城市更新引擎模型及其应用

摘要：URE模型将城市更新的逻辑从土地资本驱动的空间生产转变为社会资本驱动的社区建设，使参与式、综合性、可持续的城市更新成为可能，主要是5个转变：一是前提假设有了很多转变，但是更新理论假定这个空间是有限的，市场容量也是有限的;二是驱动力是从土地资本转向了社会资本;三是运动员从原来的房地产开发商要转向社会企业;四是运动机制从房地产开发过程转项城市更新的过程;五是更新方式也有很大的变化。

关键词：URE模型;资本驱动;实现要素

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2021）09-0014-18 收稿日期：2021-08-03

作者简介：沈体雁，北京大学政府管理学院教授。

过去这些年，在我国很多地方政府和企业界的实践中，就城市更新提出了比较多的系统解决方案，形成了很多城市更新的范例。总体而言，随着城市从外延式的增长项城市内涵式存量更新的转变;从空间生产向社区治理转变，传统的城市增长机器的理论应该向城市更新引擎的模型转变。本文分享城市更新引擎模型（UREM），以及它在我国的应用。

1 我国城市更新现状

1.1 我国城市更新背景

随着我国城市化从增量扩张阶段进入存量更新阶段，改革开放以来推动城市快速发展的土地财政机制正在失灵。由于严格的规划管制、巨大的基础设施欠账、高昂的转换成本，特别是各种利益主体之间的严重的协调失灵，“以地生财、以房生财”的逻辑已经不适用于老旧小区的更新了，老旧小区更新陷入了一种各种因素相互牵制、互为因果的“陷阱”。地方政府也没有足够多的财力解决城市老旧小区的问题，单纯依靠企业推动也是非常痛苦的一件事情。如果想靠小区的居民自己组织起来进行更新，至少在当前也没有这样的组织能力，动员能力，可以让他们组织起来。图1为2012-2021年前4月我国土地出让金与地方政府财政占比情况。

1.2 城市更新的理论进展

在全世界都有对城市更新问题的研究，其中有一个很重要的理论，学者Molotch提出了城市增长机制理论。西方城市发展，城市增长的一个重要动力就是靠城市政府和这个城市的企业家，他们相互“合谋”来推动像美国这样一些发达国家在过去这些年城市的高速扩张、蔓延。也就是说，城市的发展主要取决于城市政治精英和地方经济的企业家之间相互合作的动机。在过去这些年，我国城市的快速发展也有类似的机制在里面。

又有一些学者进一步对这个理论进行了发展，提出了城市整体理论，即城市政府、商业集团和社区相互合作，推动城市的发展。还从不同的角度提出了城市更新过程中产权的问题、物质更新的问题。也有我国的学者提到城市更新是财务逻辑，主要取决于土地开发的变权，从集体所有制变成全民所有制，把工业、农业用地变成居住用地，提高容积率。另外就是提质，把简陋的房子变成时尚、舒适、有IP的房子，但是前提是房子都能卖出去，能够实现空间生产的循环，能够实现土地开发的生产和再生产。当然，也有很多人从城市的各种关系来研究城市的发展。

1.3 现有城市更新模式及其局限

以市场导向的社区建设模式为例，北京的一些老旧小区产权非常复杂，有中央机关宿舍、老企业的宿舍，但是又被产权改革以后卖掉了。还有一些房子是当时职工的亲戚住在那里，还有一些商品房等，非常复杂。这样的产权制度单纯靠市场导向很难推动。还有非营利的社区建设模式、国家主导模式、社区建设的公私合作模式，其局限性见图2。

2 UREM双引擎模型

2.1 概念

在我国当前的基本国情下，需要引进城市更新运营商把社会的资本引入到城市更新中来。在北京调查过程中，我们发现这是当地政府最关心的一件事，即除了政府有财政投入之外，能不能让企业，幸福产业的服务商都能够参与到城市更新的过程中来，这个事不是那么容易，所以需要有一个运营商。通过发挥运营商的专业能力来促進社区居民、社会组织、金融机构、社区服务的提供者和其他社会参与者进入城市更新过程，通过增加社区社会资本为城市更新和治理转型提供持续动力。城市更新运营商是一种全新的社会企业，具有足够的投资、专业的经营能力和社会责任感，受地方政府和社区居民委托，负责社区更新的调查、规划、动员、实施、运行和价值共享。

