获得了决策层的青睐。最近几年，无论是中央文件还是地方政府实践，都将发展农村互助养老置于极为重要的地位。2021年中央一号文件中明确“推动村级幸福院、日间照料中心等养老服务设施建设，发展农村普惠型养老服务和互助性养老”，进一步凸显政府做好农村互助养老的决心。

随着我国农村互助养老实践多种样态的发展，分别出现了由村两委、老年协会、慈善组织等主导的模式[4]。但是，这些主体组织能力参差不齐，多重目标冲突、互信质量低下，同时受运行成本限制，其覆盖范围也较为有限[5]。因此，一些地方在上级发展农村互助养老政策压力下，采用政府强力推动的方式推进农村互助养老体系建设。这种模式产生了一些结构矛盾：一方面，政府强力推动和农民互助养老参与意愿不高相伴，互助养老面临“剃头挑子一头热”的窘境；另一方面是实践中遭遇投入过大、成本过高、覆盖范围有限、难以持续的困境[6]。有鉴于此，一些地方开始探索一种以政府为主导，社会、企业、村民个人积极参与的互助养老模式[7]，并取得一定成绩。本文将其称之为“政府主导型”农村互助养老。那么这种“政府主导型”农村互助养老为何产生，其具体实践如何展开，未来应如何发展？对于这些问题的回答，不仅有助于更好把握农村互助养老模式演进的基本逻辑，也有利于推动农村互助养老政策的调整和优化。

目前已有相关研究主要围绕两方面展开：一是农村互助养老的衍生逻辑与实践样态。农村互助养老的产生与我国农村互帮互助的社会传统有文化上的勾连[8]，也因现实中农村养老需求的凸显[9]，大致经历了从宗族和个体结社到集体互助、从民间自发到组织化制度化的发展过程。在实践过程中，根据各地不同情况，农村互助养老也呈现出多种样态，形成了强政府支撑型[10]，社会组织主导型[11]，宗族、邻里相助型[12]以及政府主导型等。但不论何种模式，作为一种新型的社会养老模式，农村互助养老通过互帮互助[13]、依靠社会各方的力量，解决农村老年人生活的各种问题[14]，极大缓解了农村社会养老资源的不足[15]。二是农村互助养老中多元主体的角色和作用。相关研究普遍认为，互助养老的主体应包括政府、村委、社会组织、企业乃至公民个人等，但关于各个主体在农村互助养老中所应发挥的作用则各有侧重。有研究认为，村(居)两委在互助养老服务开展过程中应发挥重要作用，其不仅是互助养老服务的组织者，更是服务制度的完善者与评估者[16]。也有学者通过个案研究发现，农村老年协会作为行动主体，能够充分调动个人社会资本吸纳社会慈善捐赠和参与乡村治理的积极性，缓解农村养老压力[17]。此外，社工组织和非营利机构在使用专业知识活化老年协会、村两委、村民小组等组织中起着支配性作用，可使互助养老服务的内容扩大化、精细化，实现可持续、有效率的运营[18]。还有研究认为，慈善机构在农村互助养老项目的资源整合、项目建设和规范管理等方面处于主导地位[19]。虽然已有研究对农村互助养老参与的各主体的主导作用和角色定位各有不同，但都在政府应作为互助养老的重要一方达成共识[20]。

既有研究对认识和理解农村互助养老的衍生逻辑和运行发展提供了良好的基础，但基于当前我国政府对于农村互助养老大力推进的实践，专门从政府主导型农村互助养老的衍生成因去深入挖掘其实践框架，并结合特定理论对其实践框架进行一般性梳理和比较的研究还较为缺乏，而这对于更好地发展农村互助养老，实现整合性的、系统性的互助养老协同治理具有较重要的理论价值和实践意义。据此，笔者试图弥补上述不足，在分析现有研究成果的基础上，对政府主导型农村互助养老衍生逻辑进行系统梳理，同时通过典型案例探讨政府主导型农村互助养老的实践框架，指出政府主导型农村互助养老的未来发展方向。

二、政府主导型农村互助养老的概念框架

农村互助养老的实践往往呈现复杂化、动态化和多样化的样态[21]。按照政府介入互助养老的程度和其他主体参与空间的大小两个因素，将现有农村互助养老实践样态划分如下(图1)。

