创业政策对非正规就业的影响——基于省级面板数据

马林靖 伍亚红 李培速

(河北工业大学 经济管理学院， 天津 300401)

0 引言

当前我国就业压力大，一方面，每年劳动力市场的高校毕业生、进城农民工等数量大，劳动力供过于求；另一方面，就业岗位不能完全满足劳动力市场的需求，正规就业岗位供不应求。在这两方面压力的作用下，我国非正规就业得到了快速的发展。根据《中国统计年鉴》有关就业的数据估算发现，1978-2018年中国城镇地区的非正规就业人数已由15万人上升至2.4亿人，非正规就业所占比重也由0.16%上升至56.18%。非正规就业成为我国城镇地区就业岗位的主要来源，促进非正规就业健康发展是解决就业问题的必然要求。

单纯依靠市场自身的调节机制并不足以实现充分就业，需要政府适当进行干预。当前“大众创业、万众创新”背景下，创业的目的是促进创业、就业，非正规就业是就业的重要组成部分，创业政策的颁布实施很可能对非正规就业产生影响。本文通过构造地方创业政策数据集，实证检验创业政策对非正规就业发展的驱动作用，拓展有关创业政策的研究视野，丰富创业政策效果评估，深化创业政策与社会就业关系的研究，为促进非正规就业的发展提供政策建议。

1 文献综述

1.1 创业政策概念

Lundstorm、Stevenson[1]认为，创业政策是指为了激励一国或地区经济主体的创业精神、提高其创业活动水平而采取的政策措施。Degadt[2]认为创业政策包含了两方面的内容：一是激励更多的人创建企业，提高初创企业的存活率；二是营造更好的创业环境，为新企业创造更好的成长机会。创业政策是指中央和地方政府及其职能部门在一定发展理念指导下，为激发社会创业活力、增强创业活动而确定的行为准则或采取的行动计划，是一系列法律、法令、条例、规划、计划、措施、办法等的总称[3]。目前，我国已经形成了较为系统化和完备化的创业政策体系。其重点扶持对象由最初的城镇下岗职工、高校毕业生，扩展到农民工、就业困难人员、留学归国人员、网络商户等各类群体。内容也从狭窄、单一的政策扶持转向全方位的政策扶持，形成了以创业教育、创业培训、技术支持、资金支持、金融支持、税收优惠、减少壁垒等为基本内容的创业政策体系。

1.2 非正规就业概念

非正规就业一词最早源于国际劳工组织(ILO)。ILO[4]将非正规部门定义为：发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位。实际上，非正规部门和非正规就业不仅存在于发展中国家，也广泛存在于发达国家。随着网络的发展和平台经济的兴起，非正规就业也逐渐发展成为涵盖高端、中端和低端的多层次就业[5]。在可以预见的未来，非正规就业非但不会消失，还将成为我国就业的主要领域[6]。本文采用胡鞍钢、赵黎[7]、王海成等[8]的做法，将非正规就业定义为非正规部门中的就业和正规部门中的非正规就业。

1.3 创业政策对非正规就业的影响研究

创业政策按照政策工具可分为供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具[9]。供给型政策工具通过创业教育、技术支持、资金支持等推动创业就业，需求型政策工具通过政府采购、减少经营壁垒等拉动创业就业、环境型政策工具则主要是通过降低税费、金融支持等影响创业就业。创业政策对创业就业的影响机制如图1所示。

图1 创业政策工具对创业就业的作用机制

国外研究中常用自我雇佣(个体经营)代替非正规就业[10]。Galasso、Almeida[11]指出，创业支持和小额贷款计划可以有效地提高自谋职业率。Premand等[12]研究发现，创业培训计划显著提高了大学毕业生毕业后的自雇率。Afolabi等[13]、Abdulsalam[14]研究发现，创业教育政策显著提升了自谋职业率。Gavigan等[15]就乌干达针对妇女的创业培训计划进行调查，结果发现该项计划提高了妇女从事个体经营的可能性。国内关于创业政策对非正规就业影响的研究还较为缺乏。鉴于非正规就业发挥的重要作用，就业的灵活性理应纳入政策的评价指标。

