党管媒体的加强：新中国成立后宣传工作管理体制的过渡与调整

王润泽 楚 航

[提要]坚持党管媒体是中国共产党宣传工作管理体制的核心原则。依托大行政区制度的调整与撤销，以1954年第二次全国宣传工作会议为标志，建国初期的宣传工作管理体制完成过渡并进行了深度适应性调整。各地方的具体经验为中央提供了政策参考，赋予了制度以新的活力。党管媒体的加强，是贯穿此次调整全过程的政治主线。

中华人民共和国成立后，宣传工作管理体制总体呈现出先过渡后调整的基本态势，宣传工作的开展主要依托于由中央统筹建立的大行政区制度。建国初期鉴于各地情况迥异，各中央局以中共中央派出机构的角色在各大行政区内部实行全面领导，具体负责各大行政区内的宣传工作。①大行政区制度作为巩固新生政权、提供执政经验的可靠手段，它的调整与撤销深刻影响着全国宣传工作管理体制的组织架构和政策执行。直至大行政区撤销，中央即全面接管全国范围内的宣传工作，党管媒体从全局意义上便得到充分加强。

1954年，借大行政区撤销的契机，全国宣传工作管理体制完成过渡继而进行适应性调整。②当年，第二次全国宣传工作会议召开，中央作出改进报纸工作的决定。会议以报纸工作为中心议题，着眼于总结建国后宣传战线上中央与地方协同运行的既往经验，奠定了党管媒体要求下全国宣传工作管理体制的政策遵循。以党管媒体为核心原则的中国共产党宣传工作管理体制自此焕然一新，其基本框架延续至今。

一、建国初期大行政区制度对宣传工作管理体制的深度影响

新中国成立后所确立的宣传工作管理体制，在受国家经济与政治进程影响的同时，承担着过渡性质的内在要求与经验供给的角色定位。从区域执政走向全国执政后，一些新老问题逐步凸显，如顶层设计与基层探索之间的特定差异、政策传达和组织变动带来的不适表征、待办事项数量与类别上的骤然扩大、工作重心由革命斗争转为发展建设的现实需要等等。这预示着在特定时间节点上，宣传工作管理体制一定会基于过渡经验而完成调整。围绕“适应性调整如何实现”展开探索，为打开建国初期宣传工作管理体制的研究空间提供了关键思路。

建国初期老解放区占全国面积不足三分之一，“地区间的巨大差别需要分散的管理”[1](P.81)。中共中央根据现实条件，创造性地提出设立大行政区的制度安排，并给予作为中央派出机构的各中央局以充分权力对各大行政区实行全面领导[2](P.37-38)。时至1952年，国民经济恢复任务趋于完成，国家有计划地开展经济建设的条件也日渐成熟。为加强中央集中统一领导，国家开始选择收缩各中央局与各大行政区的机构与职权，1952年开始调整、1954年撤销了大行政区制度。毛泽东致信斯大林时称：“由于经济建设即将成为我们国家的中心任务，我们拟即参考联共(布)中央的经验加强我们党的中央机构”[3](P.566)。1952年调整后不久，起草1954年宪法草案时大行政区一级已不在行政区划之列。两年后，刘少奇针对《中央人民政府关于撤销大区以及行政机构和合并若干省、市建制的决定》文件讲话时强调：“有很多建设事业，必须集中全国的力量来做，而绝不是一个大区或一个省市的力量所能胜任的。撤销了大区，同时要加强省、市的领导，中央要与各省、市直接接触，直接领导各省市”，需要重新安置的干部“就可以加强中央和各省、市”[4](P.324)。大行政区的继续存在，尤其影响着中央直接接触和领导各省市。1954年4月，为加强中央集中统一领导，使中央更能切实了解地方情况，中共中央政治局作出撤销各大行政区党政机构的决定，同步解决中央干部不足的问题，并且适当加强了省市领导。年底，各中央局全部撤销完毕[5](P.117)。