图1 农村互助养老实践样态

强政府支撑型表示政府介入程度较高，而其他主体参与空间较小。这种类型主要依靠政府强力推动，由政府财政拨款，村两委制定规章制度，但其他群体参与积极度不够，一旦地方政府拨付经费受限，则面临不可持续的风险。在实践中表现为陕西榆林和河北肥乡的“幸福院”模式。与之相对的社会组织主导型，则属于政府介入程度低，其他主体参与度高。虽然不依靠政府“出钱”，但对于社会精英依赖性较强，也缺乏规范化制度化的管理，如果缺乏精英的支持，就随时有关闭的可能，典型的以福建“慈善安居楼”为主要代表。宗族、邻里互助型则属于政府介入程度和其他主体参与程度都较低的情况。这种零散、自发的互助形式，在相关政策支持和资源获取上都面临一定的困难。这种实践类型在满足农村老人的养老需求方面也存在一定的差距，比如以义庄为载体自发的农村家族邻里养老模式。本文所述的“政府主导型”农村互助养老是指当前各地在积极推进农村互助养老发展过程中，地方政府在农村互助养老中居于主导地位，扮演发起者、推动者、支援者和控制者的角色，引领互助养老发展方向的同时，积极鼓励和引导社会组织和广大公民参与进来的模式。作为贯穿互助养老模式的实施主体，政府通过各种良性制度安排，推动互助养老的可行性运作，充分让非政府组织、私人部门、集体及公民共同承担养老服务的供给[22]，在以政府为主导的服务框架内，赋予多元主体自我组织、自我决定、自我服务的能力，最终构建由政府机制、市场机制和社会机制等组成的整体协同供给机制[23]。

在政府主导型互助养老模式中，政府承担起了“元治理”的功能。所谓元治理即“治理的治理”，它是对市场、国家、公民社会等治理主体的治理形式、力量或机制进行的一种宏观安排[24]，是治理机制的重新组合。元治理理论更强调政府在治理中的作用，强调政府是治理的多方主体中进行协调的最主要主体。元治理理论认为，政府在新的社会治理的结构中，应该被视为“同辈中的长者”，它的责任不仅仅是作为一个权威的机构，更重要的是指导以及确立行为准则。基于此，政府主导型农村互助养老的本质特征在于政府发挥“元治理”功能，保证农村互助养老的制度完整，提升互助参与利益各方的凝聚力和发展能力，实现农村互助养老自给自足的可持续发展。

三、政府主导型农村互助养老的衍生逻辑

(一)家庭养老衰落和后乡土社会空心化是政府主导型农村互助养老模式生成的内在动因

在经历了土改运动、集体化、城市化加速等一系列历史变迁之后，“后乡土社会”的特征日趋明显，主要表现为村庄的大流动、乡村结构的分化和空心化、社会空间的公共性逐渐增强等。在此背景下，农村养老遭遇前所未有的压力，农村成为老弱病残群体的留守地，农业变成以老年人为主的老人农业。由此产生的问题是农村家庭养老功能逐渐弱化[25]，老年人从家庭获取养老资源难度增加。当互助养老的主要供给主体——家庭缺位时，就需要另一个强大的主体发挥作用。政府由于自身的特性，为农村老人参与互助养老注入了“强心剂”，有助于老人消除疑虑而选择互助养老模式。政府介入到互助养老中能够给农村老年人提供基本的保障，使农村互助养老走上更加规范化和制度化的轨道，使其成为农村家庭养老弱化的有效补充。

(二)农村养老的公共品特性是政府主导型农村互助养老模式生成的经济根源

相较于城市，我国农村社会经济发展缓慢，养老资源匮乏，缺乏“人力”和“财力”，导致农村市场化程度较低。互助养老作为一种社会公共服务，具有公益性强、盈利性差等特点，而通过市场提供这一服务既不能满足其逐利的特性，也难以实现社会公平和养老资源的优化配置，互助养老服务的市场失灵随之出现。因此，由政府部门全力为民众提供或生产农村互助养老服务，担当养老服务的责任主体，为群众肩负这项“托底”责任就成为必然。

