校长职级制改革的历程、矛盾及深化

刘艺扬 高鹏怀

摘   要

校长职级制改革释放校长活力、促进学校现代化治理，是教育改革的重要内容。回顾长达二十多年的校长职级制改革，大致经历了自下而上试行期、自上而下试行期和上下合力推行期三个阶段。当前校长职级制改革存在四对现实矛盾，分别是“放权”与“管理”、“能力”与“效能”、“稳定”与“流动”、“停滞”与“发展”的矛盾。为进一步深化校长职级制改革，应扩大办学自主权，让教育家办学落到实处;加强专业发展培训，培养校长终身学习的理念;结合大数据技术，为校长“建档立卡”;探索多样化激励方式，让校长能“流动”、重“发展”。

关键词

校长职级制  教育家办学  多样化发展

自20世纪90年代初上海试行校长职级制改革到现在，已有二十多年的改革历程。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《中长期教育纲要》）明确提出“推行校长职级制”。当前，校长职级制改革还存在一些现实矛盾，需要进一步厘清和分析，针对性地提出深化改革的策略，从而提高校长教育教学管理的能力与积极性，打造一支高水平的教育家队伍。

一、校长职级制的基本理念与改革历程

校长职级制是指根据校长专业发展程度的不同，结合校长的德、能、绩、识，形成独立的职级序列，对不同级等的校长进行差异化管理的制度[1]。校长职级制有以下特点[2]：一是取消校长行政级别;二是校长职务等级自成序列;三是权责统一，校长管理的自主权与职责权利相统一;四是校长职级、绩效与收入待遇挂钩;五是强调校长专业品质，如教育与教学水平、治理能力、创造力、教育影响力等。

二十多年校长职级制的改革历程，可大致分为三个发展阶段，在不同阶段改革的主导力量与改革的深入程度是有差异的。

1.自下而上试行期（1994-1998年）

该阶段短暂而关键，是职级制度改革的萌芽生根期。在20世纪90年代，我国校长管理制度问题突出：缺乏健全完备的校长管理制度体系、校长角色定位模糊、校长职业生涯缺乏激励、校长人事管理体制难以理顺[3]。1994年，上海为了消除原有校长行政级别的弊端，释放校长活力，均衡教育资源，在中小学进行了校长职级制改革试验，静安区和卢湾区成为首批改革试点。上海高举改革第一棒，顺势出台《静安区中小学校长职级评聘试行条例》，为自下而上的校长职级制改革加固地基。在起始阶段“自下而上”发起改革，利于找准原有制度的“真问题”，从而推动校长职级制的“真改革”[4]。

2.自上而下试行期（1999-2009年）

1999年，国家层面的政策加入到校长职级制的改革中，强大的“自上而下”改革力量推动着校长职级制的有效试行。1999年6月发布的《中共中央国务院关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》提出“试行校长职级制”，这是国家级别的政策首次提及“校长职级制”，制度改革从地方政策上升到国家政策。2001年，国家基础教育改革继续积极推进校长职级制。在前一阶段，上海市自发地、实验性地试行校长职级制改革，试行效果虽然良好，但试行力量有限。而国家级的政策通过科层组织结构，层层有序落实，有利于减少校长职级制改革的道路阻碍，增强改革力量。

3.上下合力推行期（2010-2020年）

《中长期教育纲要》明确提出“推行校长职级制”，这标志着校长职级制改革从“试行”过渡到“推行”阶段，为改革营造了更好的氛围。各地校长职级制改革的动力与意愿加强，先行試点的地区如上海市、山东潍坊市、广东中山市等进行更广泛的经验推广。2016年山东省凭借丰富的改革经验和理论，结合本地实际，在全省推行职级制度改革。2019年11月，北京市也明确“推行中小学校长职级制”。自上而下与自下而上良性互动是推行制度改革的双重动力，既能发挥地方的大胆探索精神，激发基层改革的主动性，又能借助强大的国家改革力量，把成功试行的经验推行开来，为改革增速。

二、校长职级制改革的现实矛盾

1.放权与管理的矛盾

“放权”指教育行政部门把办学的权力下放给学校与校长，“管理”指教育行政部门对学校整体的管理与监督。二者的矛盾表现为，一直以来教育行政部门重“管理”而轻“放权”，学校与校长的自主办学权落实不到位，但同时又出现“一管就死、一放就乱”的现象。虽然国家发布的许多政策中多次提及“政府简政放权”，但政府究竟如何放权、下放哪些具体权力、怎样保障下放的学校自主权能合法合理地使用，长期缺乏可操作性强的政策指引，放权成效不显著，许多体制性因素仍然会制约学校的自主办学治校。

