慧眼守土系统应用于新增耕地后期监管的研究与分析——以江苏省南通市通州区为例

郭晨晨 彭 杨

（1.南通市通州自然资源和规划局，江苏 南通 226000；2.南通市交通运输综合行政执法支队，江苏 南通 226000）

1 引言

要确保耕地面积平衡和粮食安全，耕地数量的适度补充是必不可少的，其重要手段是通过土地整理增加有效耕地面积，提高耕地质量[1]。2015—2020年，通州区通过实行土地复垦，新增耕地面积高达4.77万亩，如何加强新增耕地的后期监管，保证新增耕地不被占用，并且种植到位，是对自然资源主管部门的新挑战。由于传统监管模式的弊端，本文研究了智能技术在新增耕地后期监管中的应用，具有较好的现实意义和实践价值。

2 新增耕地来源及监管意义

通州区新增耕地的主要来源包括耕地占补平衡、建设用地复垦、工矿废弃地复垦等各类土地复垦项目。此类复垦项目通过土地整理，将土地利用现状图中河流水面、沟渠、村庄、采矿用地等地类，通过工程恢复、土地整理等措施，变更成耕地。此类土地项目是保障项目建设用地、缓解城市土地资源紧张、整合可利用土地资源的有效途径，可以使耕地“数量不减少，质量有提高”，在一定程度上保证了粮食安全[2]。

我国实行最严格的耕地保护和节约集约利用土地制度。近年来，全国范围陆续开展了“大棚房整治”、“农村乱占耕地建房问题排查整治”等严禁耕地“非农化”行为专项整治工作，严控违规占用耕地挖湖造景、绿化造林和非农建设等行为，突出了耕地保护。土地复垦形成的新增耕地由财政资金拨款实施，主要是为落实占补平衡和建新拆旧等目的形成的补充耕地，如何将此类新增耕地管护好，保证其不被占用更是重中之重。

3 目前监管中存在的主要问题

监管制度不完善。现行新增耕地后期监管的主要模式，一是内业抽查后外业踏勘，通过随机抽查项目或地块，对抽中的地块进行现场核查，在实地通过比对实施范围的勘测定界图，核对新增耕地是否被占用。二是遥感监测地块变化，通过前后时相影像比对，圈出范围发生变化的新增耕地图斑，作为疑似被占用图斑下发，再根据下发的疑似被占用图斑到现场实地核实。第一种方式无法做到全覆盖监管。第二种方式难以及时发现地块被占用情况，并且获取制作影像和变化图斑费时费力，精度也难以保证。

实地巡查不方便。受限于可实施为耕地地块的分布，新增的耕地往往分布极为分散，并且许多地块分布在大田中间，只能步行到地块进行巡查。以通州区西亭镇为例，2016—2020年实施的耕地占补平衡和建设用地复垦总面积达2060亩，新增耕地地块总数多达2106块（图1），零散分布在11个村（居），单人对所有地块实地巡查一次花费时间大约在40天左右，耗时费力。

图1 西亭镇2016-2020年复垦新增耕地分布图

发现问题不及时。现行监管模式下，当巡查发现新增的耕地出现问题时，往往占用或者破坏已成事实，造成工作上的被动。新增的耕地，特别是建设用地复垦形成的新增耕地往往位于农户房前屋后，容易被农户圈占建设，曾出现过废弃宅基地刚刚复垦成耕地，周边农户就将该地块圈占准备建车库的情况。有关部门如果在侵占行为发生之初没有及时有效制止，一旦侵占行为成为事实，整改工作需要耗费大量人财物力。

4 慧眼守土系统在土地复垦后期监管中的应用

4.1 慧眼守土简介

通州区“慧眼守土”系统围绕中央关于“加快改革创新步伐，推进国土资源工作”的目标要求，整合现有一张图平台、四全服务平台、执法监察信息系统、办公自动化平台等，建设一体化、智能化、高效化的自然资源综合监管平台，打造自然资源“天空地网”监察监管体系，提升自然资源监管和快速反应能力。

硬件系统主要包括安装在基站的摄像头、专用服务器、电脑端和移动终端（图2），结合辖区通信营运商铁塔资源，在铁塔顶端搭建高清摄像头，摄像头可实现360°旋转观测，对基站半径5公里范围全天候、全角度监控，观测数据通过专用光纤连接到服务器，再通过局内部网络分到各个电脑终端，实现可视全程智能监控[3]（图3）。

图2 “慧眼守土”系统构架

图3 “慧眼守土”系统监管流程

软件系统基于B/S（Browser/Server）架构实现，使用C#语言进行软件开发，采用MVC架构，客户端使用.NET JQuery等JS组件，同时，以Arcgis Server10.0最新的技术为基础，应用SDE引擎数库的技术，叠加历年遥感影像、土地利用现状图、土地利用规划图、征地和供地图层等数据，实现了图形浏览与图形分析、实现图属一致，相互查询调阅，打造自然资源和规划“一张图”的“慧眼守土”系统（图4）。

图4 “慧眼守土”系统操作界面

4.2 慧眼守土系统在新增耕地监管中的应用

通过慧眼守土系统的预设点位功能，将新增耕地地块作为摄像头的预设点位，对目标位置进行自动拍照，通过比较不同时相同一预设点位的相片是否发生变化，判别新增耕地是否发生占用等变化。当发现新增耕地发生疑似占用等情况后，通过任务模式将地块情况发送给分片人员，分片人员通过移动终端到地块现场核查，现场定位后拍照核查，将地块实地情况上传“慧眼守土”系统。现场如果发现新增耕地被占用情况，及时制止并责令整改到位。

以通州区某工矿废弃地复垦项目为例，该项目实施于2018年，新增耕地面积约60亩，利用“慧眼守土”系统进行巡查监管后，定期对预设位进行巡查拍照，在监管期间及时发现并制止了数次倾倒建筑垃圾等侵占行为，取得了良好的监管效果。（图5、图6）

图5 2021年2月9日窑厂复耕地块监控画面

图6 2021年2月19日窑厂复耕地块监控画面

5 结论及展望

本文通过“慧眼守土”系统在新增耕地后期监管中的应用实践，得出如下结论：“慧眼守土”系统的监管具有实时性特点，不受时间、地形等限制，对重点地块每日自动抓拍，可以及时发现新增耕地的疑似占用等情况，做到早发现早制止。“慧眼守土”系统的智能监管避免了传统模式下大量的人工巡查，足不出户可以掌握土地复垦新增耕地的变化情况，提高了新增耕地的监管效率。

由于“慧眼守土”系统的监管范围受限于探头的位置的分布，可以探索利用无人机进行巡查监管，弥补现有探头的盲区。此外，如何利用图像自动分析相片目标位的变化，形成自动获取画面、自动分析是否变化、自动预警模式，值得进一步研究和探索。