促进农业产业化的财政支持政策研究

宫小敏 宫靖荃

（泰安市岱岳区农业农村局，山东 泰安 271000；山东女子学院教育学院，山东 济南 250300）

一、引言

农业产业化作为一种新兴的现代化经营方式和产业组织形式，坚持以经济效益为中心，以市场为导向，以主导产品、产业为重点，实行专业化、规模化大生产，注重企业化、区域化管理，在整体上有助于推进传统农业结构的转型升级。但目前我国在农业产业化发展过程中仍然存在着一些问题。首先，农业产业化受众主体具有自身局限性。由于农民的文化水平不高，致使其对新生事物的接受程度有限，产业化意识不强，对市场需求了解不够深入，生产的农产品无法满足人们复杂多样的消费需要。其次，现阶段我国的农业产业化水平仍然不高。由于我国的农业种植技术相对较为传统，因此农业机械化、规模化程度不高，土地产出率低，产业化程度有待提高。在农业生产过程中化肥农药的使用较为普遍，有机农业发展水平不高，农副产品质量安全问题较为突出。另外，我国的农业产业化科研经费投入资金较少，科技人才不足，农业产业化科创能力有待于加强。为此，必须运用财政政策支持农业产业化发展，这对于解决农业小规模经营与社会大规模需求之间的矛盾，促进农民增收、农业增效和打赢脱贫攻坚战以实现全面建成小康社会目标具有重要的现实意义。本文在分析目前我国已经采取的促进农业产业化的财政支持政策基础上，剖析目前我国农业产业化财政支持政策存在的问题，从而有针对性地提出相应的政策建议。

二、目前我国促进农业产业化已经采取的财政支持政策

我国财政在促进农业产业化的支持政策上，充分发挥财政资金对金融资本和社会资本的引领和杠杆作用，不断调整和完善财政资金的支持方式，将有限的资源更多地投入到富有特色的农业优势产业上，逐步形成以贷款贴息为主、财政补助为辅、财政股权投资基金等多种形式并存的多元化扶持体系。

1.财政补贴政策

我国主要采取贷款贴息和财政补助等方式对农业产业化进行财政补贴，使得农业产业化结构和规模得到优化，从而提高其竞争力。同时又通过吸引社会资本投入，以达到提高农业综合开发总体发展水平的目的。一般说来，农业产业化财政补助项目在每年2月底前上报，贷款贴息项目在12月底前上报。原则上，一个项目的贴息额度不高于500万元，财政补助资金针对不同主体扶持资金额度各不相同，各省之间也有些许差距。例如，山东省的单个贴息项目的扶持资金额度在50万元～300万元之间，河北省的则在20万元～500万元之间；涉农企业的财政补助资金额度山东省控制在100万元～300万元之间，河北省保持在140万元～560万元之间；50万元～100万元是山东省对农民专业合作社之类的农业经营主体项目的资金额度范围，相同项目类型河北省则在70万元～280万元之间进行选择。国家农发办从2017年开始逐步减少了针对涉农企业的一部分直接财政补贴，贷款贴息开始成为财政促进农业综合开发产业化项目发展的常见手段，比如河南省和辽宁省的农业综合开发产业化发展项目在2018年就只采用了贷款贴息的财政扶持形式。为扶持农业产业化联合体的快速发展，自2018年起，农业产业化联合体试点工作在部分省份率先开展，每年不仅安排一定数量的农业综合开发项目资金，而且会对符合政策要求的农业产业化联合体成员给予优先安排贷款贴息的优惠政策。

2.财政投融资政策

2015年7月9日，财政部发布了《关于调整和完善农业综合开发扶持农业产业化发展相关政策的通知》，鼓励有条件的省份应率先着手建立股权投资基金，并激励各省市探索更具个性的投融资方式，从而扶持农业产业化发展，该基金以定期分红的方式回馈财政。股权投资基金可以为农业企业提供一定数额无需即时偿还的投资资金，不仅拓宽了农业企业的资金筹集范围，还减轻了农业企业的负担，同时还有利于参与农业产业化项目的相关公司上市发展。2019年中央财政将农业产业化联合体正式纳入发展农业现代化的财政扶持资金项目范围。各级农业产业化主管部门、各农业综合开发机构及农业产业化发展相关银行机构为鼓励和推进农业产业化联合体的发展，设立一定数额的财政股权投资基金和各式各样的农业产业投资基金对符合条件的项目进行投资。

