多元共治模式下南京社区社会组织参与社区治理的研究

陈驰

摘要：社区社会组织作为多元治理的主体之一，由于其自身的自治性，非营利性及志愿性等特征，在社区治理中起着无可替代的重要作用。现行管理体制的制约和自身在社区治理中存在的问题影响了和其他主体塑造的社区多元共治模式。在提高自身自治能力和政府健全相应机制双向改变的基础上，实现社区多元治理主体之间的合理定位和良性互动，有效的整合资源，提升其在多元共治模式下的社区治理能力，从而真正实现社区治理体系和治理能力现代化。

关键词：多元共治;社区社会组织;社区治理

一、多元共治模式下南京市社区社会组织参与社区治理的现状

（一）社区社会组织规模增长过快，质量参差不齐

党的十八大以来，社区社会组织的发展成为党和国家高度关注对象，要求各地将社区社会组织的孵化作为推进多元共治模式下社区治理的重要工作。南京市民政局公开数据显示，截至2016年底，南京市社区社会组织登记备案总数超过3.1万家，年均增长超过15%，直接登记数突破3000家①。与社区社会组织蓬勃发展的势头相反的是社区社会组织的质量参差不齐。从准入门槛上开看，南京注册社会组织的门槛由3万元下调至5000元，加上省、市对各区提出的每万人拥有社会组织16个考核目标，南京市社区社会组织呈“井喷式”增长②。南京市各区为完成相应指标，放低准入门槛，在海量的社区社会组织中，活跃的社区社会组织占比极低，甚至出现了一部分的“僵尸组织”。

（二）社区社会组织参与社区治理领域宽广，社会影响力不高

在江苏省民政部所发布的《2019江苏民政事业发展统计公报》中，社会组织提供的社会服务已然涉及社会工作、居民服务、公共设施管理等。在南京，社区社会组织为更好的发挥自身的功能，成立时都有一定的宗旨，在突破了以往只注重文体活动的基础上，各个领域全面开花。但是社区社会组织由于其自身的规模较小，组织松散以及缺乏专业的管理人才等，很难推动自身的发展。

（三）党建引领下协同参与意识增强，公信力低

党的十八大首次将“社区治理”写入党的纲领性文件，在强调“建立健全党组织领导的充满活力社区群众自治机制”的政策方针下，社区治理的格局逐渐改变，从单一的主体发展为政府、市场、社区多元治理的新局面。南京市通过创新社区治理的新模式，加强社区治理和服务，巩固党组织在基层社区的执政基础，让政府和居民实现治理的伙伴，实现民主治理。同时探索“四位一体”的社区治理模式，主要是由社区党组织统一领导，社区自治组织例如社区居委会、社区协商议事会等依法自治，社区服务平台提供公共服务，社区社会组织共同参与的“四位一体”的共商共建共享的多元共治模式。

社区社会组织在努力打造多元共治社会治理模式的同时，社会组织的公信力却处于一个糟糕的状态。一些社区社会组织在财政资金、管理规范上选择不公开透明，与居民对社区社会组织的信息公开需求形成尖锐的矛盾，导致社区居民对社区社会组织的不满，降低了其公信力。加之社区社会组织的性质多偏向于非营利性第三方组织，外部监管体制欠缺，社区社会组织的资金来源和活动事项多为无监管状态。更有个别社区社会组织宗旨意识淡薄，它经常性利用自身的资源优势，从事非法盈利活动，甚至通过政策优惠谋取团队和个人私利，辜负了社区居民对他们的信任，加深了社区社会组织的信任危机。

二、多元共治模式下社区社会组织参与社区治理的困境分析

（一）政府管控，社区社会组织行政色彩浓重，自身定位模糊不清

在传统“官本位”思想的影响下，政府对社区组织的管控力度依旧很大。在社区社会组织的发展中，呈现出“行政性”和“自治性”双重特点，社区社会组织雖然不是政府的一级政权组织，但是它承担起政府下派的行政任务和管理社区的职责，更要依靠发放的资金和津贴维持生计，这就往往造成社区社会组织无形中成为政府的下属机构，让社区社会组织处于“被组织”的状态。

（二）政策保障缺失，监管机制不健全

社区社会组织自身的能力受限主要体现在人、财、物的缺失。由于社区社会组织并不是一级行政组织，没有财政拨款，资金来源仅限于基层政府所拨的财政专项资金和干部津贴，其余活动经费严重不足。严苛的办公条件让很多年轻，有学识的青年并不愿意加入社区社会组织的建设中来，人才缺失严重。目前，大部分的社区社会组织并未设立相应的监管机制，居民和政府对其发展运行情况也处于放任自流的状态，监管机制的欠缺不仅影响着政府和居民对其的信任感，同时，也影响着社区社会组织自身的能力发展。

（三）社区主体之间合作冲突，资源整合率低

在社区中存在着各种各样的治理主体，例如：居委会、社区社会组织、物业公司、业主管理会等。每个主体都有自己的组织宗旨，在社区中发挥着自己的一份影响。但是每一个主体中间必然有自己利益目标，在权责不明的社区治理中，各主体实现自我的利益目标的过程中必然会产生矛盾和冲突。