虽然我国不少社会组织和村民加入到农村互助养老的建设队伍中来，成为农村互助养老服务供给过程中新的生力军，但当前国内社会组织的发育程度尚不成熟，其融资能力缺乏，又受人力资源短缺的掣肘，单凭社会组织或村民自治，难以为农村互助养老健康可持续发展提供足够的资金、人力支持。另外，社会组织内部治理的不足，难以抑制各种机会主义和功利主义倾向，村民对社会组织认同不足等问题也不同程度存在。这些问题是当前社会组织自身难以解决的，形成所谓的慈善失灵。在此背景下，在农村互助养老中政府发挥主导作用，为社会组织参与提供资金人才支持和基础制度供给，就成为必然的选择。

(三)强政府支撑型大量投入的不可持续性是政府主导型农村互助养老模式生成的倒逼机制

由于国家的强力推动，实践中出现了强政府支撑型的互助养老模式。该模式在具体实施过程中存在以下问题：首先，该模式下大部分服务内容由政府“全权负责”，政府的大包大揽不仅挤占了其他主体在互助养老中的作用空间，降低了其他主体参与积极性，而且导致参与主体间“中心-边缘”权利结构固化，一定程度上造成“政府失灵”，影响了资源配置的效率[26]。其次，政府提供的养老服务内容与老年人的需求无法契合。不仅自上而下的压力型体制引发各地为了完成上级政府的任务而注重硬件设施建设，不断刷新建设数字飙升的短期行为甚至作假行为[27]，而且与农村老年人传统的居家养老思想背道而驰，不符合老年人的实际需求，无法形成实际的互助养老氛围。最后，由于存在运营资金保障不足、运营成本较高以及运营管理困难等问题，也面临推进乏力的困境，限制了该模式的可持续性推广。在积极应对人口老龄化战略、保障广大农村老年人福祉的背景下，如何优化互助养老效果，发挥效率市场和有为政府的双重优势，倒逼政府转为“有所为，有所不为”的有限政府。

(四)多元主体力量的成长为政府主导型农村互助养老模式生成提供了坚实基础

改革开放给中国带来了翻天覆地的变化，其中之一就是社会结构变化和社会利益的多元化，随之而来的是利益相同或相近的社会成员有组织地或者自动结合。这些多元的利益群体在共同秩序之下完成日常生活中“数量很大而规模却很小的事业”。多元主体力量加入农村互助养老表现在：一是社会组织通过承包政府购买项目而为互助养老模式的发展提供指导与服务; 二是老年协会从数量、经济实力以及行动能力等方面都展示了较大的实力，已成为独立的社区力量, 影响着村庄的政治、经济和文化的发展[17],为农村互助养老的发展提供了强大的动力机制。这些民间力量的发展壮大为政府主导型互助养老的衍生提供了坚实的发展基础和重要的辅助作用，在我国政府型农村互助养老事业中扮演着日趋重要的角色。

四、政府主导型农村互助养老的实践框架

本研究选取农村互助养老发展较好的 X县为典型个案进行深入分析。X县作为我国中部地区人口老龄化严重的大县，截止2020年底，60岁以上的老年人口逾20万，约占总人口数的1/5，人均预期寿命达到80岁，高于全省甚至全国平均水平，尤其是农村留守老人数量不断攀升，老龄化程度位居全省第二。为了解决农村老年社会治理危机，X县抓住列入“省第二批养老服务体系试点县”的契机，创新开展了农村互助养老服务体系建设，统筹推进养老服务事业全面发展。2020年该县入选了全省“基层改革探索100例”和党的十八届三中全会以来全面深化改革典型案例，获得了多家媒体的报道和宣传。该县互助养老模式作为优秀经验获得了国家民政部重点推介。为了深入了解 X 县政府主导型互助养老的组织结构、管理制度、运行机制与实施效果，本研究课题组于2020年7—12月进行了田野调查。采用半结构式的访谈，访谈对象包括县民政局负责人、所在村庄的村委、“守望之家”、“长者之家”、“邻里互助点”和“康养中心”的相关负责人、助老员以及参与互助老人。访谈过程中在征求访谈对象同意的前提下进行全程录音。访谈结束后，每位访谈员单独整理访谈资料，两份资料进行交叉对比，对存在争议的内容根据录音材料进行甄别，必要时向访谈对象追访。