3.财政专项资金政策

从2002年起，中央财政每年设立近3000万元农业产业化项目专项资金预算，主要用于支持国家重点龙头企业农业产业化生产基地建设和农业产业化从业人员培训等项目。同时，不少省份也安排了省级农业产业化专项投资资金，河南、河北、甘肃、宁夏、新疆等地的省级财政专项资金都已超过1亿元。自2014年起，对龙头企业为农户提供贷款担保等服务进行补贴成为农业产业化专项投资资金的重要着眼点，为新型农业经营主体提供全方位、多元化、高层次的金融服务成为发展农业产业化首当其冲的任务。2013年～2017年五年之间，中央财政累计拨付了高达700亿元的普惠金融发展专项资金，用于创业担保贷款贴息、涉农贷款增量奖励和农村金融机构定向费用补贴。2017年我国开始积极研究实行“任务清单+大专项”的管理方式，为此国务院印发了《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，鼓励各地区在完成绩效指标约束性任务的基础上，因地制宜地统筹利用财政资金，最终发展壮大科技创新型农产品加工企业。2018年，农业农村部划拨专项资金支持全国260个农业产业强镇建设，培育壮大新型农业产业化经营主体，创建国家现代农业产业园，建设“生产+加工+科技”的现代农业产业集群，促进一二三产业的全面融合发展。

三、目前我国促进农业产业化的财政支持政策存在的问题

促进农业产业转型升级是当前我国农业发展的重要突破口，农业产业化正是推动农业产业转型升级，以便更好的促进现代农业农村经济健康稳定发展的重要力量。而我国财政在支持农业产业化的过程中仍然存在一系列问题，在一定程度上制约了农业产业化的进程，也桎梏了农村经济的增长。

1.财政农业资金投入相对不足

近几年来，为了更好地促进农业生产的发展，我国财政对农业的投入总量虽然不断增加，但是财政农业投入占财政支出的比重却处于下降的态势（见图1），这和农业在整个国民经济中所处的地位不相匹配，从而在很大程度上阻碍了中国农业产业化进程。从图1可以看出，财政农业投入占财政支出的比重在2009年～2016年从8.81%上升到9.90%，但从2017年开始该比重不断下降，2017年下降为9.40%，2019为9.39%。同时和世界其他国家相比较我国财政农业投入占财政支出的比重也是比较低的。例如，欧盟发达国家的财政农业投入的预算占总预算45%左右，发展中国家的印度、泰国等这一比重也在15%以上。显然我国财政农业投入的资金低于这些国家。而财政农业产业化投入是财政农业支出中不可分割的一部分，由于财政农业支出比重不高，财政用于农业产业化方面的支出也会相应减少。而财政农业产业化资金投入与农业产业化的发展息息相关，正是由于财政农业支出比重不高，从而在一定程度上制约了农业产业化的发展进程。

图1 2009年～2019年财政农林水事务支出/财政支出的比重

2.财政农业产业化支出结构不尽合理

近年来，为了促进农业产业化的发展，我国财政支持农业产业化项目的资金总额逐年增加，但与此同时，财政农业产业化支出结构却不尽合理。一是财政农业产业化资金的使用较为分散。我国财政农业产业化支农资金管理上较为分散，资金使用不够集中，在产业化项目扶持方面追求一碗水端平，注重投入项目的数量而相对忽视了质量。同时对于潜力较大的地区和产业化项目缺少持续、强有力的支持。这也使得农业产业化项目对社会金融资本、个人资本的吸引力不足，难以与财政资金形成合力。二是农业科技投入不足。农业科技是保障国家粮食安全的技术支撑，是加快农业产业化的源动力，而我国财政农业科技投入力度占国内科技投入平均力度比重仅为1/3左右，财政农业科技三项费用投入占财政农业支出的比重为仅1%左右，占农业总产值的比重一直在0.5%左右。与发达国家相比较，我国农业科技投入强度不及发达国家的1/5。显然，我国财政农业科技投入的力度仍然较弱。正是如此，导致一些农业产业化项目不能顺利进行。三是财政支持农民培训的资金投入不足。农业产业化实际上就是通过运用先进的技术设备和经营管理方式来实现农业现代化，以推动农业社会化组织化的发展，这样就必须要有高素质的农民。而目前财政用于支持农民培训的资金投入还不能满足当前农民职业培训的需要，致使一部分农民仍然固守传统的农业思想，而对农业科学技术应用推广的接受力较差，从而严重制约了农业产业化的进程。