从组织架构上看，宣传工作管理体制内嵌于大行政区制度，深受大行政区制度的影响。例如，请示报告制度是党开展宣传工作的渠道之一，连接着基层、省市与中央的信息沟通和政策反馈，更是中央联系地方的重要制度保证。中央曾明令“各地党报，必须无条件地宣传中央的路线和政策，并不得在宣传中将中央和受中央委托执行中央的路线、政策和任务的机关……处于平列的地位。各中央局、分局、军委分会及前委会……不得将自己和中央处于平列的地位，甚或向党内军内将自己造成高出中央的影响”[6](P.127)。伴随着1952年大行政区调整，中央加强了对请示报告制度的管理。中宣部要求各省市每两个月向中宣部和中央文委作一次党内通信[7](P.123)，明显意在强化中央对各省市宣传工作动态的了解。然而，时至1953年9月中宣部仍表示“一般地只答复各中央局宣传部来信所提出的问题”[8](P.584-586)。这反映出，宣传工作管理体制内存在现实障碍，难以脱去对大行政区制度的结构性依赖，以致大行政区夹在中央与各省市之间，成为宣传工作上下联通受限的“过滤层”。

宣传工作管理体制曾小幅调整，但仍然受制于大行政区制度这一带有过渡性质的整体框架。1949年11月，出于“以便党的中央宣传部和各级宣传部能够摆脱行政事务”的考虑[9](P.289)，新闻总署作为“行业化管理新闻业的机关”得以设立[10]，这被视作“初步实行了党政分开”的实质步骤[11](P.313)。但不到半年，1950年2月中共中央指示中明确指出“关于党的宣传工作与政府的文教工作之间的分工，大都混淆不清”，因此“对于党的各级宣传部必须加以重视和整顿”[12](P.67-68)。从党的宣传工作中分离出新闻业务进行行政专管的尝试，显然已不可持续，重心再次回到强化党的各级宣传部门上来。大行政区制度调整前，由周恩来主持政务院第114次政务会议解决紧缩编制问题，以“有些业务还要转移领导，以求其合理”为目标，决定撤销新闻总署，业务转入政务院文化教育委员会、出版总署等单位；各大行政区新闻出版局撤销，省市一级亦随之精简调整[13](P.611-613)。事实上，新闻总署裁撤后主管事务虽被多家单位接手，但实际上仍归口党委宣传部主管。即便如此，职责不清的问题依旧突出，着重表现在大行政区一级。当时，出版总署向中宣部的报告中写道：“在新闻总署的一部分业务移交出版总署后，因为当时没有交代清楚，这种不明确性更加增加了。由于职责不清……造成许多混乱。这次大区局(处)长会议，好几个代表都要求明确规定职务范围……我们认为这件事的确到了应该也可能解决的时候了，否则今后工作不好安排，就是对中央做报告在这一点上也很难做”[14](P.351)。为了厘清职责范围，出版总署在报告后还附上了自拟的清单，表达了由党的宣传部门掌握媒体管理权的强烈意愿。由此可见，新闻总署裁撤后相关问题仍旧存在，出版总署希望由中宣部出面廓清解决，以期通盘理顺宣传工作的管理格局。而当时最为突出的问题是，各大行政区与国家层面之间的职责划分亟需明确。透过此处可以看出，宣传工作管理体制想要完成适应性调整，必须对大行政区制度有所动作。于是，将两者联系起来便不难发现：1952年，新闻总署裁撤而大行政区制度调整；1954年，宣传工作领域职责不清问题突出而大行政区制度撤销。历史时序与政治逻辑的高度吻合，或许正是1953年出版总署认为“应该也可能解决的时候”已到来的依据。