(一)X县互助养老的发展状况及样本介绍

近年来，X县委县政府把改善民生、增进福祉作为构建和谐X县的重要举措，紧盯养老服务发展的“痛点”“难点”问题，按照省厅“五化”民政建设总要求，多措并举助推农村养老服务体系建设。2019年X县创新开展农村互助养老服务体系完善试验，建立以农村养老为主线，推进政企联动普惠养老、居家互助养老、智慧服务养老和医养结合养老四个层次的互助养老服务体系。截至2020年底，全县共建设“守望之家”498个、“邻里互助”点156个；对29所敬老院进行提质改造，将3所敬老院改建成全失能、半失能照料护理中心，建成民办养老机构9所。39家社会组织、4万余名志愿者活跃在互助养老服务活动中，让老人“生活有人问、困难有人帮、生病有人理”，成为国家民政部优秀经验推介模式，并成为所在省、市的重点样板模式进行试点推行。

(二)X县互助养老实践框架

X县的互助养老服务体系以公平、经济、效率、效能为基本运行目标，通过以政府为核心的多元主体互动协同，构建了包括村民小组“守望之家”、村(社区)“邻里互助”、乡镇“幸福院”、县级“医养融合”康养中心、互联网+互助养老等不同层次的互助养老体系，有效推动了县域农村互助养老的高质量可持续发展。

1.运行目标：公平、经济、效率、效能

目标取向作为政府主导型农村互助养老实践的基本目标和主要原则，直接影响着多元主体协作和互助养老结构层次，对政府构建互助养老基本结构、政策制度、实现多元参与主体协同、保障互助养老公平正义起着指导性、统领性作用，是实现政府主导下的多元主体融合和制度结构呈现多层次样态的前提条件。

(1)公平。“公平”关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人能否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到了更多的社会照顾”。政府主导型农村互助养老以老年人需求为中心，以追求公共利益、实现社会公平为最根本的价值取向，在实现互助养老服务分配公平的同时，维护老年人人格尊严。X县农村互助养老模式以老有所为、活化老年人力资源为特质，为老年人营造了一个有尊严、有意义的生活共同体。在互帮互助的过程中，老年人实现并获得了自我接纳以及他者信赖，使其展现了自我价值，从而避免“社会性死亡”。另外，在互助养老服务资源的分配上，政府主导的互助养老实现了在政策制定、信息公布、管理规则上的一视同仁，在提高老年人和社会满意度的同时彰显了结果公平。

(2)经济。“经济”则要求投入到互助养老的资源量以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务[28]。X县互助养老模式协同多元主体力量，力求以最低的成本提供高质量的农村互助养老服务[29]，通过政府购买互助养老服务等形式，节约投资成本，精准把握老年人需求。同时，互助院的建设与管理过程中也实现了成本的合理控制，避免了社会资源的浪费，有助于县域农村互助养老的高质量可持续发展。

(3)效率。“效率”反映的是投入与产出之间的比例关系。政府主导型农村互助养老模式通过整合政府、村“两委”、社会服务机构、企业以及老年人等多元主体各自拥有的资源，充分发挥各自优势、灵活运用政策工具，实时把握互助过程，实现效率最大化。在X县互助养老服务体系中，“守望之家”以村民小组为依托，集巡访、关爱、服务为一体，形成了农村居家老年人巡访关爱体系。其中，村民小组更了解本地居民邻里的实际情况，更能因地制宜发挥本土优势，掌握本辖区内老年人和三留守人员身体状况、生产生活状况、住房状况、行程动态等，以最小的人力资本实现了养老照料的高效率。

(4)效能。“效能”是互助养老服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。政府主导型的农村互助养老模式的效能主要体现在两方面。其一是改变现状的程度。X县政府主导型互助养老模式不同于强政府支撑型，它改善了强政府支撑型互助养老模式下其他参与主体积极性低、“政府失灵”、资源配置效率不高的现状，实现了农村互助养老的自给自足的可持续发展。其二，行为改变的幅度。在X县政府主导型农村互助养老模式下，X县农村互助养老服务实现了由政府“全面负责”向“有所为，有所不为”的有限政府转变，理顺了政府间、政社间、社企间的合作关系，使得各主体的职能范围与责任边界更加明确，并且权力点在各主体间实现了有效流动。

2.参与主体：政府主导与多元参与的融合

X县按照“政府主导、村级主办、社会参与、自助互助”的原则，通过“本土化”和“引进来”的方式丰富互助养老服务参与主体。“本土化”是指通过优化农村现有的服务资源来扩大互助养老服务的主体范围；“引进来”是指引入专业的医疗康复资源、社会服务资源等来满足老年人的身体康复、心理慰藉等需求。