3.财政农业产业化投融资体制有待完善

财政投融资是政府通过国家信用的方式集中社会闲散资金，由财政部门统一调配，通过直接或间接贷款的方式支持企业运营的一种形式。目前我国仍有部分农业产业项目存在规模小、实力弱的问题。但我国财政投融资对所支持农业产业项目的要求很高，导致很多中小型农业产业项目筹融资困难，项目难以开展，严重阻碍了我国农业产业化项目的成长壮大。同时，我国的财政农业产业化投融资管理体系也存在一定问题，财政投融资资金有偿无偿划分不清的问题普遍存在，项目开展之前未能做好预估，过程中监管难以到位，结束后评估不及时等，这些都对我国促进农业产业化的财政投入效益有一定的影响。

4.财政农业产业化资金投入管理亟待加强

目前我国有部分农业开发部门和基层管理部门对于财政农业产业化资金投入管理的重视程度不够，使得农业产业化支农资金存在着被挤占、挪用的问题，导致农业产业化项目不能有效执行，或者使用过程中关注重心发生偏移，导致农业产业化资金的实施绩效不高，投入的财政资金数额无法达到预先设想的效果。同时，很多农业产业化组织对于财政资金的流动使用情况做不到真实详尽地记账、核算，从而对财政资金的监督管理造成一定程度的影响。此外，现阶段我国给予的农业产业项目财政扶持方面，直接补贴占据很大的一部分，但这部分补贴资金却没能全部用于农业投资，而是为了追求更大的利益把一部分资金投资于其他利润更高的项目，从而严重制约了农业产业化步伐。

四、促进农业产业化的财政支持政策建议

目前我国农业产业化改革的着力点主要放在两个方面：一是将农业经营主体以小农户为主转变为以农业合作社、家庭农场和农业产业化龙头企业为主；二是要赋予农业社会化服务体系新的机制和活力。为了实现农业产业化的改革目标，提出以下政策建议。

1.重视财政对农业产业化扶持的战略意义

农业产业化是世界农业产业组织形式和生产经营方式的共同发展趋势，美国、日本等农业强国都高度视农业产业化，并无一例外地通过发展农业产业化实现了农业生产经营高度专业化、集约化、一体化以及农业服务体系社会化、运行环境高度市场化，并完成了向现代农业的转变。相比而言，我国的农业产业化起步较晚，很多地方还有待于进一步完善，尤其在公共财政支持农业产业化方面还有很大的提升空间。“三农”问题是我国全面建成小康社会和构建社会主义和谐社会的重点和难点工作，而破解“三农”问题的根源在于真正实现农业现代化。通过对扶持农业产业化的财政政策的重视，不仅有助于探索新时期农业现代化发展的道路，而且也为政府制定相关政策和公共资金优化配置提供可靠的理论依据，同时对推进农业现代化建设和实施乡村振兴也具有重要的实践意义。

