南京市关于人口老龄化对社保基金的影响分析

田晨

【摘  要】我国计划生育政策的实施，在一定程度上加速了人口老龄化进程。随着老年人“大军”的不断扩大，社会保障体系面临越来越大的压力。我国社会保障基金在老年人医疗保障和生活保障方面无疑发挥了极为重要的作用，社会保障基金的平稳运行对促进社会稳定具有更为特殊的意义。论文对人口老龄化与社会保障资金支出的关系进行了细致分析，基于人口老龄化对社会保障基金的影响，针对一系列政策的制定提出了对策和建议。

【Abstract】The implementation of China's family planning policy has accelerated the process of population aging to a certain extent. With the continuous expansion of the "group" of the elderly， the social security system is facing increasing pressure. China's social security funds undoubtedly play a very important role in medical security and life security for the elderly. The smooth operation of social security funds has a more special significance on promoting social stability. This paper makes a detailed analysis on the relationship between population aging and expenditure of social security funds， and puts forward countermeasures and suggestions for the formulation of a series of policies based on the influence of population aging on social security funds.

【关键词】人口老龄化;社保基金;社会保障;养老保险

【Keywords】population ageing; social security funds; social security; endowment insurance

【中图分类号】D669.6;F842.6                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）11-0179-03

1 引言

人口老龄化主要是指人口生育率降低和人均寿命延长使总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。从2001年开始，我国已进入老龄化社会，65岁及以上人口占比达到7%，2019年达到11.9%，2023年前后将达到14%，进入深度老龄化社会，2033年前后将达到20%，进入超级老龄化社会，2050年将达到30.0%，老龄化比例非常之高。

人口老龄化问题的日趋严峻必然导致离退休人员社会保障基金支出的大幅增长，同时，社会保障补助支出和医疗卫生支出也必然大幅增加，这些都为社会保障制度带来巨大的冲击和挑战。

2 南京市人口老龄化特征

南京市统计公报显示，2019年末全市常住人口达到843.62万人，比上年末净增加10.12万人，净增长1.21%。其中65岁及以上人口达到105.16万人，占人口总量比例达到12.47%。依据国际通用标准，南京市人口老龄化程度已经偏高，南京已经进入人口老龄化社会。纵观南京市人口历年变化，其老龄化特征主要表现在以下几个方面。

2.1 老龄人口增速较快，人口老龄化深度发展趋势显著

2010年人口普查数据表明，南京市65周岁人口已达73.5万人，老龄化系数为9.18%，至2019年人口老龄化系数达到12.5%，平均每年增长0.42%。综合而言，南京市人口老龄化在2000-2019年这段时期呈现出加速增长趋势，南京市的老龄化已经呈现深度发展趋势。

2.2 劳动年龄人口减少

2011年，南京市15～64周岁劳动年龄人口为659.8万人，至2019年下降到644.33万人，减少了15.47万人，内部结构老化的趋势愈加明显。可以看出，15～64周岁劳动年龄人口在绝对值和占比上均出现逐年下降的趋势。

2.3 劳动年龄人口抚养负担加重

由于南京市人口老龄化程度持续加深，老年人口抚养占比也不断上升，并且上升幅度持续扩大，从2011年到2019年8年时间增加了5个百分点（由11.3%上升到16.3%）。与此同时，南京少年人口抚养比也不断上升，从2011年到2019年增加了3个百分点（从11.6%上升到14.6%）。综合而言，目前南京人口老龄化程度不断加深，总抚养比更是呈現出逐年增加的趋势，负担越来越重，压力也越来越大。

3 南京人口老龄化对社保基金的影响

2019年，南京市各项社保基金支出752.32亿元（医疗保险基金和养老保险基金占全部支出的93%，其中，养老保险基金支出占64%，医疗保险基金支出占29%）。由此可见，南京人口老龄化对社保基金的影响关键是对养老和医疗保险的冲击。

3.1 人口老龄化对养老保险的影响

3.1.1 老龄化导致养老保险负担系数不断上升

各种因素叠加增大基金支付压力，截至2019年末，南京市城乡养老保险覆盖率为98.62%（参加企业职工养老保险325.72万人），负担系数为0.304，比2012年上升了0.033。随着制度的全覆盖及全民参保工作的开展，传统的扩面资源消耗殆尽。与此同时，劳动年龄段人口近年来又处于下降通道，2013-2019年劳动年龄段人口减少了13.62万人，占常住人口的比例由80.4%下降至76.4%，扩面难度很大。而退休人员的增长则比较刚性，近年来增幅保持在6%左右。如按养老保险缴费人数保持不变，退休人员年增长5.6%（最近5年平均增长率）计算，到2021年末南京市养老保险负担系数将上升至0.358。按2019年南京市退休人员69.1%的平均替代率，到2022年当期养老保险基金收入已经严重低于养老金当期支出。