2.能力与效能的矛盾

“能力”指的是校长专业品质方面的能力，如前所述的教育教学水平、治理能力、创造力、教育影响力等。“效能”指的是职级制度要求校长所达到的贡献和绩效。两者的矛盾表现为校长的专业能力不足以满足校长职级制所要求的效能，两者存在一定的差距，其本质上是现实与目标的矛盾。校长职级制改革给校长提出了更高的目标，但与目标相匹配的培训体系相对滞后，校长专业能力成长相对缓慢。如果校长的专业能力长期不能达到目标的效能，那么校长的积极性与主动性会大大受创，进一步加大矛盾程度，形成恶性循环。

3.稳定与流动的矛盾

“稳定”指校长对职级制改革前后的主观优越状态的倾向，而产生的一种保持不变的心态。主观优越状态是校长通过主观感受而认为相对优越的状态，在校长职级制改革前和改革后都存在。校长职级制改革前表现为校长对行政职务状态的倾向，改革后表现为校长对教育发展水平高地区学校、中心城区学校、一流学校的倾向。“流动”指校长作为一种资源的流动和改变，从行政职务到校长职业，从城镇学校流动到农村学校，从繁华地区学校流动到偏远山区学校，从普通学校流动到特殊聋哑学校。“稳定”和“流动”的矛盾表现为校长倾向稳定在主观优越状态，而不愿流动到其他较薄弱学校，一方面是受传统价值理念影响，校长期望到“优质学校”“一流学校”，从而更好地施展自身才华与实现自我价值。另一方面，校长追求稳定，也说明了促使校长流动的激励机制还不够完善，选择“稳定”或“流动”是一个决策过程，如果校长对激励机制不满意或不热衷，就会安于现状。

4.停滞与发展的矛盾

“停滞”指校长在其专业程度或职务等级上停止不前甚至倒退。“发展”指校长的专业程度越来越高，能实现沃特金斯（Watkins）提出的“持续的专业发展”（continuing professional development）[5]。如果专业程度“停滞”的成本很小，“发展”的付出很多而回报很少，那么校长提升专业程度的动力和意识就会下降，最终阻碍校长专业化发展。“停滞”的成本小主要体现在考核体系不科学、不健全，对不合格的考核结果没有寻根问底，对专业程度没有提升的校长没有采取“末位淘汰”或相应惩罚手段。校长保持当前的专业程度甚至倒退些许，而代价成本是有限的，其发展提升的意识会越来越弱。“发展”的回报少主要体现在刺激校长专业发展的晋升渠道不畅通或薪酬激励不优厚，校长提升自我的动力不足，更愿意停留在当前专业发展的“舒适区”。

三、深化校長职级制改革的策略

1.扩大办学自主权，让教育家办学落到实处

一是要厘清政府与学校的权责，列明教育行政管理清单和学校自主权清单。一方面，政府该管的要“管”，即明确政府的管理职能。在校长职级制推行过程中，政府更多的是履行服务与保障的职责，始终树立为学校服务的意识，依法保障学校与校长的自主权，同时要监督自主权的落实，让校长安心治学、用心办校;列出教育行政管理清单，如制定办学标准、财政宏观调控、政策法规调控、监督检查等。制定办学标准包括硬标准如校舍设置、现代教学设备配置、安全设施，还应包括软标准如教学质量、学习氛围、师生沟通等。另一方面，政府要“放”，不应管的放权给学校，明确学校自主权清单。学校自主权清单主要包括决策规划、人事、财权。如校长能制定学校具体发展规划、设置学校内部机构、提名和任免副校长、筹措和使用校内经费等。二是要继续完善学校内部治理架构。走好落实自主权的“最后一公里”，通过委员会制度、办学满意度调查制度、监督机制、特殊帮扶机制等保障教师、学生和家长在学校治理中的话语权，形成教育家校长引领带动、多方参与的良性校内治理格局。

