水资源节约集约利用实施方案编制工作的思考

冯宇鹏，丁志宏，汪学全

（中水北方勘测设计研究有限责任公司规划发展研究院，天津 300222）

以习近平同志为核心的党中央高度重视节水工作。2014 年3 月，习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路。2019 年9 月，在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，习近平总书记指出要“把水资源作为最大的刚性约束”，坚决抑制不合理用水需求，实施全社会节水行动。2020 年1 月，在中央财经委员会第六次会议上，习近平总书记强调要坚持节水优先，节水为重，全面实施深度节水控水行动等，推进水资源节约集约利用。2020年8月，中央政治局在审议《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》时，强调要大力推进黄河水资源集约节约利用，把水资源作为最大的刚性约束，以节约用水扩大发展空间。

为深入贯彻落实党中央、水利部、甘肃省委省政府关于黄河流域生态保护和高质量发展的相关决策部署，特别是习近平总书记视察甘肃重要讲话和指示精神，推进甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展，甘肃省先后编制印发《甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展规划》《甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展水利规划》，节约集约利用位列其中六大任务之一，以“用好黄河水、用足长江水、严控内陆河水”为基本思路，提出了水资源节约集约利用的总体布局和规划举措。

本专项实施方案在《甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展水利规划》基础上，进一步聚焦节水，突出节约集约，绘制路线图，制订时间表，细化落实规划任务，提出实施保障措施，以之作为全省推进黄河流域生态保护和高质量发展水利规划工作落地的实践抓手和实施指南。

1 发展现状

甘肃省黄河流域总面积14.3 万km2，占全省国土面积33%，占黄河流域总面积18%；自产水资源量127.8 亿m3，占全省水资源总量44%，流域内较大支流有大夏河、洮河、湟水、祖厉河、北洛河、渭河、泾河等，径流量在1 亿m3以上的河流31 条。甘肃省分属黄河上游、中游2 个区间，黄河干流甘肃段总长913 km，占黄河干流总长17%。

甘肃省黄河流域是全省经济社会发展的核心地带，分布有兰白经济区、陇东能源基地、关天经济区等重点经济发展区域，也是兰州—西宁城市群、关中平原城市群的重要组成部分；行政区划涉及59个县（市、区），总人口1 854 万人、占全省70%，城镇化率46%；GDP 5 750 亿元、占全省70%，工业增加值1 397 亿元、占全省72%；耕地面积361.93 万 hm2，占全省67%；流域内的经济社会发展状况空间差异较大，人均GDP3.1万元，居沿黄9个省份末位。

甘肃省黄河流域水资源节约集约现状利用水平有待进一步提升。流域人均水资源量689 m3、为全国平均水平的1/3，亩均水资源量235 m3、为全国平均水平的1/6，万元GDP 用水量67 m3，万元工业增加值用水量41 m3，高效节灌面积占比27%，灌溉水有效利用系数0.56，污水处理、中水回用和非常规水源利用程度低，与国内先进地区相比，还有较大节水潜力。

2 工作思路

本方案是未来一段时期甘肃省水资源节约集约利用工作的行动指南、工作依据。其编制工作应密切结合甘肃省黄河流域内的社情水情，牢牢把握我国治水主要矛盾已经发生转变的历史判断，紧紧围绕甘肃作为国家重要生态安全屏障、黄河流域重要水源涵养区、黄河上游高质量发展先行区、黄河文化保护传承弘扬示范区的四大战略定位，围绕主动融入新发展格局、推进黄河流域生态保护和高质量发展，着力构建黄河上游水资源节约与保护空间布局和黄河流域甘肃段发展动力格局，“把水资源作为最大的刚性约束”，“有多少汤泡多少馍”，推进甘肃省黄河流域水资源节约集约利用，通过开展现场查勘、典型调研、文献整理、数据分析、归纳总结、前瞻研判、座谈交流、集中讨论、专题咨询等工作，在全面分析和系统总结甘肃省黄河流域水资源节约集约利用现状基础上，建立健全水资源刚性约束制度，全面实施水资源消耗总量和强度双控，锻长板、补短板、固底板，工程与非工程措施两手抓、两手硬，切实把节水作为解决甘肃黄河流域水资源短缺问题的革命性举措，贯穿于经济社会发展全过程、全方位、全领域，落实、落细、落地，抓准、抓牢、抓好。

本方案编制工作要坚持以人为本、服务民生，坚持刚性约束、监督问责，坚持整体推进、重点突破，坚持制度创新、科技引领，坚持两手发力、全民节水。

本方案编制工作的总体思路可以归纳为1-2-3-6-5-5，具体如图1所示。

图1 总体思路

3 工作内容

本方案编制的主要工作内容包括：资料收集与整理分析、实地调研与技术交流、现状评估与需求预测、思路构建与重点分析、实施任务与措施集成、成果汇总与评估审查。以下重点阐述其中部分内容。

3.1 思路构建与重点分析

立足甘肃黄河流域内的经济社会发展全局和高质量发展的总体要求，统筹考虑不同分区水土资源禀赋特点，结合节水工作面临的形势，明确本方案编制的指导思想与基本原则；兼顾近期与长远目标，明确方案实施的战略目标与指标要求；以现状为基础，以需求为导向，以指标为约束，以目标为引领，以过程为基轴，细化提出本方案各项任务的具体实施思路。