(1)政府在政策支持、资金扶持和队伍建设等方面发挥了主导作用。首先，X县政府出台了2020年农村互助养老服务体系“1+8”配套文件以及未来五年“1+5”配套文件，具体包括工作方案、工作任务、组织机制、运行规定等等一系列农村互助养老服务体系建设文件，并结合X县养老的实际情况制定了可操作化、规范化细则，保障了政府主导型农村互助养老模式运行的可行性。其次，在资金保障方面，县民政局和乡镇民政事务经办机构按照600元/年标准为每个互助点提供资金支持，以保障各邻里互助点的良性运转。同时政府及相关部门利用奖励引导、资金注入、应用示范补助等方式，支持老年协会、社会组织等社会力量参与政府主导型农村互助养老服务，吸引了大量的社会资本流向养老服务领域。最后，政府部门鼓励社会力量参与互助养老服务机构的建设，支持社会企业、社会组织等多元主体开展护理人员培训活动，成立养老服务中心，提高了服务人员素质，壮大了互助养老服务队伍。

(2)村“两委”是互助养老的主办者，承担资源提供、组织协调、宣传引导等角色。其一，资源的提供者。X县村两委利用村部、闲置学校或小区物业房、居民用房等闲置资源建造了150个邻里互助点、12个日间照料中心，丰富并保障了互助养老运行的基本资源。其二，组织协调者。X县村两委在互助养老实施过程中，建立健全村级互助养老的规章制度，进一步完善互助养老的组织体系，并通过人员的制度化安排，及时进行矛盾化解，争议调解。其三，宣传引导者。村两委利用村规民约、居民公约、家规家训，教育引导村(居)民和社会、家庭敬老孝亲，强化了家庭的核心责任；同时开展“孝亲敬老之星、健康长寿之星、老有所为之星”等评选活动，营造出老有所养、老有所依、老有所乐、老有所为的社会氛围。其四，具体事务的承担者。除了以上功能以外，村两委还是村级“邻里互助”的具体承办者，不仅为互助养老机构提供了管理技术和管理人员，也为护理人员提供定期的技术培训服务。

(3)社会组织在具体实施、组织管理、志愿服务等方面发挥了自己独特的价值。由于农村互助养老的服务人员多为老年人，服务缺乏专业性、服务方式较为单一，因此，X县创建了“社会组织+公民参与”的社会参与机制。X县文艺评论家协会定期开展“送温暖、献爱心”志愿活动，社会组织也会在每月24日和25日参与互助养老志愿服务活动。截至目前，39家社会组织深入到17个乡镇的30余家机构开展集中工作日活动，惠及2 000余人次。社会力量参与敬老孝老活动，增添了发展养老事业的氛围，确保慰藉无空白、服务不缺位、关爱零距离。

(4)企业在平台服务、专业服务、协同支持等方面表现出积极作为。养老有床位、身边有服务、兜底有保障，这是X县乡镇养老机构供养模式的核心内容。通过“乡镇党委+养老机构+志愿者+就医联系人”的老年人集中照护体系，实现硬件设施提质改造和软件服务优化双提升。X县某公司在政策优惠、资金补贴、行业监管上实现“一盘棋”的优惠政策下，不仅承接了部分乡镇互助的运营工作，还投入200万元建成了医养融合康养中心，通过更专业的护理，让老年人生活得更有尊严、更有品质。

(5)老年群体在自助-互助和人力资源供给方面展现了强大的再生力。农村互助养老服务强调老年人间的互助性，老年人既是养老服务接受者，也是不可或缺的服务提供者。X县为了更好地发挥老年人的主体作用，开展了多种形式的老年人互相关爱活动，包括精神上的关爱、行为上的互助等，如日常陪伴与倾听，健康的、有能力的低龄老人帮助其他困难、患病老人理发、剪指甲、整理房间等。实际上，低龄老年人作为老年群体中的主力军，是最主要的服务提供者。X县村民小组“守望之家”便由当地有威望的低龄老人担任村民小组组长，定期走访、照料高龄老年人，负责互助小组的日常工作，增加了老年人的社会价值。

3.制度结构：多层需求与多层次结构的耦合

服务供给与老年人需求的有效耦合是互助养老模式可持续发展的基本要求。X县民政局在设定养老服务结构时，与第三方专家合作对县域农村老人养老服务需求进行研判，并建构了老年人需求与养老服务供给的耦合关系模式(表1)。

