破解历史遗留难题应做好过程性资料留存

不动产登记历史遗留问题是不动产登记部门必须面对的现实课题之一。本专题对破解历史遗留问题过程中的过程性资料留存工作进行阐述，分析了关于首次登记历史遗留问题的解决方案，结合南京、丽水、日照等地的具体实践，提出解决不动产登记历史遗留问题的建议。

摘要：如何处理和解决好历史遗留问题，是很多不动产登记部门必须面对的现实课题。历史遗留问题几乎都是因相关手续无法完善或者部分资料遗失，导致无法直接办理不动产登记，根据实际情况提出几点意见和建议。

关键词：历史遗留问题;资料留存;不动产登记

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）10-0014-16 收稿日期：2021-09-03

当前，不动产历史遗留问题成为老百姓办证难、办证慢的主要因素之一，是百姓来信来访的热点、难点问题。如何处理和解决好历史遗留问题，是很多不动产登记部门必须面对的现实课题。今年，自然资源部把化解历史遗留问题作为一号文件印发，可见对此问题的重视。化解不动产登记历史遗留问题专项工作，是全心全意为民办实事、办好事、解难事，是实实在在的重大惠民工程、民生工程。

1 历史遗留问题产生的原因

历史遗留问题主要是由于相关管理环节不规范、不衔接等原因导致的，这些问题大都发生在不动产登记前的环节，缺少登记法定要件，无法按照正常程序办理，俗称“办证难”。

一是相关手续不完善。（1）辦理了房屋所有权证未办理土地证;（2）工业或者教育用地建设了住宅;（3）违法占地、未批先建、少批多占，超红线建设等无合法权源材料。

二是未通过竣工验收备案。（1）因违反规划、用地规定，未能通过综合竣工验收备案;（2）未办理施工许可、施工资料丢失、施工企业不配合等导致无法验收;（3）项目已经工程质量验收合格，但由于其他因素未办理竣工备案手续。

三是欠缴土地出让价款或相关税费。（1）开发建设单位未缴清土地出让金，但项目开发后已销售完毕;（2）开发单位未缴清税费，已经代收了住户契税但代缴前消亡，以及单位负责人跑路等;（3）开发建设单位擅自改变土地性质、用途和容积率后未补办用地调整手续，补缴相应土地出让金;（4）开发建设单位缺少开工手续、欠缴城市建设配套费等应缴费用，导致无法办理验收但居民已入住。

四是未通过规划许可或规划核实。（1）擅自调整规划，未能通过规划核实;（2）未按照规划批准面积建设;（3）擅自改变容积率，未按项目规划要求建设配套公用设施等。

五是原分散登记的房屋、土地信息不一致。（1）土地使用权人和房屋所有权人不一致;（2）房屋与土地的登记用途不一致;（3）房、地登记范围不一致。

六是项目跨宗地建设或界址不清。（1）同一建设项目跨宗地且宗地的用途、出让年限不一致;（2）建筑物新建、扩建超出原宗地界址或跨宗建设，导致界址不清。

七是已购住房的土地使用权或在建工程被开发单位抵押或被司法查封。（1）开发项目的土地被查封或抵押后，开发商仍将竣工验收的房屋出售;（2）人民法院对开发项目的土地予以查封，但地上房屋已出售并办理了房屋所有权登记。

八是擅自改变土地用途。（1）土地实际用途与原批准用途不一致，住宅用地部分改为商业且已发放房产证;（2）出让用途为工业用地，实际已变更为商业、住宅并办理了房产证，但未补办用地、规划等变更手续等。

2 解决处理历史遗留需要注意的几个方面

2.1 坚持应解尽解

历史遗留问题的成因比较复杂，部分地市在化解时片面追求办证，对在非住宅用地上建设的住宅颁发了房地用途不一致的证书，居民拿到证书之后仍然无法办理交易或者进行抵押登记。

历史遗留问题本身就是难题，不留后患地解决好历史遗留问题，更是难上加难。要充分尊重当时的特定环境，充分了解当时的具体情况，充分考虑当时政策的意义，还要确保今后不产生新的矛盾，不增添新的麻烦，不留下任何隐患。在前期充分调研的基础上，日照市坚持化解方案超前实用，坚持一步到位的思路，统筹考虑规划和土地审批情况，专门制定了配套办法，按照历史时点补缴土地出让金等相关配套税费，让群众拿到一本可抵押可交易的不动产证书。

2.2 坚持尊重历史

处理历史遗留问题，必须遵照尊重历史，面对现实的原则。如果割裂当时的历史条件，单纯地处理和解决这一问题，则无可下手。只有全面、充分、实事求是地考虑问题产生的来龙去脉，认认真真分析其产生、发展、爆发的全过程，并采取符合政策的措施，才能从根本上处理和解决好这一历史遗留问题。

