勇探“深水区”彰显“咬合力”——常州市人大常委会做深做实计划审查监督工作

☉恽东玉

审查批准国民经济和社会发展计划并对其执行情况进行监督，是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。但在基层人大工作实践中，计划审查监督工作相对弱化是普遍现象，特别是以政府投资计划为抓手开展实质性审查，一直以来都是地方人大较少涉足的“深水区”。如何破解这一监督难题，成为新时代地方人大常委会的重要课题和任务。

常州市第十六届人大常委会自2017年成立以来，大胆实践、积极创新，以“钉钉子”精神勇探“深水区”，以政府投资项目审查为着力点，推动计划审查监督由程序性向实质性转变，取得了初步成效。4年来，分别就常州市第七人民医院二期、勤业中学改扩建、夏家大院保护修缮等多个项目开展专项审查，提出的意见建议得到了市政府和有关部门的重视和采纳。

2018年7月，常州市人大常委会经济工委在开展上半年经济运行情况调研时，发现市政府有关职能部门为了提高计划执行率，对市人代会批准的部分投资计划进行了自行调整。经济工委当即指出，经人代会审查批准的国民经济和社会发展计划具有法定效力，自行调整计划的做法不符合监督法规定，应当予以纠正；如确有调整需要，应当由市政府按照市人大常委会通过的《国民经济和社会发展计划审查监督办法》，履行相关程序。

当年10月17日，常州市人大财经委召开会议，对市政府提出的投资计划调整方案组织初审，这在常州市人大历史上还是第一次。与会委员就是否同意调整展开了激烈的讨论，多数委员认为，政府提出的投资计划调整方案体现了实事求是的态度和有保有压的原则，应当建议常委会会议同意并批准；也有一些委员认为，调整方案涉及项目多，调整幅度大，说明政府职能部门对形势和政策的把握不够精准，计划编制的严肃性比较欠缺。委员们的争议点聚焦到了个别前期论证不充分、建设成本高、受惠民众覆盖面小的项目上。最终，财经委委员们以举手表决的方式形成初步审查意见，建议常委会有条件批准政府投资计划调整方案。

打造合力，构建计划审查监督制度体系

制定常委会计划审查监督办法，提高人大经济工作监督实效，是本届常委会确定的重点工作之一。一开始，常委会内部对于如何推动改革存在不同认识，一些同志提出，计划审查没有强有力的上位法作为支撑，审查监督的内容、范围、程序和标准等均不明确；计划审查监督综合性强，对象和内容复杂，常委会能力跟不上。还有一些同志担心，目前没有形成必要的环境和氛围，政府不能充分理解和配合。针对这种情况，常委会及时通过党组会议、主任会议统一思想，明确指出，计划审查监督是法律赋予人大及其常委会的重要权力，是人大义不容辞的神圣职责，不存在要不要做的问题，而是如何做深做实的问题。在办法制定和推进改革过程中，常委会领导率先垂范，亲自挂帅和参与拟新建政府投资项目的调研，为计划审查监督工作的顺利推进奠定了坚实基础。

在统一思想的同时，常委会积极争取地方党委的支持，第一时间向市委汇报计划审查监督改革的法律依据、基本思路以及重点内容。市委主要领导多次听取办法制定及工作推进情况的汇报，并作出指示，要求人大加强调查研究，积极稳妥推进改革；市委常委会专门听取人大常委会计划审查监督办法制定情况和主要内容汇报，并连续三年将计划审查监督制度改革纳入全市深化改革重点工作给予支持，为人大探索实践提供了重要保障。

为确保改革顺利推进，常委会主动与政府沟通情况、交流信息，得到了政府的充分理解和全力支持。市政府主要领导亲自审阅办法征求意见稿，要求政府计划主管部门和财政部门以人大审查监督为契机，加强政府投资项目管理，健全统筹协调机制，并多次将人大调研报告批转至分管副市长及政府有关部门。根据计划审查监督办法的要求，市政府推动建立了投资项目储备库和三年滚动实施计划制度，并于2018年制定出台《市级政府投资项目管理办法》，2019年组织修订，将覆盖范围扩大到全口径、全区域。

点面结合，“三审制”操作规程逐渐成型

针对上位法规定比较原则和笼统、人代会以一揽子表决方式批准计划草案存在的层次不深、力度不足现象，常州市人大积极推动理论研究、实践创新以及制度建设，强化计划审查监督制度谋划和顶层设计，夯实常委会和财经委会前审查职能，提高计划审查监督的约束力和实效性。2017年以来，先后以常委会名义制定出台以计划审查监督办法为总纲，市级政府投资项目审查实施细则、拟新建政府重大投资项目专项审查规定为补充的“1+2”计划审查监督制度体系，较好地解决了计划审查“审什么”“怎么审”的问题，为常委会依法履职、深化监督提供了基本遵循和制度保障。