在方案编制过程中，需要把握和落实以下工作重点。

（1）把水资源作为最大的刚性约束。推动用水定额落地，落实以水定需、量水而行，实施水资源消耗总量和强度双控，推动用水方式由粗放低效向节约集约转变。把节水作为解决甘肃黄河流域水资源短缺问题的重要举措，贯穿经济社会发展全过程和各领域，开展全程、全产、全域、全民深度节水控水，建设节水型社会。以农业节水为重点，充分挖掘节水潜力，推进灌区现代化改造。以制度、政策、技术、机制创新为驱动，加强监督管理，增强全社会节水意识，推动甘肃黄河流域经济社会发展与水资源承载能力相适应。

（2）深入落实国家节水行动。强化节约用水监管，强化水资源消耗总量和强度指标刚性约束，实施总量强度双控，分解细化指标，严格用水全过程管理，倒逼产业转型升级和结构调整，构建可持续的适水型经济系统，促进人口经济与资源环境相协调。

（3）补齐节水工程短板。节水型社会建设是一项综合性的系统工程，涉及经济社会发展的各个领域和各个具体环节，既需要大量的节水工程性投入，也需要提升节水领域的管理水平，更需要运用先进的科技手段作为支撑，推动各行业以节水促发展，保障行业供水安全。

（4）激发节水内生动力，破解技术推广瓶颈。甘肃现状尚未形成完善的财税引导和激励政策，水价形成机制尚不能全面客观反映水资源的稀缺性和供水成本，难以激发用水户的自主节水投入和技术创新。激发节水内生动力，可保障甘肃节水型社会建设规范化、制度化、大众化的有效推进，形成全社会节水的良好氛围。重点从推进水价综合改革，加快水权水市场改革，完善节水优惠政策，健全节水行业标准，推行合同节水管理，加快节水技术研发，促进节水技术转化推广等方面开展工作。

3.2 实施任务与措施集成

立足现状，围绕甘肃省推进黄河流域生态保护和高质量发展的总体目标，统筹协调经济社会发展的要求，遵循方案实施思路，充分利用已有的规划成果，提出本方案的实施任务。

经初步分析，甘肃省黄河流域现状水资源节约集约利用方面存在的问题及原因主要集中在用水定额管控、节水工程短板、节约用水监管、节水内生动力、节水技术实施等方面。对照现状存在的主要问题，按照务实管用的原则，围绕推进甘肃省黄河流域水资源节约集约利用工作需求，以实现预期水资源节约集约利用发展目标为引领，按照方案实施思路，把握重点，以落实五个节水行动任务为框架，进行实施任务与措施集成。主要工作内容可概括如下。

（1）配置节水，集约管控。以水资源全域统筹为关注重点。严格落实最严格水资源管理制度，实施总量强度双控，加强用水全程管理，从供给端强化节水、精用客水、增供中水、应急备水，从需求端统筹生产、生活、生态用水结构，均衡南部水源涵养保护区、中东部水土流失防治区、祁连山及山前绿洲生态修复区这三个分区的用水结构，全面优化水资源配置格局。

（2）农业节水，集约增效。以农业节水为主攻方向，建设现代化生态灌区。对大中型灌区开展渠道衬砌、主要建筑物更新改造，推进高标准农田建设，以经济作物为重点推进田间高效节水灌溉，因地制宜推进水肥药一体化、集雨节灌、膜下滴灌、测墒灌溉等农业综合节水技术。以土地集约化为基础，以高标准农田建设为依托，建设沿黄提灌区高效节水灌溉示范带。积极支持大禹节水集团等社会资本参与大中型灌区现代化节水改造，促进灌区良性运行。

（3）工业节水，集约减排。打造“近零排放”园区、国家级节水园区。对所有县级以上工业园区进行取用水情况普查、建立取水台账，摸清重点用水户信息、用水性质、用水量、取水许可信息、计划用水量、再生水回用率、用水管理情况等，按照分质供水、分类供水、循环用水的理念，重塑园区系统内部用水生态。

（4）生活节水，集约文明。以各城镇的老城区为重点，针对管网年久失修、漏损严重等问题，实施水平衡测试，制定和实施供水管网改造建设实施方案，降低供水管网漏损率。大力推进城乡供水一体化进程，进一步扩大城镇供水工程覆盖范围，促进城乡生活用水的集约利用。大力推进节水型载体单位建设，重点针对高校用水情况进行普查，建立数据台账，摸清高校用水底数，推行合同节水模式，推广使用计量收费系统，加强监督检查，强化计划用水管理。大力推进节水公共设施建设，重点是因地制宜在公共建筑、生活小区内大力推广使用空冷模式的中央空调。

（5）管理节水，集约优质。落实总量和强度双控。开展节水专项督查，实施用水定额评估，评价市县节水水平。加强基础研究，制订（修订）用水定额规范。加强黄河干支流的重要引退水口远程监控，推进各类用水户在线计量监测，整合相关部门和行业信息，打破信息孤岛，建设省、市、县级节水管理信息平台，开发节水评价监测预警系统。制定节约用水监管办法，健全有利于节水的水价体系，推进实施灌区水管体制改革。普及节水知识，加大节水宣传力度。

4 结语

黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略，水利是国民经济的基础产业和基础设施，是经济社会可持续发展的重要支撑，水对于甘肃尤其具有重大意义。水资源是甘肃省推进黄河流域生态保护和高质量发展的制约性因素，既是基础支撑和保障，也是重要驱动力。

实施水资源节约集约利用是齐心协力谱写加快建设幸福美好新甘肃、不断开创富民兴陇新局面时代篇章的要求，是加快水生态文明建设的要求，是推动高质量发展的要求，是实施扶贫攻坚与乡村振兴相结合的要求。结合甘肃经济社会发展的新形势和水利发展的阶段性特征，高起点、全方位开展水资源节约集约利用，既是甘肃推进黄河流域生态保护和高质量发展的迫切需要，更是全省实施空间发展战略的绿色支撑和必要保障。