3.1.2 中央调剂制度和企业减负降费扩大了老龄化对养老保险基金的影响

为进一步减轻企业负担降低养老保险单位缴费比例，从2019年开始施行的养老保险基金中央调剂制度，并且推行《降低社保费率综合实施方案》，这些都为养老保险基金的支付带来很大的压力和影响。

3.1.3 老龄化带来养老金平均水平的提升

2019年末，南京市企业职工养老保险离退休人员93.76万人，经过2019年退休人员养老金调整后退休人员人均月养老金水平为3049元，平均年龄为64.8岁。可以看出，退休人员养老金水平随着年龄的增加不断提高。在年龄86岁时养老金水平达到最大值4296元，之后基本保持稳定。随着老龄人口占比的不断提高及人均预期寿命的延长，老龄人口所占比例必将加速增长，人均年龄也将后移，由此带来养老金水平的不断提升。

3.2 人口老龄化对医疗保险的影响

3.2.1 老龄化造成参保人员年龄结构老化

2011年，南京市职工医保参保309.02万人，其中在职240.73万人，退休68.29万人，在职退休比达到3.5∶1。2019年，南京市职工医保参保432.06万人，比2011年净增123.04万人，而在职退休比下降到2.9∶1。2019年，南京市参保人员增加较多，主要得益于南京市推出的“宁聚计划”，吸引了较多的青年人才就业、创业。但这种增长趋势不会长期保持，因此，新增参保人员的来源主要还是人口的自然增长，每年约5万人左右。同时，南京市每年新增退休人员约6万人，按此趋势推算，至2025年，南京市职工医保在职退休比将达到2.34∶1。

医疗保险中的退休人员占比不断上升，参保人员年龄结构老化特征尤为明显，必然严重影响基本医疗保险统筹基金支付，并且一旦将社会统筹的医疗保险中老年人产生的医疗费用摊分向社会劳动者，那么医疗保险基金就会产生“代际转移”问题，从而导致社会劳动人口不堪重负，进而带来严重的社会问题。虽然近年来南京市不断采取措施提高社会保险覆盖率，但仍然无法有效抵御人口老龄化带来的负面影响。而且随着覆盖率的不断提高，扩面的空间越来越窄，同时，人均寿命在不断延长，因此带来的参保人员结构失衡问题将更加明显。

3.2.2 老龄化导致医疗费用增长

老年人是高危重病和慢性病的高发群体，是体弱多病的群体。老年人的身体状况导致患病率较高，因此，这也是导致医疗费用上涨的一个重要原因。同时，随着医疗技术的不断进步，许多价格昂贵的医疗器械、检查和治疗手段的运用，使医疗费用上升更快。总体来说，人口老龄化的加速进一步增加了对医疗保险的需要，也导致了医疗费用的大幅度增长，进而使得医疗保险基金负担不断加重，基金风险也在不断增加。

从南京市各年龄段人均费用来看，60周岁以后人均医疗费用明显上升，61～70周岁人均医疗费用达到1萬元以上。从基金使用情况来看，2019年，退休人员人均基金支付是在职人员的5.4倍，人均达到6913元，退休人员使用了全部统筹基金的65%。

2011-2019年，南京市在职和退休人员人均住院费用分别为13094元和16606元，分别比2011年增长了12.3%和14.6%，退休人员住院率由23.4%增长到36.0%，退休人员和在职人员住院率差距呈现持续扩大的趋势。由此可见，老龄化的加剧，必然导致退休和在职人员医疗费用差距的不断扩大，从而导致医保基金支出加大。

3.2.3 老龄化导致基金收支增幅倒挂

2011年，南京市职工医保基金收入140.9亿元，至2019年基金收入403.22亿元，年均增幅16.1%。2011年，南京市医保基金支出63.23亿元，到2019年达到182.83亿元，每年平均增幅达到16.4%，略高于基金收入增幅。从南京市目前征收及支出水平来看，医保基金仍未出现赤字情况，然而已经呈现出医保基金支出增长率高于医保基金收入增长率的迹象。如果不改变现行制度政策，很容易产生医保基金支出大于医保基金收入的问题，如果结余基金被不断被消耗，必然导致医保基金赤字，那么财政兜底的压力加大。