表1 老年人需求层次性与互助养老的耦合关系

以此为基础，X县建构了包括村民小组“守望之家”、村级“邻里互助”、乡镇“幸福院”、县级“医养融合”康养中心以及“云上养老”等不同层次的互助养老体系。

(1)村民小组“守望之家”。X县结合农村老人不愿离家养老的传统风俗，构建了以村民小组为依托，集巡访、关爱、服务为一体的农村居家老年人巡访关爱体系，建立村民小组辖区内分散居住的特困老人、空巢老人、三留守人员定期探访制度。由组长或健康老人志愿者担任巡访员，其所在住所作为“守望点”，承担日常走访照看和就医联系对接服务，每个守望点之间辐射半径不超过500米，同时按老人身体状况分为失能、半失能、全自理三种类型。对于全自理老人，每个星期巡访照料不少于1次；对半失能老人，每两天巡访照料不少于1次；对失能老人，每天巡访照料不少于1次。“守望之家”重点覆盖失能、失独、空巢、留守、高龄等特殊困难老年人养老服务需求，有效解决了分散居家老人的生活照料、医疗护理和精神慰藉等方面的问题。

(2)村级“邻里互助”。为了满足邻近独居、空巢老人的社交需求，丰富其文化生活，X县村两委将原有村(社区)闲置房或居民互助点改造成集老年活动室、休息室、长者饭堂、文化室、室外健身设备于一体的养老“邻里互助点”，并依照“自我组织、自我管理、自我服务、自愿参与”的原则，采取村办村营、村办民营的方式开展形式多样的老人互助活动。目前，X县每个村至少建设了1个“邻里互助点”，每个互助点都配有专门的就医联系人，由他们对所辖范围内的老年人进行不定期的体检，并负责做好患病老人就医、住院和转院的对接工作。对于居住过于分散又自理能力较强的特困供养老人，政府出资，利用当地闲置荒坡建造“长者之家”，每个老人都拥有一室一厅一厨一卫的小套间，配备家电、厨具，老人申请之后入住。老人生活独立自由，通过参与集体活动，实现自身的再社会化。

(3)乡镇“互助院”集中照护。针对特困、(半)失能老人照料护理的难题，X县以乡镇为单位，建立了特困失能老人集中照料“互助院”，对特困失能、半失能老人集中照料护理。“互助院”属标准型集中照料护理中心，54项基础指标达标率100%，61项提升指标达标率在90%以上。每个“互助院”设立护理型床位100张，主要收住辖区内特困失能老人。入住老人在互助院不仅受到了专业化的生活照料、医疗护理，还通过院内配套活动室和院友、工作人员开展文娱活动。社团组织、志愿人员定期为低龄老人开设护理教学课堂，老人从课堂学到知识后，协助工作人员照料高龄老人，实现了老年人的自我价值和生活自信。此外，为满足当地老人对于养老的刚性需求，X县大力推动公建民营、民间民营养老机构，引进了2所民办养老院，实现了“政府兜得住底、老人住得起院、机构分得了忧”的目标。

(4)县级“医养融合”康养。面对X县医疗资源严重不足的问题，X县联合企业，按照“大病可医、小病可疗、无病可养、临终可孝”的总要求，对当地社会福利中心提质升级，形成了兼顾医养结合、公益和社会化的城企合作式专业养老机构。目前已建立3家县级“医养融合”康养中心。依据老年人年龄、收入和生活自理程度，将老年人划分为低收入失能老人和一般服务保障对象。对于低收入失能老人住院康养，除参保参合报销部分以外，民政部门予以自负部分50%的医疗救助。“医养融合”康养模式为轻、中度失能或长期患有慢性病的老人提供居家式康养，满足了不同年龄段老年人多层次的养老需求，为老年人创造更优质更舒心的晚年生活。

(5)“云上养老”。为提高养老服务效率、满足老年人多样化需求，X县联合企业创建“云上养老”信息平台系统，使居家老人能够通过养老服务公众端预约上门服务，服务内容包括生活照料、医疗护理、康复保健等。政府管理部门在专业人员进行护理的过程中，通过养老机构运营监督子系统对服务时间、服务过程、服务对象、服务质量、服务评价等全程记录和监管。同时，全县40家养老服务机构和社区日间照料中心均安装了摄像头，对照料护理进行远程实时监控。“云上养老”模式也引入了评估机制，设立了8条客服热线，及时解决用户问题，由专业评估人员对各服务供给方进行服务质量评估。目前，X县的老人入住养老机构、申请养老补贴，养老机构申请、设立、变更、注销和运营补贴都可以通过“云上养老”信息平台进行网上申请，极大便利了养老服务流程。“云上养老”不仅覆盖全县各类老年人养老服务需求，还借助信息平台数据逐步实现互助养老“时间银行”，真正形成了“没有围墙的养老院”。