历史上，由于土地和房产的规划规则不同，导致房屋用途和土地用途不一致的，都经批准部门验收通过。按照现在的规则标准，缴纳土地出让金后办理，明显未考虑历史上造成问题的原因并不在购房人。应该尊重当时的情况，采用房屋和土地用途分别记载的方式予以解决，目前部里和各省出台的文件基本都采用了此种方式。

2.3 坚持流程明确

成立化解工作专班，把所有的职能部门打造成一个整体，共同承担化解不动产登记问题、造福一方百姓的重任，职能部门既各司其职、各负其责，又相互支持、密切配合，形成强大合力。

将工作目标层层分解，落实到具体单位，将化解工作拆分为五个环节挂图作战。第一个环节，工程住建部门负责竣工备案、房屋鉴定、房屋测绘;第二个环节，自然资源和规划部门负责完善用地手续;第三个环节，规划部门完善规划手续;第四个环节，税务部门负责核税;第五个环节，不动产登记部门负责办理不动产登记。化解专班全流程掌控，采用督查令方式，各部门限时办限。

2.4 坚持最快办结

一是同时处理违法违规。对违法违规建设的小区要依法予以查处。对不主动申报、不积极配合或拒不配合解决问题的，由工作专班下发督办通知，约谈开发建设单位主要负责人，相关部门对建设单位的资质、营业执照、缴纳税费、相关资产情况及开发建设行为进行核查，依法严肃处理。开发建设单位及人员涉嫌犯罪的，移交司法部门立案查处。将违法违规单位和个人纳入社会信用评价体系，实行部门联合惩戒。

二是同时追缴建设项目税费。涉及政府性基金及税费、罚没款等问题，依法、按程序办理，由小区所在政府相关部门向建设单位追缴。对无能力缴纳但有可处置资产的，依法通过转让或拍卖相应资产的方式追缴;对既无能力缴纳又没有相应可处置资产的，先行办理不动产权证后，由相关部门依法处置。

三是同时办理不动产权证。对尚未完成政府性基金、税费清缴和开发建设手续不完善的小区，在保证工程质量安全和配套基本完善的前提下，把办理不动产权证、追缴税费、查处违法违规行为、完善开发建设手续分开进行，同时办理。经专班认定购房者确无责任并已依法履行相关义务的，可持购房合同、房屋证明及契税征免材料等，向不动产登记机构申请办理不动产登记。

3 不动产登记部门要做好资料的保存工作

历史遗留问题几乎都是因相关手续无法完善或者部分资料遗失，导致无法直接办理不动产登记，在此情况下办理的不动产登记，往往无法完全满足《不动产登记操作规范》的要求。从目前大环境来看，不动产登记人员“弱势”地位明显，要合理维护登记人员的权益。

3.1 集体决策

历史遗留问题化解工作是特殊历史时期为了解决群众需求而启动的一项工作。譬如采用质量安全鉴定报告取代竣工验收备案，采用规划部门的意见书取代规划验收合格证，從短时间看，解决了群众最迫切办证要求，但从另一个角度分析，不能办理验收肯定有其特殊性，有可能是车位建设不能满足小区涉及指标，也可能是绿化率无法达到设计之初的标准，办证之后有可能产权人会认为损害了其生活标准，极易采用群访等方式维护自己权益。对化解时的一些个性化问题，特别是缺乏明确文件规定的，办理不动产登记时必须集体决策，否则极有可能导致工作人员个人被问责。

3.2 巧用公示

化解历史遗留问题时要分清主次，要认清群众的主要需求是办理不动产权证，如果纠结于绿化率或者开发商少建部分车库导致验收无法通过等问题，会将业主入住多年无法办证的矛盾一直延续，不能解决。化解之初，要将办证存在的问题和矛盾，以及将要采取的措施和手段对外公示，让购房人明白办理不动产权证还存在哪些欠缺，办理时可能导致业主的哪些权益受损失。当然，这些损失并非全部无法弥补，也可引导业主通过诉讼渠道维权，在办好产权证的同时要求开发商采用金钱方式赔偿自己应该享受的权益。

3.3 留好资料

化解历史遗留问题有很多个性化的内容，虽然出台了相关文件或者形成了会议纪要，但还有很多需要现场察看或者外调确定，此类资料往往更能真实地反应当时情况，正是这些资料促使形成办理决策。另外，前面提及的公示资料以及现场察看或者外调资料并非办理登记需要提交的资料，一般作为过程性资料阶段性保留。如不妥善保管极易丢失，这些资料将是未来证明办理的关键资料，此资料可以单独建档也可并入不动产资料永久保存，便于日后还原办理状态的情形。

作者简介：于磊，日照市不动产交易登记中心。