UREM的核心在于引入城市更新运营商URO，与地方政府共同构成城市更新的双重引擎。其中，地方政府为城市更新的决策者与监督者，主要角色是政策制定完善和维护公平利益;URO的主要任务包括：（1）开展社会动员，重建社区关系;（2）提升社区服务体系;（3）优化配置城市闲置资源。见图3。

城市闲置资源有6大类，第1类：因产权不明确造成的管理责任主体不明晰。我们在劲松小区调查发现，小区道路的产权，小区老旧锅炉房没有用，长期闲置在那里。道路停车和自行车的停车棚产权不清晰。第2类：由于法治和社会规范缺乏，很多资源被闲置利用。第3类：过度的规则，导致管理严格、僵化，造成资源浪费。第4类：社会资本缺乏。城市化过程中，大量的农村人口涌入城市，没有很好的办法建立良好的社会关系和社会信任，没有办法激发大家的市民意识和参与城市生活的精神，居民缺乏参与城市事务的动力。要推动公共资源发挥更大价值，需要更多的社会信任，比如游乐场，大家对孩子在社区游乐场玩耍的安全和卫生缺乏基本的信任，就没办法更好地利用这些资源。另外如楼宇广告、垃圾分类等，如果缺乏社会信任，也难以找到利用方式。第5类：大城市人口流动造成信息高度不对称，服务业态和空间的利用不匹配。比如一个不恰当的店铺在一个不恰当的位置上。第6类：技术不断进步，原有设施或者物资空间不能及时适应人们的需求，但更新成本比较高，就会导致周期性的闲置性问题，新的城市资源永远是短缺的，新设施的短缺和旧设施的心志是常态，存在再利用的问题。

这些资源都是运营商值得研究并进一步思考的问题。城市居民需要什么样的服务，我们概括起来，至少有三类：第一类是任何一位国民都应该享有的公共服务，怎么样能够更加便捷，更加可及地传递给每一位居民;第二类是城市的基本公共服务，叫城市服務，或者叫基本城市服务，主要是住建部城管监督局所负责的业务，水电气、园林绿化、房屋垃圾、市政等这是城市居民相比于农村居民而言特有的基本服务;第三类是地方政府所提供的增值服务，幸福产业可以开展的社区或者是私人部门可以提供的服务。这些服务如何在社区里进行组合，进行空间的布置是一个非常大的学问，我们可以用大数据、人工智能对这些服务进行优化组合。

URE模型将城市更新的逻辑从土地资本驱动的空间生产转变为社会资本驱动的社区建设，使参与式、综合性、可持续的城市更新成为可能，主要是5个转变：一是前提假设有了很多转变，假定这个空间是无限的，市场是无限的，房子只要造出来就能卖出去，但是更新理论假定这个空间是有限的，市场容量也是有限的。二是驱动力是从土地资本转向了社会资本。三是运动员从原来的房地产开发商要转向社会企业。社会企业是不一样的企业，要拿出很大一部分利润从事社会公共福利工作。四是运动机制从房地产开发过程转项城市更新的过程，大量的前期磋商、动员、谈判、组织工作，治理模式的建立在城市更新里面非常重要，所以你会看到比较好的运营商大量的从政府部门引进一些非常优秀的人才，他擅长从事公共部门的工作。五是更新方式也有很大的变化。

双引擎拉动社会资本的政府表现在两个方面：首先，双引擎本身意味着政府和企业之间更紧密的互动合作，这种合作通过正式和非正式的规则建立社会网络来促进社会资本。其次，双引擎之间的相互作用可以形成一个可持续的向心力，从而吸引居民、社会组织、金融机构和其他参与者通过加强不同利益相关者之间的关系网络来增加老旧小区运营和治理的社会资本。我们要引入一些不那么挣钱的业态，比如说修鞋、理发等。