在酝酿加强党管媒体并调整宣传工作管理体制之前，中央率先针对宣传工作做过加强集中统一领导的政策准备。1952年底，中宣部调集各中央局宣传部负责人到京参会，会议提出缩小大行政区一级文教部门、抽调干部加强中央宣传文教机构的计划，并就“关于撤销大行政区报纸问题”和“人民日报同下级报纸联系”等问题交换了意见[15](P.37)。显然中央意在有步骤、有计划地强化对宣传工作的管理权，弱化大行政区对于宣传工作管理体制的实际影响力。仔细分析这场联席会议内容，可以发现：提出“关于撤销大行政区报纸问题”和“人民日报同下级报纸联系”问题，代表着中央着手从党报体系中减少大行政区报纸的结构比重；而“缩小大行政区一级文教部门”与“抽调干部加强中央宣传文教机构”的安排，则从机构缩编和干部抽调两方面抓起，根本上改变宣传工作管理体制中原有构造，促进中央集中统一领导的巩固和强化。

综上所述，1954年大行政区制度撤销前，以加强党管媒体为政治主线的宣传工作管理体制适应性调整工作已经展开。大行政区制度施行过程中积累的经验和教训，为后期适应性调整工作提供了政策参考。

二、以改进报纸工作为中心的第二次全国宣传工作会议召开

1954年成为宣传工作管理体制完成过渡继而进行调整的重要历史契机。以其为原点的前后几年内发生了许多新中国历史上的大事。1953年“一五”计划开局、1954年订立宪法、1956年社会主义改造全面完成，各项工作都在压茬推进而且衔接紧密。党的既有经验中推动一项工作的开展，次序主要有二：一是全党先统一认识，二是再依靠党员干部争取全国人民广泛支持和理解。党的宣传部门自然要担负起首要责任，党必定要牢牢掌握宣传工作管理权，充分加强党的领导。因此，1954年召开的第二次全国宣传工作会议便具有特殊的政治意义。

第二次全国宣传工作会议发挥着承前启后的关键作用，毛泽东、刘少奇等亲自参会[16](P.211)。按照1951年第一次全国宣传工作会议要求，本应当“每年召开一次同样的会议”[8](P.642)，原计划1951年9月召开的第二次全国宣传工作会议推迟[8](P.184)到1954年，已经有将近三年的时间没有按期召开过全国宣传工作会议，缺少两次与时俱进的系统调整。宣传工作做了很多，问题也积攒了起来，“下面同志都普遍要求召开这样的会议……进一步整顿和改进党的宣传教育工作……这就更有必要及时召开全国宣传工作会议”[8](P.642)。过渡时期总路线的宣传活动开展了一定阶段之后，中宣部判断应适时召开第二次全国宣传工作会议。1953年12月初，中央发出《中共中央关于召开全国宣传工作会议的通知》，酝酿于1954年4月召开第二次全国宣传工作会议，③意在总结第一次全国宣传工作会议之后的经验教训，以期今后过渡时期总路线的宣传工作开展得更为顺畅且富有成效。纵向上看，第二次全国宣传工作会议实质上是新中国成立后从新民主主义时期到社会主义时期宣传工作领域内带有起点意义和里程碑性质的会议。

第二次宣传工作会议将改进报纸工作摆在突出位置，多方面展现出加强党管媒体的政治主线。虽然原定于1954年春季召开的报纸工作会议与第二次全国宣传工作会议合并召开，然而于诸多方面，仍能看出中央并未因此而忽视报纸工作及改进报纸工作会议的重要现实意义，还是将改进报纸工作的议题摆在第二次全国宣传工作会议的首要位置。不仅专为报纸工作设定两项议程，而且将各中央局“提出改进报纸工作的决议草案”定成最重要的准备工作[17](P.272)，设置出明确的进度表。另外参会人选上，除各级正副宣传部长或处长外，特规定报纸处长及省以上党报社长或总编辑各一人参与会议。当时社会媒介中占比最重、影响最大的无疑是公营报刊，管好报纸工作就抓住了党管媒体的“牛鼻子”，其他领域亦随之有规可依、有章可循，因此会议将改进报纸工作摆在突出位置。

加强党管媒体的政治主线贯穿会议全部议程及文件内容，侧重于加强党对宣传工作的集中统一领导和完善宣传工作管理体制。会议讨论并通过了《中共中央关于改进报纸工作的决议》《党的宣传工作为贯彻党的总路线和四中全会决议而斗争》《在第二次全国宣传工作会议上的总结(提纲)》《中共中央关于加强党在农村中的宣传工作的指示》等文件。总体来看，会议着重讨论了以下三方面内容：