2 创业政策度量

2.1 构造思路

在搜索收集创业政策文件的过程中，发现中国的创业政策主要以行政法规及规范性文件、部门规章及文件、地方性法规及文件、地方政府规章及文件的形式出现。本文借鉴韩永辉等[16]的做法，从法规规章数量的角度对政策予以度量。量化步骤如下：①通过在各省市区的人民政府、人力资源和社会保障厅(局)、财政厅(局)等相关地方政府职能部门网站上，以“创业”为检索词，以2000-2017年为发布时间搜索收集相关政策文件，并以“北大法宝”网站进行补充；②删除对全国各省市区均具有普遍约束或指导效力的文件(如中央层面的法规和部门规章等)；③删除省份的省会等地级市的相关文件。由此得到全国30个省市区历年的创业政策文件数，并根据其是否失效得到各地历年的创业政策有效存量数。本文在研究整体创业政策对非正规就业影响的基础上，根据政策的发布部门将创业政策进一步区分为地方性法规形式的创业政策和地方政府规章形式的创业政策。地方性法规形式的创业政策由各省市区的地方人民代表大会常务委员会制定，地方政府规章形式的创业政策则是由地方人民政府、人民政府办公厅(室)、人力资源和社会保障厅(局)、财政厅(局)、劳动和社会保障厅(局)等颁布实施。

2.2 创业政策发布主体特征

通过搜集、筛选创业政策的步骤，最终得到全国30个省市区自2000-2017年出台的3 243份政策文件，表1展示了地方创业政策的发布主体与发文数量。从表1可以看出，地方的人大常委会、人民政府和人民政府办公厅(室)、人力资源与社会保障厅(局)、财政厅(局)、劳动和社会保障厅(局)是出台创业政策的主体。表1可以看出，3 243份地方创业政策文件中，地方性法规形式的政策为147件，占总量的4.5%，地方规章形式的政策为3096件，占总量的95.5%，地方主要通过政府规章来推行创业政策。地方性法规形式的创业政策中，由地方人大常委会发布的政策数占比为98.64%，而由人代表大会发布的政策数仅占1.36%；地方政府规章形式的创业政策中，由地方人民政府、人民政府办公厅(室)、人力资源和社会保障厅(局)、财政厅(局)、劳动和社会保障厅(局)发布的政策数分别占41.15%、33.43%、9.4%、3.84%、3.07%。

表1 地方创业政策的发文主体和发文数量

3 实证模型设定和变量说明

3.1 实证模型设定

为验证创业政策对非正规就业的带动作用，本文构造如下实证模型：

infi,t=α+βpolicyi,t+γXi，t+εi,t

(1)

其中，infi,t为省份i在t年的非正规就业比重；policyi,t为省份i在t年的创业政策有效存量数；Xi,t为一系列控制变量，包括二三产业所占比重(ung2,3)、经济发展水平(pgdp)、高等学历所占比重(edu)、城镇失业率(une)、流动人口(float)；εi,t为误差项。

3.2 模型变量

3.2.1 被解释变量

城镇非正规就业率是本文的被解释变量。国内关于非正规就业规模的测算还没有形成统一的标准。本文采用胡鞍钢、赵黎[7]的做法，运用差值法估算全国和各省市历年的城镇非正规就业规模。

3.2.2 解释变量

(1)核心解释变量。创业政策是本文的核心解释变量，此处不再赘述。

(2)控制变量。非正规就业的发展受到多种因素的影响，根据相关研究文献，控制变量包括：①二三产业所占比重(ung2,3。第二产业中的建筑业吸纳了大批进城农民工，第三产业是城镇非正规就业人员的主要聚集地，二三产业的繁荣发展很可能会带动非正规就业的发展；②经济发展水平(pgdp)。一般来说，经济发达的地区更能吸引人们前来就业。本文以2000年为基期的实际人均GDP(单位为千元)作为经济发展水平的衡量指标；③城镇失业率(une)。城镇失业人员较难再次进入正规部门就业，为了达到就业的目的，大部分失业人员会转而选择从事非正规就业。本文用城镇登记失业率作为城镇失业率的衡量指标；④高等学历所占比重(edu)。受教育程度越高，可供选择的机会越多，越有可能进入国有、集体等正规部门就业。本文用各省市区6岁及以上人口中专科及以上学历所占比重来衡量；⑤流动人口(float)。流动人口在流入地的就业形式主要包括成为自雇者(个体工商户)和进入私营、股份联营企业，而进入国有、集体等正规部门的比例很小。地区的流入人口越多，从事非正规就业的人可能也会越多。