2.加大财政农业投入力度

目前农业产业化龙头企业、农业合作社和家庭农场是我国农业产业化的重要经营模式，这三种经营模式已经初具规模。据农业农村部公布，我国农业合作社的数量在2018年已接近200万家，家庭农场数量达到60万家，2019年国家重点龙头企业数量已达到1542家。但目前我国用于促进农业产业化的财政投入存在着相对不足的问题，资金短缺仍然是我国农业产业化道路上的一大桎梏因素。因此增加农业产业化财政资金投入是完善经营农业体系，提升农业产业化水平的迫切要求。为此，一是确保财政农业产业化投入的稳定增长。在增加财政农业投入绝对规模的同时，还要提高财政农业投入占财政支出的比重，确保财政农业投入的增长速度快于财政经常性收入增长速度。在确保财政农业投入稳定增长的同时，财政用于农业产业化的投入也要相应增长，同时还应形成以政府投入为引导，金融资本、企业自有资本和其他资本投入为主体的多元投入机制，这样才能为农业产业化提供充足的财力保障。二是完善和发展PPP模式。通过完善和发展PPP模式，形成政府、企业、银行协调联动机制，以便为农业产业化经营体系吸引更多的社会资本，更好地促进农业产业化的进程。三是建立农业产业投资基金。该基金可直接投资于农业项目，也可以作为抵押，为经营主体提供担保向银行贷款，以解决中小型农业产业项目筹融资困难问题。四是促进和完善农地经营权和农房抵押的融资政策。财政部门应从产权界定、价值评估入手予以制度设定，通过制定相应政策，并积极建立和补充农业信贷风险补偿基金，从而实现财政与金融部门风险共担。

3.优化农业产业化财政支出结构

近年来，国家在加大对“三农”投入的同时，虽然财政用于构建农业经营体系的资金投入也相应增加，但却存在着“撒胡椒面”问题，严重制约了农业产业化的进程。为此，一是应明确财政资金重点扶持的对象。筛选部分重点龙头农业企业、农业合作社和家庭农场，加大对其财政补贴的力度，使其做大做强，发挥其领导带动作用，使之成为农业产业的支柱。二是加大财政农业科技投入和成果推广力度。一方面，应顺应社会经济发展趋势，加大财政农业科技领域人才的投入力度，以便使更多的人投身于农业科技研发领域。同时还要大力扶持农业科研机构以及高等院校开展农业科学研究。另一方面，通过安排科技成果转化资金促使农业科研成果快速推广及应用，让新理念、新科技推动农业产业化发展。三是加大对农业产业化从业人员的培训力度。财政应设立专项资金，对农业产业化从业人员进行有针对性、分层次、系统性地培训，不断提高农业从业人员的科学种植水平，使他们成为新型职业农民。

4.提高财政支持农业产业化资金的使用效率

一是调动基层政府和各有关部门促进农业产业化的积极性。在促进农业产业化的过程中，应适度简政放权，给予基层政府和相关部门一定的自主权，以激发其发展农业产业化的积极性。使它们能够根据当地的实际情况，用好用活财政扶持农业产业化的资金，这样才能更好地提高财政支持农业产业化资金的使用效率。二是完善对政府部门相关人员的奖惩和考核机制。每年年终时要对政府部门相关人员实施统一考核。考核时要突出主要指标的考核，量化关键环节要求，可把当地当年农业产业化发展的状况、财政支持农业产业化资金的使用状况等作为考核标准，考核结果要和奖惩挂钩，并以此作为职务晋升、职称评定、评先进的重要依据，这样，一方面，可促使政府部门相关人员不断提高自己的业务能力；另一方面，也可以把有限的财政扶持农业产业化资金用在刀刃上。

5.加强财政农业产业化项目和资金的审查与监督

一是做好立项评审工作。在农业产业化项目的立项评审工作中，要对各个项目进行充分比较，深入挖掘项目潜力，对带动辐射能力强的农业产业化项目进行重点扶持。二是强化对基层政府财政农业产业化资金的审查与监督。基层政府作为财政农业产业化项目的执行主体，其资金使用状况直接影响农业产业化的进程。为此，必须强化对基层政府财政农业产业化资金的审查与监督。具体可通过对农业产业化项目执行主体的财务收支是否合理合法进行审查监督，也就是说在财政农业产业化项目完工后，上级财政部门、审计部门或其他相关部门应定期和不定期对基层政府农业产业化政策执行的结果、财政农业产业化资金的使用状况进行严格监督审查，一旦发现有任意挪用资金、弄虚作假等违法行为，要及时追究责任主体的责任。通过对财政农业产业化项目和资金的事前、事中及事后的监督与审查，才能确保财政农业产业化资金的高效利用。