第一，总结过去三年以来党的宣传工作的基本情况。回顾1951年到1954年的宣传工作时，时任中宣部部长的习仲勋着重讲了过去工作中存在的缺点与不足。讲话除了列举不能宣传好党的政策、解决好新的迫切的问题等缺点之外，特别谈到宣传工作中忽视了关于党和党的生活的宣传，“在许多地方和许多场合，容忍了个人主义、地方主义和宗派主义思想的传播”[15](P.43)。同时，习仲勋认为中宣部领导工作上存在着脱离实际的主观主义与不了解下情的官僚主义，例如“对于违反马克思列宁主义原则的个人崇拜和违反党中央的统一领导和党的集体领导原则的错误宣传，在长时期内没有揭发和纠正”；“对下层宣传工作经验缺乏认真的研究和总结；对下级宣传部缺乏具体切实的帮助”等现象[15](P.43-44)。

第二，讨论进一步宣传过渡时期总路线的问题与宣传工作为贯彻党的七届四中全会而斗争的问题。过渡时期总路线中，如何搞好社会主义建设及社会主义改造是最大的现实问题，如何用社会主义思想武装头脑是最大的思想问题，后者是党的宣传工作的首要目标任务。党解决宣传过渡时期总路线问题的方法极为明确，即“由上到下，由党内到党外，由干部到群众，层层进行教育，层层打通思想”[15](P.45)。先完成对党员和干部的教育，再依靠他们去教育和发动人民。但当时党媒问题依然存在并主要集中于中央与地方关系上。习仲勋在报告中指出，“特别严重的错误是：在不少党的报刊中没有着重宣传党中央的领导和党的集体领导，反而自觉或不自觉地散布了许多个人主义、分散主义、地方主义的思想影响……个别地区的报刊，甚至还把党和国家的地方组织放在了和中央分庭抗礼的地位，使地方威信超过中央威信……在党的报刊和其他出版物中必须加强关于党的建设和党的生活的宣传。”[15](P.53)

第三，加强党对宣传工作领导，必须重视报纸工作的重要性。习仲勋强调报纸是“最广泛地影响着群众思想生活的武器”[15](P.56)，各级党委应运用好这个武器。笔者注意到，当讲话谈及各级党委宣传部的领导工作时，报告中已经不再沿用以往“各中央局宣传部”的说法，而是仅提及中央宣传部和省市委宣传部，并以“省市委以上宣传部”的说法来替代各中央局宣传部的例行称谓。但这部分讲话内容八成以上却是直接针对各中央局宣传部讲的。结合大行政区制度撤销的进度，笔者认为此时中宣部已经开始在讲话或文件上，尝试淡化各中央局宣传部的话语存在，便于在大行政区撤销前后这一过渡阶段内中央直接领导和直接沟通各省市委。该尝试是否真实存在尚需更多研究成果支撑，可“省市委以上宣传部”代称的出现亦非偶然。

结合第二次全国宣传工作会议所传递的信号，并以大行政区制度沿革和宣传工作管理体制调整的交替演进作为基本参照视角便可以发现，习仲勋指出的宣传工作中诸如脱离实际、不了解下情或“个人主义、地方主义和宗派主义”的存在等缺点，与大行政区制度组织架构中内在结构性矛盾存在着一定联系。同样，在党的七届四中全会集中批判的个人主义、分散主义、地方主义等现象上，尚未完全成熟的宣传工作起到过负面作用，部分媒体在整个过程中扮演了某些错误的扩音器角色。故此，加强党管媒体显得更为必要和紧迫。中央已有撤销大行政区直接与省市委接触的打算，又准备将工作重心倾注于社会主义建设上来，同时必须保证七届四中全会的精神得以落实，进而追求党内团结如一人的效果。如此几股合力，势必激发中央紧抓宣传工作的内在诉求，并且充分利用诸如展开报纸批评等方式，来进一步净化干部队伍、团结教育人民。至于上文提到的逐步削弱各中央局宣传部存在的行文方式，仅仅只是宣传工作走向深度调整的一种外在表现。笔者认为，以中央的角度来看，如果说宣传工作是贯彻过渡时期总路线的重要支撑，那么报纸工作则是重新调整宣传工作管理体制的关键环节，更是党必须牢牢掌握的有力武器。