UREM双引擎模型的可持续性取决于两方面，一是拓展资金来源：基于居民的支持和信任，URO可以提供更多样化、以居民为导向和高质量的社区服务，通过合理定价收费获得投资回报。运营商非常专业，又有非常灵活的市场机制，相比政府而言他能找到需要的人，而且这些人能够在这些公司持续的积累，不断地成长，政府是没有这样的机制的，因为政府是比较严谨的，等级式、命令式的部门。社会企业可以提供非常多的社会服务，同时还可以取得居民的支持和信任，可以通过合理的定价收费来获取回报。而且在这个过程中，可以对各种营利、非营利、准营利的项目进行最修的服务和组合，它的操作空间蛮大的。二是降低治理成本：通过专业化的服务外包、社会化的治理结构、模块化的服务划分、精细化的治理手段，提高社区治理效率，降低社区治理成本。

2.2 引入城市更新运营商的可行性

（1）必要性：城市更新的现实背景。从空间资源来看，我国很多老旧小区还有大量的未被高效的资源在闲置。从社区的主体需求来看，社区更新活动从单纯满足空间环境改善转向满足多元主体（政府、市场、居民、社会公众和城市环境等）的利益需求。运营商还有足够的运营能力。

（2）可行性。现在出台的政策鼓励企业进行城市更新工作。

（3）合理性。很多城市运营商告诉我们现在主要是引入物业，提供服务，但是未来这个小区是一个流量平台，因为有很多人都在这个小区里面，所以我们可以掌握这个小区老百姓的需求，我们是他们和整个社会连接的一个门户。同时，还有品质经济。我们调研过一个北京的小区，投入3000万元进行了更新以后，这个小区的价值提升了10亿元，只不过这10亿元是如何来分担的问题。规模经济，运营商可以把这个小区非常零碎的空间资源和业态有机整合起来，获得规模经济。运营商还可以在全国范围内进行连锁经营或者是规模经营，获得规模经济。未来还有信用经济，城市更新运营商的核心就是要值得信任，我们要做一个增强社会信任的事儿，所以要让居民信任我们，让居民之间相互信任。

2.3 UREM城市更新运营商模式的运行机制

这个模式对居民、对运营商、对政府、对这个地方都可以获得报酬的递增。见图4。

3 城市更新运营商模式

3.1 城市更新运营商模式的实现要素

首先，地方政府要在这个城市选一个城市运营商，早期是靠一些朋友关系或者是靠街道主任，他有这方面的创新精神来找到城市运营商。社区更新需要有项目的管理过程，同时需要有良好的金融和市场环境，同时要建立城市更新运营商制度等。见图5。

3.2 城市更新运营商六步法

第1步：选择更新项目并筛选运营商;第2步：评估与准备;第3步：构思和起草协议;第4步：招标和签署合同;第5步：建设和调整;第6步：运营和维护，见图6。

4 社会企业参与城市资源运营的风险

城市运营商和开发商有什么不同？不都是折腾拿点地，折腾拿点房子吗？我们觉得是不一样的，至少房地产开发商当时建构的开发，保险公司、金融机构、物业公司等之间的关系应该转向一种新的商业链条和一种新的商业关系，而且更多的是治理和信任的关系。

这里有很多的风险，有很多专家、学者、政府官员、居民对这种模式也有怀疑。主要是两方面，一个是政府和企业之间，公众和企业之间怎么能签订一个合同，这是很难的。第二个是这个企业来了以后怎么对他进行监管？因此本文建议应该进一步完善8个方面的制度。

运营商制度。使这些企业的利润空间约束在一定的范围内，经营行为要约束在一定的范围内，避免这一轮的城市更新又回过头来成为资本的盛宴，最后可能给政府，给中国城市留下比过去房地产开发商更多的烂摊子。

第二，建立双引擎制度。坚持党的领导，正确的政治方向，政府和企业这两个引擎，发动机要有组合，相互制约同时相互支撑，相互磨合共生，推动城市进步。

第三，新时代的智慧化城市治理基础设施制度。从国家角度讲，集合新基建，构建全国范围，服务全国所有城市城镇的基础设施，例如，可以建立“国家治网”，有数据，有人，有规章制度，有供应商、NGO、政府在平台上，促成交易的达成和市场规则的建立。

第四，EPCI制度。

第五，城市经理人制度。

第六，城市空间整合服务的投融资制度。

第七，信息公开制度。

第八，运营服务的监管制度。