建立完善“三审制”工作规程。积极推动建立相关工委预先审查、财经委初步审查、人代会全面审查的“三审制”操作规程，严把各个环节的工作质量。人代会前，相关工委围绕人代会目标任务完成及经济运行情况组织调研和预审；财经委在听取预审情况说明的基础上，讨论形成财经委初步审查意见，送交市政府及相关部门研究处理，并要求一周内反馈研究处理情况。人代会期间，财经委根据人大代表的审议意见作进一步审查，提出审查意见的报告，并在会后将代表意见实名印发市政府及有关部门。这些措施的推出，不仅有效保证了计划审查的工作质量，也提高了人大代表履职的积极性和参与度。

点面结合强化政府投资计划审查。在常委会听取和审议政府投资计划安排情况报告的同时，从下一年度拟新建项目中选择若干投资规模较大、群众关注度较高的重大项目，成立由常委会领导挂帅的专题调研组，会同计划审查专家评审组，围绕项目建设的决策程序、建设内容、资金筹措情况等开展调研，分别形成专题调研报告和专家评审意见。常委会会议在听取政府部门报告和主任会议初审意见的基础上，对是否同意项目实施进行逐项表决。对于审查发现的问题，常委会由点及面，推动政府完善专项发展规划，做深项目建设前期工作。如对勤业中学改扩建项目出具审查意见，要求市政府对全市教育资源供需情况进行深入调研，提出符合实际、地方财力可以支撑的中小学校建设计划，分年度纳入市、区国民经济和社会发展计划；对生活废弃物处理中心续建四期工程提出审查意见，要求市政府加快研究制定生活垃圾处置专项规划，压减进入填埋场的原生垃圾数量，延长填埋场使用年限，走出每隔几年就要新建垃圾处置设施的困局。

专家把脉，借助外力夯实审查监督基础

建立常委会计划审查专家咨询制度，充分发挥专业人士的作用，借助外力做好计划审查监督工作，是常州市人大在推进计划审查监督改革过程中的又一创新做法。

常州市第十六届人大常委会成立不久，即向在常高校、社科联、企业家联合会以及政府有关部门发出通知，要求协助推荐在相关领域有较深专业造诣和社会影响力的专业人士，作为计划审查专家备选对象。2017年10月，常委会作出决定，聘请创投集团董事长王昕等23人为计划审查专家。这些专家中既有长期从事经济金融工作、具有较强实践经验的实务型人才，也有对于宏观经济、金融政策有深厚功底的研究型人才，较好地解决了相关工委人手紧张、专业薄弱的问题，夯实了常委会计划审查监督的基础。

专家咨询制度成立以来，每年7月、12月定期召开专家咨询座谈会，听取专家对经济运行、政策环境以及经济社会发展重大问题的看法和建议，常委会组织一些专业性比较强的专题调研时，有针对性地邀请部分专家参加，较好地发挥了专业人士的作用。而专家们则利用自身的优势和影响力，依托其身后的人才和团队力量，为人大常委会做深做实计划审查监督工作提供强有力的支撑。

“停车难”是伴随着经济社会快速发展出现的新问题。常州市政府于2018年制定出台《常州市城市交通畅行工程三年行动计划》，明确停车设施建设与管理的目标与要求，计划到2020年，城区年均增加停车泊位1万个以上。但“停车难”矛盾不是增加停车位就可以解决的，需要相关部门系统谋划，多方施策，协调联动，逐步改善。严国荣专家敏锐地意识到这个问题，在专家咨询座谈会上对停车场建设提出建议，希望制定社会资本投资建设停车场的意见，调动社会资本建设停车场的积极性，同时将财政资金的投入由硬件建设为主调整为扩大智能化改造，利用互联网技术来提高社会停车场和路边停车位的使用效率。根据专家意见，常委会相关工委在深度调研的基础上提出了“关于系统谋划、多策并举，缓解我市中心城区停车难问题的建议”，得到了市政府相关部门的积极响应。近年来陆续推出一系列针对性措施，强化停车规划、建设、管理和收费之间的统筹协调，收到了良好的效果。