会议中，邓拓曾谈到党的组织缺乏对机关报“经常的具体的领导”，而同时报纸编辑部“党性不强”[18](P.324)。显然，党管媒体不止在党也在媒体，但重点在党组织的领导上。自新闻总署撤销后，中国共产党一直尝试探索出效能俱佳且行之有度的宣传工作管理体制，既能自上而下地宣传党的大政方针，又能自下而上地自我革新完成调适。从实践结果来看，唯有向党的组织原则靠拢，宣传工作管理体制的调整才能找对方向。正因此，“全党加强对报纸工作的领导、监督和具体帮助，克服报纸工作中存在的缺点，认真地改进报纸工作，就具有特别重大的意义”[19](P.317-318)。

三、宣传管理体制适应性调整对加强党管媒体的贡献

建国初期的此次宣传管理体制改革呈现出“适应性调整”的面貌，调整过程中如何发觉不适并克服不适，为理解“党管媒体”的深刻内涵与多重面向提供了一种新的视角。上文提到，第二次全国宣传工作会议以改进报纸工作为中心议题。原定于1954年召开的全国报纸工作会议与第二次全国宣传工作会议合并举行，在会议目的上中央讲得十分明确：“加强党对全部宣传教育工作事业的领导”[8](P.638)。事实上，改进报纸工作成为宣传工作管理体制调整的关键举措。

中央率先筹划并格外注重将各中央局的地方实践作为调整宣传工作管理体制的经验参考。为了保证改进报纸工作决策的科学性和民主性，从1953年8月到1954年7月，仅会议准备期就长约1年，中宣部为此做了大量前期工作。1953年10月5日，中央发出《中央关于召开全国报纸工作会议的通知》[8](P.25)，文件中提到，中宣部已先于中央，利用近十天的时间召集《解放日报》《东北日报》《新华日报》《群众日报》《北京日报》《天津日报》正副总编，以及各中央局宣传部报纸处正副处长在京开会，先一步摸清了全国报纸工作的情况。文中指出：中央和地方多年来均未对报纸工作做过专门且系统的讨论，致使许多问题亟待解决；而由中央出面下发通知，是希望各地在“有系统的讨论”的基础上“得到比较成熟的结果”。此外，中央出面指派中宣部遣专人到各大行政区开展调查研究，并为决议草案的形成制定出两轮的审议过程。同时，中央指定“由《人民日报》、各中央局报纸及各中央局所选择的省、市报纸作专题发言。指定《东北日报》发言着重报纸的经济宣传，《解放日报》的发言着重报纸的批评工作”[8](P.584-586)。种种措施交叠之下，可见中央对以此次全国报纸工作会议为代表的宣传工作管理体制优化调整的重视程度。各地方与各级报纸的实践经验，经此方式得以充分汇集到中央层面上。而从行文语言上看，中央在力求释放地方层面展开讨论的话语空间，调动各地建言献策的积极性。自中华人民共和国成立以来，针对宣传工作领域的会议里，牵涉单位如此之多、前期准备如此之充分、汇集意见如此之广泛的尚属首次。

地方实践经验的汇总工作先由各地择期完成，呈现出快慢不等的局面。由于是意见汇总，省市委的会议普遍要早于中央局的会议，如大众日报社于1953年11月6日就已向华东局宣传处做了报告[20](P.122)。现有文献中，中国社会科学院新闻研究所编《中国共产党新闻工作文件汇编》内刊载了各中央局在改进报纸工作方面的最终文件。笔者统计各中央局及部分分局、省市委执行情况如下(见表1)：