退休人员的增加导致医保统筹基金收入的减少。依据现行政策，职工医保退休人员个人不缴费，这部分则由单位负责缴费并划入个人账户。2011年，南京市人均月划入退休人员个人账户120.5元（占当年基金收入的11.3%）。2019年人均月划入219元（占当年基金收入的12.1%）。人口老龄化将造成了医疗保险受益人群相对扩大、缴费人群相对缩小的现象。“一增一减”现象，必然导致医疗保险基金收入水平的降低、医疗保险基金支出的扩大。

近两年，随着经济下行压力的增加，造成了社会保险覆盖面难以持续扩大，南京市医疗保险基金收入方面增幅也逐渐降低，预计未来五年南京市缴费人员年均增幅在1%左右，人均缴费基数年均增幅在7%左右，而每年的医疗费用增幅仍将保持在10%以上。若以此收支增幅测算，南京市在2024年统筹基金当期将会出现赤字。

4 社会保险制度应对人口老龄化冲击的对策建议

4.1 完善社会保障资金支撑体系

4.1.1 强化手段，加大征缴力度

相关部门要扩大社会保险覆盖范围，认真稽核企业参保人数和缴费工资基数。要加大宣传力度，提高参保意识，做到应保尽保、不漏一人。要综合运用行政、经济、法律和舆论手段。

4.1.2 拓宽渠道，增加社会保障资金收入

各级政府要探索充实社会保障基金的渠道，探索发行福利彩票和社会保障债券等渠道，探索研究落实通过国有资产划转，拓宽社保基金收入渠道。

4.1.3 逐步取消职工医保个人账户

近年来，社会各界对于“统账结合”中医保个人账户资金沉淀多、管理成本高、缺乏共济性等问题争议较多。从南京市实际情况来看，个人账户存在的问题主要表现在以下方面：

①个人账户沉淀较多。南京市2019年个人账户结余159.6亿元，占基金结余的64%，对外界造成医保基金大量结余的错误认知。

②部分参保人员认为个人账户当中的资金积累过多容易形成浪费，不能发挥医保基金的社会作用。

③对于有医疗需求的退休人员每月200多元的个人账户只是杯水车薪，而一些没有医疗需求的参保人员会认为个人账户不属于自己，认为“不用白不用”，这也造成了一定的浪费。

4.2 实行优惠政策鼓励生育

2016年施行“全面二孩”政策，2018年南京市出生人口7.88万人，同比减幅为13.2%。出生人数下降的主要原因为一孩人数的下降。

国家人口变动抽样调查结果表明，2016年出生人口上升131万人，随后却出现了下降趋势，2017年同比减少63万人、2019年同比减少200万人。全国人口的出生率呈现下降趋势（从2016年的12.95%下降至2019年的10.94%）。

社会保险的高质量持续发展必须寄托于人口的优良结构，在目前生育成本增加的情况下实行鼓励生育的方法有助于促进人口均衡发展。各级政府及有关部门可以探索实施个税抵扣等经济补贴政策（覆盖从0岁到学历教育结束整个周期），提高入托率，加大幼儿教育供给（尤其是0～3岁托育服务），设置夫妻共享育儿假，为企业制定生育税收优惠，由国家、企业、个人共同分担生育成本。

4.3 逐步建立和完善长期护理保险制度

加快构建以家庭、社区、专业机构护理为主渠道的多层次老年护理体系。多渠道筹集护理费用，探索以社会、个人缴纳为主，政府予以补助的措施。提高护理人员的专业化水平，规范行业标准，强化科学考核。整合社会力量，优化社会资源，着力做大护理产业，创造更多的就业机会，助力经济发展。

4.4 引导老年人采用健康合理的生活方式

2019年，南京市发生门诊慢特病医疗费用43亿元，占全年医疗费用的20.9%，其中退休人员发生30.7亿元，占慢特病总费用的71%。退休人員人均门诊慢特病医疗费用3881元，相较于2011年的1894元增长了105%，年平均增幅达到10.8%。

人口老龄化进程的加快很容易造成亚健康人群的增多、慢性病治疗费的急剧增长，这将对医疗保险基金支付带来巨大压力。加强慢性病的预防、延缓慢性病发病时间、降低慢性病发病概率已经成为社会各界共同关注的话题。老年群体要有科学的生活方式和习惯，有自我保健的意识，保持适度运动、健康饮食、乐观自信，即使进入老龄阶段也能保持身心健康，只有这样医疗保险基金才能更充分地发挥社会保障作用。

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