进一步完善市场准入负面清单制度的政策建议

李金贵　刘吉超

2018年12月《市场准入负面清单（2018年版）》发布以来，各地区、各部门围绕处理好政府和市场关系，坚持不懈推进“放管服”改革，大幅削减行政审批事项，主动降低制度性交易成本，全国范围逐步形成统一的市场准入负面清单管理模式。清单之外的行业、领域、业务等，市场主体可以依法平等进入，实现了“非禁即入”。据世界银行发布的营商环境报告：中国营商环境排名2018年为78位、2019年为46位，2020年上升到第31位，营商环境不断优化，改革成效不断显现。但在市场准入环节，当前还存在一些隐性的壁垒和门槛，“准入不准营”的现象在个别行业、领域仍然存在。本文深入分析了“负面清单制度”的发展历程、意义和问题，从研究角度提出几项政策建议。

一、我国市场准入负面清单制度的发展历程

市场准入负面清单是国务院以清单方式，明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等;清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入。从党的十八届三中全会以来，我国市场准入负面清单制度从起步、试点、实施，再到深入推进，经历了循序渐进、不断完善的过程。

（一）起步探索阶段

2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“实行统一的市场准入制度”，让各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，这是“市场准入”概念正式提出。2014 年 6 月，國务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20 号）要求“改革市场准入制度”“制定市场准入负面清单”，明确定义了市场准入负面清单制度的概念内涵。

（二）试点试验阶段

2015年9月，国务院出台《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号），全面部署实施市场准入负面清单制度工作，明确了工作总体要求、主要任务和配套措施，并决定12月起在部分省份进行试点。2016 年3 月，国家发展改革委、商务部发布《市场准入负面清单草案（试点版）》，包括禁止准入类 96 项、限制准入类 232 项，初步列明了在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，部署在天津、上海、福建、广东开展试点，2017年试点又增加了辽宁、吉林、黑龙江等15省市。这一制度正式从改革政策走向了实操落地。试点地区“放管服”改革加快推进，市场准入制度环境、行政管理效率、投资便利程度得到极大的改善，市场活力得到进一步激发。与此同时，试点中也发现了清单“边界不够明晰、使用不够方便”等问题，需进一步修订完善。

（三）全面实施阶段

2017年10月，党的十九大召开，会议进一步明确了全面实施市场准入负面清单制度。在前期试点试验阶段基础上，2018年12月国家发展改革委、商务部印发《市场准入负面清单（2018年版）》），市场准入负面清单制度进入了全面实施阶段。2019年和2020年，国家发展改革委、商务部分别对上年度的清单进行了修订，减少了部分事项，进一步放宽准入限制，形成清单2019年版和2020年版，做到了“与时俱进”和“及时更新”。新版清单更加有利于推动有效市场与有为政府结合，更加有利形成公平竞争、高效规范的统一市场。

（四）深入推进阶段

2018年4月，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区。为适应新形势发展要求，支持海南打造具有中国特色的自由贸易港，促进生产要素更加自由、更加便利地流动，在全面实施的基础上，2021年4月，国家发展改革委、商务部印发《关于支持海南自由贸易港建设放宽市场准入若干特别措施的意见》（发改体改〔2021〕479号），在医药卫生、金融、文化、教育及商业航天、民用航空、体育、种业等其他重点领域，进一步放宽海南全岛的市场准入，助力高质量高标准建设自由贸易港。这不仅是贯彻落实国家重大战略的具体举措，更是更加深入推进负面清单制度、在重点领域破局的创新举措。

二、市场准入负面清单是一项重大制度创新

（一）是党中央、国务院作出的重大决策，是制度性、全局性、根本性的重大改革创新

全面实施市场准入负面清单制度，发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府作用，将普遍惠及内外资企业。一是降低了外商在国内投资面临的政策不确定性，有效激发了外商在国内投资的积极性，丰富了产品和服务供给。二是提高了内资企业的竞争意识和生产效率，通过“赛马”督促内资企业提升创新力和竞争力。三是解决了国内消费者的各类产品需求，带动了国内就业，增加了税收收入。四是为国际资本提供了巨大的市场空间和投资机遇，激发了市场活力。这一举措，有利于构建开放型经济新体制，有利于形成互惠互利、合作共赢法治化营商环境。

（二）是调整政府和市场关系的重要抓手，是构建社会主义现代化市场经济体系的重要基础

与常见“红名单”“正面清单”相比，负面清单是一种更开放、更包容、更透明的市场准入管理模式。市场准入负面清单制度的推进实施，一方面赋予市场主体更多的主动权和自主权，有利于各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争，为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间，有利于形成开放、竞争、有序的现代市场体系。另一方面政府作用的职责边界更加清晰，有利于收缩政府审批范围、创新政府监管方式、深化行政审批制度改革，提高行政管理的效率和效能，避免政府干预过多，为更好发挥政府作用创造了条件。这一制度解决了市场准入开放性、公平性、透明度不足，以及准入管理程序复杂等问题，能够形成市场作用和政府作用的合力。

（三）是构建开放型经济新体制的必要措施，是推进国家治理体系与治理能力现代化重要内容

实施市场准入负面清单制度，一是有利于促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，有利于优化营商环境、提升我国国际竞争力，有利于促进建立与国际规则接轨的现代市场体系，建设更高水平市场经济体制。二是清晰表明了市场准入的“ 红线”，能够赋予市场主体更多主动权，能够有效压缩政府在市场准入中的“剩余决定权”，形成更加科学高效的事中事后监管体系，有力推动政府治理体系变革。三是有利于推动相关审批体制、投资体制、监管机制、社会信用体系改革，提升国家治理体系和治理能力现代化水平。