表1 各中央局及各省市委分别召开专题讨论的时间统计④

但依表中所示，该书中有三篇文件存在特殊之处，或许有碍于相关研究的正确开展。笔者在此加以说明：(1)1953年初华北局的第三次报纸工作会议，实质上已汇总完成1954年所形成草案的内容，远比其他中央局要早。(2)书中收录的甘肃省委文件是为传达贯彻中央决议所发，不同于其他文件代表着地方经验的汇总。(3)结合内容和旁证，书中收录的黑龙江省委文件时间应为1953年11月10日，而非书上所载1954年11月10日[21](P.68)。

大行政区层面，最终形成如下成果：西北局《中共中央西北局关于改进报纸工作的决定(草稿)》及《中宣部对西北局报纸工作会议的总结的批示》、中南局《中共中央中南局关于改进报纸工作的决议(第二次草稿)》、华北局《中共中央华北局关于进一步加强报纸的经济建设报道的指示》及《中共中央华北局宣传部关于第三次报纸工作会议情况的报告》、东北局《中共中央东北局关于改进报纸工作的决议(草案)》、西南局《中共中央西南局关于改进报纸的决议(草案)》、华东局《中共中央华东局关于进一步加强<解放日报>工作的决定(草案)》。其中，西北局的报告做得比较早，得到过中宣部的批示。大行政区以下，各省市委以至各报社党组都曾召开类似会议。最后，大行政区一级完成初步总结，进一步上达中央，再经会议讨论以决议的形式固定下来(即《中共中央关于改进报纸工作的决议》)，由此完成地方经验变作全国政策性贡献的全过程。各级党委带有地方色彩的局部问题和解决方案，上升汇总为中央推动党管媒体进一步深入的决策参考。

若单以政策性贡献而论，最为直接和鲜明的成果是《中共中央关于改进报纸工作的决议》(以下简称《决议》)。⑤考察文献发现，各中央局召开会议所形成的不少成果都被全国改进报纸工作会议所认可，成为宣传工作管理体制适应性调整的具体内容之一。

其中表现较为突出的是西北局关于少数民族地区如何开展宣传工作的分析和总结。从中国的民族分布来看，多集中于西北和西南地区。西北局总结改进报纸工作时利用较大篇幅且极为细致地谈了这个问题，充分运用了具体问题具体分析的马克思主义方法。少数民族地区内如何宣传国家“三大改造”政策(对农业、手工业和资本主义工商业的资本主义改造)是一个极端复杂的问题，其中交织着民族关系、民族特点、宗教风俗等特殊因素。西北局根据实际经验作细致地划分，不同情况区别对待。首先，明确汉族和某一民族地区的做法不可机械地搬运到其他民族地区加以介绍。其次，判断该地是何种土改地区及牧区。再次，若是已对农业和手工业进行过社会主义改造的土改地区，则可以继续宣传该政策并宣传工业化，但不宣传资本主义工商业改造；若是经济落后土改尚不完善，则只宣传工业化，不宣传社会主义改造；若已实行互助合作，则不宣传农业手工业变集体所有制的政策。最后，若是牧区，只宣传工业化好处，不宣传社会主义改造；若是老解放区可以宣传畜牧业互助合作；半农半牧区宣传参照牧区进行。陆定一对《决议》作说明时，点名表扬了西北局对少数民族报纸经验的总结[22](P.47)。仅就这一点做横向比较，《人民日报》包括其他各中央局都没有做出较为细致且具有操作性的汇报。最后的决议中沿用了西北局报告中的说法，文中写道：“按照当地的特点适当地进行关于党在过渡时期的总路线的宣传”[17](P.326)。

若以总的行文思路来看，《决议》同各大行政区总结报告相似。西北局、中南局、西南局与华东局与《决议》行文最为接近，皆选择先叙述改进报纸工作的具体任务，其次是报纸开展批评和自我批评问题，再次是整顿报纸编辑部和干部培养，最后论述党委加强领导报纸工作的问题。当中，各大行政区之间是否存在因时序上的先后之别而引起互相之间的借鉴已难查证，但多数大行政区的总结报告无疑对最后《决议》的结构设计产生了较大影响。