五、政府主导型农村互助养老的路径取向

分析政府主导型互助养老的逻辑演进与实践发现，政府作为元治理者在农村互助养老模式中占有主导地位。随着社会经济的发展，人们对于农村互助养老模式的接受程度越来越高，按照构建共建共治共享社会治理格局的要求，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,推动有效市场和有为政府更好结合，建立“人人有责、人人尽责、人人享有”的互助养老共同体。基于这一认识，新时代我国农村互助养老模式的发展应以“政府合理参与”为基础，科学界定政府主导型农村互助养老的属性与定位，完善互助养老政策规范和政策框架，创新政府主导型农村互助养老供给机制，提升服务质量和协同多元主体高质高效管理，形成“政府主导、市场调控、社会协同、邻里支持、家庭承担”的互助服务模式，推动我国未来农村互助养老服务的可持续发展。

(一)科学界定政府在农村互助养老中的地位和作用

现代公共管理理论认为，政府充分发挥“元治理”的作用，在需要政府的时候进行适度干预，在其他社会主体能够有效发挥作用的时候政府要“隐退”，做社会利益博弈的“平衡器”。然而，当前政府主导型互助养老在实践中还未形成管理的基本原则与范式，国家也尚未对政府主导型互助养老进行合理的定位与规范。因此，基于元治理理论，可以从以下几个方面界定政府主导型农村互助养老的属性。

其一，首要的制度供给者。系统完善的制度是农村互助养老模式稳定运行的根本基础和保障。制度供给是政府的基本职能。在农村互助养老发展中，政府应当发挥其公共权力执行者和公共利益代表者的权威性，制定相关制度规则，搭建系统完备的制度框架，着力解决其中存在的养老服务质量标准、多元主体利益分配、矛盾冲突化解、违规行为监控、管理信息公开等突出问题，为农村互助养老高质量发展提供必要的制度基础。

其二，公正无私的裁判员。多元主体的广泛参与是政府主导型互助养老的一个基本特征。而多元主体参与的动机各异，能力不一，其在互助养老体系中的权力责任也各不相同，这客观上导致多元主体的利益矛盾和利益冲突不可避免。这种矛盾和冲突加大了互助养老体系运行的交易费用，阻碍了各方稳定合作关系的达成。因此，政府必须在其中充当“公正无私”的裁判员角色，从公共利益的角度出发，依据相关制度规范，对各主体间的利益矛盾和冲突进行公正裁判，以此弥合分歧，化解矛盾，消解冲突，建构多元主体之间和谐关系，推动有效合作，保障互助养老体系稳定有效运行。

其三，明察秋毫的监督者。奥斯特罗姆将监督和分级制裁作为公民自主治理公共池塘资源的8条基本原则之一。这说明，在人类结成的合作体系中，对合作成员的监督和对违规行为的惩戒是维系合作的基本要求。政府主导型农村互助养老本质上是在政府主导下多元主体合作供给农村养老服务的活动，其有效运行也必须依赖于良好的监督和得力的制裁。在政府“在场”的情况下，拥有公权力的政府成为进行良好监督和得力制裁的当然主体。政府应依据相关制度规范，对其他主体参与互助养老的动机、财务状况、行为合规状况、服务质量与效果等进行监督评估，并根据评估结果，将不合乎制度规范要求的参与者淘汰出互助养老合作体系。同时，政府也要对合作过程中主体出现的违规行为依据其行为性质进行分级制裁。

(二)构建面向农村老年人需求的互助养老政策体系

从X县的实践看，政府主导型农村互助养老具有涉及多主体、多层次、多目标维度的实践框架，要推动其高质量可持续发展，就需要在政府的主导下，从主体多元参与、结构多层次、目标取向多维等方面,构建全方位的面向农村老年人需求的农村互助养老政策支持体系。