（四）居民公共参与意识淡薄，

新中国发展以来，我国的社区已经逐渐从“单位制”发展为“街居制”，突破了血亲束缚下社区更多是由陌生人组成的商业型社区，社区居民之间的陌生感降低了参与社区治理的热情。在群体认同感和社区归属感逐渐弱化的情况下，尽管商业社区配套成熟，社区活动参与空间大，但是居民参与社区活动是往往会具有选择性。

三、完善南京社区社会组织参与社区治理的对策

社区治理往往是社区中各主体协同合作参与的过程，培育良好的多元共治模式下的社区治理往往需要我们改变传统政府主导的单一管理模式，积极发展和培育社区各种形式的组织，建立行之有效的运作机制。

（一）从政府层面：社区社会组织发展纳入社会建设的总布局

1、完善社区社会组织发展的制度环境。首先，应该出台相应的法律法规，对社区社会组织发展进行明文规定，政府在资金和场地等支持上有法可循，社区社会组织在申请名目上有法可依。其次，在社区社会组织的登记上要完善登记制度，减少繁琐的程序，实行登记和备案结合制。最后，完善竞争机制，对同区域内同行社区社会之进行严格限制，即避免资源浪费，也能促进其健康发展。

2、增加多元主体协作，构建双赢局面。政府根据市场交易的规则，主动将一些关于社会民生方面的公共事务通过政府购买服务，以平等协商的合作原则，由社区社会组织承接。政府定位为“购买者”，社区社会组织则为“卖方”，这种角色的转变改变了社会组织和政府之间原有的“依附式”联系，走向相对平等的“协商式”工作关系。

（二）从社区社会组织自身方面：加强社区社会组织自身建设

1、完善组织内部管理。建立完整的组织章程结构。组织章程结构规定了组织行为准则和规范，也明确了活动的宗旨与流程;其次，建立严格的财务规章制度，对组织内地资金往来举行严格的管控，既能避免贪污腐败，也能使资金得到合理利用，让组织健康长效发展;最后，建立灵活、高效的决策机制，高效的决策水平能够使事务的办理事半功倍，同时设立意见征集点，广泛听取社区居民和组织内部成员的意见和想法，可以使决策变得更加民主与科学。

2、提高服务意识，增加自身专业程度。社区社会组织往往需要通过走访、调研，摸清社区居民的生活状态，也可以通过问卷、调研等形式调查处社区居民的迫切需求，并以此为基准，制定出相应的服务项目。通过人才扶持政策，将社区社会组织的人才培育工作纳入当地的人才工作计划中，对人才进行专项培训，并且在职业资格和专项职称评定上给予一定的倾斜。

3、加强党建引领，提升党务工作能力。按照分级管理和全覆盖的原则对其工作进行指导，采用合纵连横的方式，突破政府的行政壁垒，将辖区内的资源和社区社会组织实现多元共治。拓展联席会议制度，积极推广党建联盟模式，将党建工作融入社区社会组织的中心工作中。

（三）从社区层面：培育和增强社区居民的社区意识

1、丰富居民参与途径，鼓励先进带头。社区居民参与社区治理的途径多样化，比如举办社区居民参与论坛。论坛在社区居民自愿的前提下，一事一议，公开合理。也可建立走访制度，通过对社区中的居民定期走访，征集居民对社区社会组织的看法和意見，提升社区社会组织的管理措施。

2、建立多元化组织，完善多元主体的监督和评估。

政府对待社会维权组织、公益组织、技能培训类组织等此类性质的社区社会组织应该以引领为主，鼓励其朝着合理、合法的模式发展，同时司法部门和法检部门也要定期对其进行帮助和指引。社区内的多元主体包括居委会、社区居民等都应该发挥主人翁意识，成立理事会，对社区社会组织的公开信息多了解，多质询，做评估，形成有效的外部监督体系，对规范社区社会组织的合法、规范化的运行发挥着不可代替的作用。

参考文献

[1]萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M]王浦劬，译.北京：北京大学出版，2010：27.

[2]杨君，徐永祥，徐选国.迈向服务型社区治理：整体性治理与社会再组织化[J].中国农业大学学报：社会科学版，2015，（3）：95-105.

[3]何欣峰.社区社会组织有效参与基层社会治理的途径分析[J].中国行政管理，2014（12）：68-70.

[4]徐珣.社会组织嵌入社区治理的协商联动机制研究——以杭州市上城区社区“金点子”行动为契机的观察[J].公共管理学报，2018，15（01）：96-107+ 158.

[5]尹广文.官民二重性：社区社会组织参与社区治理的困境分析[J].宁夏社会科学，2016（01）：107-111.

注释

①新华日报.良莠不齐，社会组织如何增效.http：//m.people.cn/n4/2018/ 1122/c1549-11931446.html.

②新华日报.良莠不齐，社会组织如何增效.http：//m.people.cn/n4/2018/ 1122/c1549-11931446.html.