《决议》中诸多具体表述，不同大行政区因地方特色成为“典型”。理论宣传方面，华东局贡献了诸多经验，其对报纸加强理论宣传的总结多数被《决议》采纳。经济宣传方面，贡献最大的是华北局，华北局前后两次对改进报纸工作的总结皆围绕着经济建设的宣传问题展开，《决议》对应部分是以华北局报告为主体、其他中央局报告为补充酝酿形成的。类似的情况还存在于党的生活的宣传(受中南局主要影响和其他中央局关于贯彻七届四中全会精神要求的影响)、国际问题宣传(主要受中南局关于爱国主义和国际主义宣传的影响)、评论工作(受华东局社论工作总结影响)、改进新闻报道(受华东局改善新闻报道的影响)。《决议》第四部分强调办好各类报纸，协调报纸分工问题。各中央局的报纸工作收归中央管辖，确实是中央与地方报纸工作关系的调整，而且连带各种类报纸都需要与各系统垂直贯通(比如中南局报告中提及宣传工农联盟和突出工人阶级，西北局、中南局、西南局详论民族地区报纸工作或者对少数民族地区宣传策略问题)，客观上对《决议》第四部分内容的形成提供理论依据和经验支持。《决议》在部署报纸编委会整顿和干部培养时，明确借鉴了西北局、中南局、东北局、西南局和华东局关于加强报社集体领导的相关内容。西北局、中南局、华北局、东北局讨论的群众工作也被收入《决议》。

个别问题上，中央站在全局高度进行谋划。如关于社长废立问题，各中央局意见不一，西北局建议施行总编辑制废除社长制，中南局提议实行社长(总编辑)负责制，东北局支持取消社长制，身为《人民日报》代表的邓拓亦支持变社长制为总编辑制。《决议》将此问题模糊处理，没有给出明确指示，转而敦促加强集体领导消除无计划状态，显然这是综合考量各地发展情况后的周全表达。宣传干部培养方面，六大行政区皆有专门讨论，其中西北局利用短期专题班的形式集中主要干部进行学习的方法被中央吸收利用，且西北局文中“建议中央抽调省市以上报纸的总编辑、副总编辑轮流到马列学院学习”的意见[17](P.380)，在《决议》里也得到了中央的回应。

作为此次适应性调整的根本环节，《决议》在加强党委对报纸的领导上汲取了各地汇报中的有利因素。西北局建议确定书记或党委常委一人负责报纸，中南局建议党委常委之一负责报纸，华北局建议党委派专人分工报纸，华东局则直接委派中央局常委之一领导《解放日报》、上海市委常委之一负责上海市内日常报纸工作。《决议》最终把这些建议和办法又往前推进了一步，要求同级党报总编辑实际上由各级党委委员之一担任，党委书记之一直接领导党的机关报。陆定一讲话时专门提到的报纸干部必须政治可靠和固定下来专业干部的考虑，原由西北局最先提出。西北局认为成员非常复杂的报纸机构，须抓紧清理、改造、提高，“党报掌握在可靠的党员干部手里”[17](P.380)。中南局除提到调整不适当的干部之外，也提出尽可能固定下来具有一定业务水平且可靠的干部，类似的建议也出现在东北局和西南局总结中。中南局认为宣传部之下需要建立并且逐渐充实管理报刊的特定机构，在其他中央局意见里则没有提及。以上三点都被《决议》所采纳吸收。各省市宣传部报刊处的问题被《决议》单独辟出一段讨论，将省市宣传部报刊处的职责定为协助党委监督除同级党委机关报以外的报刊、广播台和出版机关以及下级党报及其他新闻出版机构的工作。省市宣传部报刊处统管各类媒体，党管媒体从管辖范围上得到进一步确立和延伸。