首先，从主体多元参与来看，农村互助养老的政策建构应以发展并保障多元服务主体为标的，整合互助养老资源，制定以老年人为中心、融合多主体力量的行动框架。比如，地方政府可以出台鼓励引导社会组织、民间资本进入互助养老领域的政策规范，并对多元主体的合法权益进行保护。

其次，从结构多层次来看，政府主导型农村互助养老根据老年人的健康程度、覆盖范围、服务内容与范围等，将农村互助养老模式划分为多层次的结构模式，形成“纵向分层，横向多体”的发展格局。然而，在互助养老实践中并没有相关的政策规范为农村互助养老的实施管理提供政策指导。未来应加快颁布有关互助养老服务内容、服务质量等方面的政策，如《互助养老院建设标准》《关于做好互助养老服务质量建设专项行动工作的通知》《互助养老服务安全基本规范》《互助养老等级划分与评定》《互助养老管理办法》等国家和行业标准，落实“均衡化、品质化”互助养老服务体系，不断丰富互助养老服务业态和服务内容。

最后，从目标取向多维来看，基于4E标准，政府主导型农村互助养老在运行管理中不仅要实现分配的公平与效率，也要兼顾多主体的经济效益。政府要完善财政补贴政策，加强对补贴资金的监督管理，如制定《进一步完善互助养老服务业财政补贴政策》《老年居民养老补贴暂行办法》等，让老年人共享社会经济发展红利，提高多元主体的获得感与满意度。

(三)创新政府主导型农村互助养老供给机制

根据元治理理论,在农村互助养老服务供给系统中,应在多元主体之间建立起有效的利益博弈、制衡和兼容机制，努力寻求政府、社会、市场、邻里以及家庭在农村互助养老服务供给领域的均衡点[30]。未来政府主导型农村互助养老可以构建以下四种多主体供给形式：第一，政府+市场型。对于一些公益性相对较弱或因其特点不宜由政府直接组织提供的公共服务, 政府应通过鼓励和引导方式,吸引、组织社会组织和企业共同参与。第二，政府+村两委+老年协会型。农村互助养老服务的具体施策，应依靠政府、村两委和老年协会来实现，可以采取政府+村两委+老年协会的模式,通过发放津贴、补贴等各项优惠政策调动村两委和老年协会的积极性。第三，政府+非营利组织型。对于社会上的非营利组织，政府可以通过授权合作式委托、直接或间接资助方式以及相关的规制性手段鼓励、引导其发展。第四，政府+邻里/家庭型。邻里和家庭也是农村互助养老服务中最重要的主体。村民通过集资和分摊的形式承担部分修建邻里互助点、幸福院、养老大院等任务,并在老年人日常活动中提供生活照料、精神慰藉等帮助。政府也应当充分调动村民的力量投入农村互助养老服务建设。

(四)丰富政府主导型互助养老的服务内容和方式

现阶段，如何在保障老年人基本需求的基础上，满足老年人的多维度需求是政府主导型农村互助养老模式可持续发展的题中之义。未来，可以从服务范围、服务方式和服务质量等方面丰富农村互助养老的服务方式，满足农村老年人的多维需求。首先，扩大政府主导型农村互助养老服务的内容。现阶段，农村互助养老模式所能提供的服务多停留于生活照料、精神慰藉、心理疏导等方面，而对农村老人的发展自身能力，融入现代社会的需要有所忽视。这导致了老年人陷入技术鸿沟、信息鸿沟，降低了他们的生活质量和养老体验。因此，农村老人对于新鲜事物的学习、社会外界信息的获取比较有限。应利用“互联网+”、“5G”、物联网等新兴技术为农村老年人提供更好的养老体验，提高农村老年人的生活水平[31]。其次，创新农村互助养老服务方式。借鉴城市社区的时间银行模式[32]，通过代际间的互助形式，使老人的服务成果得到认可并获得激励,实现从“志愿互助”到“储蓄互助”的转变。最后，进一步提高农村互助养老服务质量，为老年人提供规范化管理、专业照料护理和舒适的生活环境。在为老年人提供专业化的活动指导之上，协助老年人最大程度地实现再社会化，实现互助养老从“简单互助”到“规范互助”的质的转变。与此同时，也要建立互助养老服务资源配置和效能评价机制，科学设定互助养老评估指标，并通过政府的相关政策及约束机制，借助媒体等社会舆论的力量加强对农村互助养老服务质量的监督与管理，促进政府主导型农村互助养老模式的长效发展。