2.加强专业发展培训，培养校长终身学习的理念

开展科学、多元、专业的校长培训，贯彻终身学习理念。一是按校长专业发展的不同阶段，实行分段、分级、分层的专业化培训。按校长专业发展脉络，可以分成“新手—能手—熟手—专家”[6]四个阶段。与之相匹配，校长培训至少可以分为职前准备与适应培训、提高培训、全面增能培训、高级研修与特级培训，在不同的专业发展阶段进行差异化培训。二是完善自助式与互助式结合的多样化培训机制。自助式是一种校长自主选择、能动参与的个性化培训机制，如山东省潍坊市引入经过市场竞争的优秀培训机构，为校长提供培训“菜单”，并由教育行政部门发放“培训券”，校长按需自行选择培训的项目和时间[7]。互助式培训是校长之间良性互助、共同提高的培训方式，如为新手校长安排的“导师制培训”和为中西部学校、农村学校校长安排的“影子培训”等。三是关注因地域、文化、经济差异而产生的“特色”培训。如对少数民族地区学校、聋哑学校、农村学校的校长进行的特殊培训。四是完善培训课程体系。应根据校长不同的专业发展阶段开设教育、心理、管理、法制等多学科的培训课程，为校长办学提供系统的知识基础。

3.结合大数据技术，为校长“建档立卡”

大数据技术为管理与评价校长提供了技术保障，通过大数据高效采集校长信息，为每个新手校长“建档立卡”，即校长成长电子档案与相应的校长人才卡;“建档立卡”后对校长的教育教学数据进行跟踪和整理，定期更新校长成长电子档案，形成动态化、精细化的校长管理机制;校长的档案卡片明细实时对社会公开，做到信息透明化，教育行政部门、教育专家、教师、家长、学生、第三方评估机构都可以对校长进行监督;建立“底线管理+特色办学+满意度”的校长评价体系，通过大数据技术辅助分析评价以及对评价结果进行可视化展示;校长的优秀管理经验可通过云平台实时共享;对不符合考核要求的校长进行降级降档降薪惩罚，记入电子档案，严重不达标的，实施退出机制，撤销其校长人才卡;对有待改进的校长提供反馈意见、智能反馈，意见记入电子档案。

4.探索多样化激励方式，让校长能流动、重发展

给予校长“合理的利益回报”，是改革获得“社会合法性的前提”[8]。结合物质与精神、外在与内生、长期与短期的激励方式，激发校长专业发展潜能，引导校长“逆向流动”。第一，完善晋升激励机制。较高级别校长的首评指标使用适当的指标量，从而保持晋升激励的持续性和长期性，如北京市在2019年的职级制度改革中，把特级校长和高级校长的首评指标限定在一定比例范围;设置专项晋升指标，吸引校长“逆向流动”，推进中小学教育资源均衡发展;对长期坚守在薄弱学校的校长给予适当的晋升加分。第二，保障落实工资激励。落实工资激励的关键是财政投入的“增量改革”，即在保持中高层管理干部和一般教职员工原有岗位绩效工资不变的情况下，由财政部门另外划拨专项经费，支持职级制度改革[9];增强工资激励效果，适当拉大校长级等间工资差距;根据教育教学管理工作规律，合理划分校长各项工作的绩效占比;绩效工资按“优绩优薪”原则切实发放。第三，注重精神激励。从满足校长的精神需要出发，给予校长荣誉奖项、关怀校长的日常所需与情感变化、信任校长的教育教学能力，让校长内心真正愿意“流动”、能竭尽全力办校育人、积极提高自身专业水平。

参考文献

[1] 刘传沛，褚宏启.校长职级制改革的政策与实践——广东省中山市的探索[M].北京：北京师范大学出版社，2014：15.

[2] 井光进.潍坊市中小学校长职级制改革实践与探索[M].北京：中国石油大学出版社，2011：4-5.

[3] 贾继娥，王刚，褚宏启.我国校长职级制改革的现实背景与主要策略[J].教育科学，2012（01）：41-44.

[4] 卢晓中.深化高教领域综合改革的“自上而下”与“自下而上”[J].中国高教研究，2016（06）：51-55.

[5] Jeff Watkins.UK Professional Associations and Continuing Professional Development：A New Direction[J].International Journal of Lifelong Education. 1999，18（01）：61-75.

[6] 伦恩伯格，奥恩斯坦.教育管理学概念与实践[M].北京：中国轻工业出版社，2013：548.

[7] 张茂聪，侯洁.教育家办学的制度实践与思考——以山东省潍坊市校长职级制改革为例[J].教育研究，2017（03）：140-146.

[8] 吴康宁.教育改革成功的基础[J].教育研究，2012（01）：24-31.

[9] 董新良，薛继红，刘艳.校长职级制改革的实践与思考——来自山西省晋中市的经验与启示[J].教学与管理，2019（27）：40-43.

[作者：刘艺扬（1993-），女，广东佛山人，北京师范大学政府管理学院，博士生;高鹏怀（1970-），男，山西太原人，中央民族大学管理学院，教授，博士。]

【责任编辑  郑雪凌】