四、结语

大行政区制度撤销前后，中央以改进报纸工作为切入点，尝试探索宣传工作管理体制如何借组织重构顺势完成自身的过渡与调整，党管媒体如何彻底达成“全国一盘棋”式的布局。而破除各级党委间联接沟通的结构性障碍后，中央依托体制改革再次突出了党委主抓主管宣传工作的必要与重要。从更宏观的视角看，宣传工作领域的调整举措每每先于党和国家整体战略布局的变化，这充分显示了中央对宣传工作的重视。

大行政区制度与宣传工作之间的关系与相互影响还在于：大行政区作为一级地方政权存在于中央与省市之间，使得具有鲜明时效性与意识形态特点的宣传工作，有时难以完成中央与省市区的上下快速联动。各中央局承接中央宣传政策，再以中央派出机构的身份在兼顾地方特点后施行于各自辖区之内。那么，大行政区如何具体解释与执行宣传政策，就成为中央宣传工作宏观政策的现实结果。宣传工作管理体制内嵌于大行政区制度，既是建国初期宣传工作管理体制过渡特征的表现，又是其势必进行适应性调整的根源。

通过研究可以看到，中央全面接手全国宣传工作前，在收纳大行政区治理经验的同时就一直在尝试“去大行政区化”，谋求中央与省市之间更好地磨合，探索全国范围内普遍适用的方针政策。当然，这种转换不可能一蹴而就，需要考虑到不同地区的特点，在“发布-反馈-再调整”中不断地寻求地方与中央步调谐和、保持一致。

在本文的考察过程中我们发现，正是地方报纸在实际工作中所供给的实践经验，与来自中央对此前全国范围内报纸工作实施情况的整体性把握与反思，共同构成了一种对新中国办报实践的改进动力。从而推动了中国共产党迅速调整既往的办报思路，着手理顺管理体制内的中央与地方关系，使得党的宣传工作在新体制、新机制的支撑下迈上了新台阶。更由此折射出，中国共产党执政思路与执政能力的稳步提升。“习仲勋担任中共中央宣传部部长期间，中国共产党的宣传思想教育工作顺利实现了第一次重大转变”[16](P.213)，而报纸工作的改进代表着建国初加强党管媒体的缩影。

陆定一作为“我党宣传思想战线的卓越领导人”[23]，对于建国初此次宣传管理体制的调整有着独到的见解。1954年第二次全国宣传工作会议上，陆定一认可了各报刊一直以来对党的领导的“坚决服从”。谈到党委与报纸工作的关系，他强调“有一个问题，就是制度的问题。党委要管那样多的事情，怎样来注意报纸，用什么办法来注意，主要就是制度的问题，就是要定出一个制度”[24](P.460)。现在看来，这个“制度”就是加强党管媒体中确立如何管、怎样管以及管什么的制度，这一制度直指建国初期中国共产党宣传工作管理体制进行调整的核心内容与必然结果。不论建立与调整了宣传工作管理体制的哪些方面，陆定一认为有一个根本原则贯穿始终，即“一切都要听从党的决定和安排”[24](P.458)。

注释：

①中华人民共和国成立初期，基于各地政治、经济、文化、地理等基本情况的不同，为稳定社会秩序、巩固人民政权，全国先后设立华北、东北、华东、中南、西南、西北6个大行政区，各大行政区内设有一整套行政机构。“中央局”为各大行政区内的中共中央派出机关专有称谓，在大行政区内实行全面领导。参见：范晓春《新中国成立初期设立大行政区的历史原因》，《当代中国史研究》，2009年第4期。

②对“1954年”作为关键时间节点的分析，参见：徐悦《试析一九五二年至一九五四年中央行政体制的调整》，《中共党史研究》，2011年第6期。

③参见：中国社会科学院新闻研究所《中国共产党新闻工作文件汇编(中册)》，北京：新华出版社，1980年，第270-273页。

④根据现存文献中各中央局及部分分局、省市委相关文件整理，参见：中国社会科学院新闻研究所《中国共产党新闻工作文件汇编(中册)》，北京：新华出版社，1980年，第9-12页。

⑤文件内容详见：中国社会科学院新闻研究所《中国共产党新闻工作文件汇编(中册)》，北京：新华出版社，1980年，第319-329页。