流动人口的相关数据来自《中国人口与就业统计年鉴》，其他控制变量的数据均来自于《中国统计年鉴》。

表2 模型主要变量的描述统计结果

4 实证结果与分析

4.1 结果分析

表3报告了基于实证模型(1)式的检验结果。列(1)和列(2)分别展示了创业政策有效存量数、创业政策当年新增量对非正规就业影响的回归结果，列(3)和列(4)分别为地方性法规和地方性政府规章形式创业政策对非正规就业影响的回归结果；列(5)则为地方性法规与地方政府规章作用的联合检验结果。列(1)显示创业政策有效存量数的回归系数为0.070 2，且在1%的显著性水平下显著。从经济层面来看，该回归系数表明，创业政策文件的有效存量数每增加1件，将显著促进城镇非正规就业比重提高7.02个百分点。控制变量对非正规就业的影响基本与预测一致：二三产业比重、经济发展水平、城镇登记失业率和高等学历所占比重均在1%的显著性水平下对非正规就业有正向促进作用。流动人口的影响系数为正，但作用并不显著。列(2)显示创业政策当年新增量与非正规就业水平显著正相关。控制变量的系数大小和显著性水平也与基本回归相差不大。验证了基本发现的稳健性。从列(3)和列(4)可以看出，地方性法规和地方政府规章形式创业政策均与非正规就业规模显著正相关。说明创业政策无论是以地方性法规为载体，还是以地方政府规章为载体，均能够提升非正规就业水平。从系数大小可以看出，地方性法规的作用要远远大于地方政府规章的作用。列(5)显示，将地方性法规和地方政府规章放入同一模型中，其对非正规就业的促进作用依旧显著存在，验证了基本回归的稳健性。系数大小也再次表明地方性法规对非正规就业的推动作用大于地方政府规章的结论。综上，基准回归的结果较为稳健。

表3 创业政策对非正规就业的影响

4.2 内生性检验

政府制定创业政策可能和当地的创业、就业水平相关联。政府出台创业政策的能力和水平可能也有差别，就业创业水平高的地区，可能会出台更加有效和合理的政策。为此，本文采用以下两种方法对政策变量的内生性问题进行检验：一是采用创业政策的滞后项作为解释变量进行回归；二是采用弱内生性样本，即采用创业水平相对较低的弱内生性样本(中西部子样本)进行回归检验。结果如表4所示。结果显示三个模型中核心解释变量的系数均显著为正，支持了创业政策能够显著提升非正规就业规模的假说。从列(2)和列(3)还可以看出，西部地区创业政策对非正规就业的促进作用大于中部地区，说明政府政策有助于对西部地区发展，政府可以进行更多的政策干预。

表4 内生性检验

4.3 稳健性检验

为确保结果的稳健性，本文进行如下两个稳健性检验：①在各省市区的创业政策上添加只随时间变化、不随省份变化的中央层面创业政策进行回归(policy(C+L))；②将样本分为2000—2007年和2008—2017年两个分样本进行回归。稳健性检验的结果如表7所示。回归结果支持了创业政策能够显著推动非正规就业发展的结论。

表7 稳健性检验

2008年《劳动合同法》实施后创业政策对非正规就业的促进作用有所减弱。因为《劳动合同法》是以保护正规就业者的权益为出发点设计实施的，它强化了劳动合同的订立、规范了用工秩序、加大了对违法用工行为的处罚力度。对于那些处于创业初期的企业来说，自身发展都很不稳定，更没有多余的资金和精力考虑到方方面面，从而加大了新创企业的负担[18]。 《劳动合同法》的政策目标与“以创业促进就业”“扶持小微企业的发展”等创业政策不相容，不利于创业者积极性和主动性的发挥，创业的就业倍增效应得不到充分发挥。

5 结论与建议

5.1 结论

本文基于2000—2017年全国省级面板数据考察了创业政策对非正规就业规模的影响。研究发现创业政策对非正规就业有显著的正向促进作用，具体表现为：创业政策有效存量数每增加1件，将显著推动非正规就业比重增加7.02个百分点；无论是地方性法规，还是地方政府规章，均能够显著提升非正规就业的规模，而且地方法规的边际推动作用大于地方政府规章；将中央层面的创业政策叠加到地方中，实证结果验证了基准回归的稳健性；以《劳动合同法》的实施为分界点进行分样本检验发现《劳动合同法》实施前后，创业政策均非正规就业均有显著正向影响，该法实施之后创业政策对非正规就业的促进作用减小。

5.2 建议

大力推进非正规就业是解决就业问题的有效途径。由于大部分非正规就业人员属于社会弱势群体，收入较低、缺乏必要的社会保障，非正规就业的发展仍面临着一些问题，为促使非正规就业持续健康发展，本文提出如下的建议：

(1) 建立更为灵活的社会保险制度和就业管理机构。针对非正规就业人员保障不足的情况，政府可以对传统的仅适用于正规就业人员的社会保险缴费制度和就业管理机构进行改革，使其灵活化，将非正规就业人员纳入其中，切实保护非正规就业人员的利益。

(2) 加大政策扶持力度。创业政策能够显著推动非正规就业的发展，政府应继续加大创业扶持力度，更多地开展创业教育、培训落实税收优惠政策、减少经营壁垒、降低企业成本等创业促进政策，发挥创业的就业倍增效应。

(3) 对新创企业采取差别化的政策待遇。《劳动合同法》中强制性的要求不利于新创企业的发展，也不利于创业促就业政策作用的发挥，对新创企业采取差别化的政策待遇，有利于新创企业健康成长，也有利于创业政策目标的实现。