夏家大院是常州城区范围内为数不多的建筑体量宏大、格局基本完整、文化内涵丰富的清代院落，也是运河沿岸得以保存下来的比较典型的江南水乡民居风格的传统建筑。由于年久失修，院落破败、屋顶坍塌情况十分严重，亟需进行抢救性保护和修缮。2019年11月，常州市人大将夏家大院保护修缮确定为专项审查项目，以朱海山为组长的专家评审组随同人大专题调研组赴现场实地考察，听取相关部门和单位的情况汇报。当时，项目文保部分仅完成勘测，形成概念方案设计，可行性研究报告报批的前期工作尚未落实到位，不具备纳入计划的条件。考虑到项目实施的紧迫性，专家组在常委会相关工委协助下多次召开专题会议，研究讨论项目推进存在的问题，并就需要协调解决的问题列出清单，明确时间节点，提出工作建议，督促项目建设单位和实施单位及时组织保护规划和建设方案论证，深化项目的可行性研究。经过各方面共同努力，项目顺利通过了常委会专项审查，纳入了下一年度国民经济和社会发展计划。2020年，夏家大院保护修缮工程正式启动，目前本体修缮已经完工，即将以崭新的面貌向市民展示。

“一招破题，满盘皆活。”在人大常委会围绕计划审查监督作出积极探索的同时，常州市政府也审时度势，将强化政府投资项目管理作为防范和化解地方债务的重要措施，及时制定出台政府投资项目管理办法，着力提高政府投资计划管理的规范化、精细化程度。人大计划审查监督与政府投资项目管理形成了相互支撑、协调联动的良性格局，政府投资计划草案的编制质量显著改善，预决算“三超”问题得到有效遏制，计划的刚性约束力和执行力得到明显提升。常州市人大做深做实计划审查的创新做法得到省人大常委会的充分认可和高度评价，常州市政府投资项目管理水平也走在了全省前列，得到省计划主管部门的充分肯定。

溧阳：不断探索创新代表问政制

近年来，溧阳市各镇（街道）人大不断探索创新人大代表问政制，通过依托代表问、政府答、人大督、群众评的互动机制开展监督，如召开专题问政会、现场问政等形式，邀请镇政府、街道办相关职能部门负责人，与代表、群众面对面进行“我问你答”“你晒我评”，实现了有效互动和依法监督。

汇集民情民意，由代表“出卷”。人大代表问政制的首次“试水”是在溧阳市竹箦镇。2017年7月，竹箦镇人大紧扣党委工作重点、政府工作难点、群众关注焦点，广泛征集人大代表意见，就“263”专项整治工作召开镇人大代表专题问政会。代表们共提出生活垃圾处理、畜禽养殖等11个方面问题，分管副镇长及部门负责人直面考问、现场作答，开启了镇一级探索人大代表问政的先河。这一做法推动镇环境整治工作取得明显成效，收到了良好的社会反响。

竹箦镇的改革创新与有效探索，引起了溧阳市人大常委会高度重视。通过及时介入、强化指导，溧阳市人大常委会对问前、问中、问后工作进行了规范提升。2018年，指导上兴镇、上黄镇紧扣群众高度关注的国家卫生镇创建、小区物业管理等工作，相继开展问政制实践探索，逐步形成了较为成熟的问政工作机制，实现了从“试验田”到“示范方”的转变。2019年，召开全市基层人大代表问政制现场推进会，在全市各镇、街道进行示范推广，力求把问政制打造成继民生实事项目人大代表票决制之后基层社会治理创新的又一“新名片”。

从试点到推开，程序更为成熟。溧阳市人大常委会及时指导各镇人大制定完善了《关于实行人大代表问政制的实施意见（试行）》，在提升问政的规范性、监督的科学性、整改的实效性上下功夫，从“指导思想”“问政主体”“问政形式”等方面对问政制提出具体要求。同时，鼓励基层因地制宜、大胆探索，做到人代会期间问政与闭会期间问政并重。在问政形式上由会议问政为主向现场问政拓展，在问政方式上由一问一答为主向连问追问转变延伸，推动代表问政制在探索实践中不断完善发展。

坚持动真碰硬，由政府“答卷”。在溧阳市人大常委会的指导推动下，各镇、街道人大对新形势下人大代表问政制进行不断探索和实践。在去年社渚镇人大召开的“美意田园建设行动”专题问政会上，人大代表当“考官”，针对“美意田园”实施背景、建设进度、存在困难及长效管理等方面向政府部门抛出考题；上黄镇人大聚焦重点民生实事项目，向镇政府相关职能部门提出了湿地公园公厕设置、乡村环境整治等多个群众关注的民生问题；上兴镇人大专题问政“散乱污”整治工作，邀请上兴镇政府、城管中队、河道管理站、农业服务中心、环保中队、矿管中心、市场监督管理局上兴分局等多个单位负责人与人大代表面对面，共同协商解决专项整治过程中遇到的问题和困难。

除事先准备的“必答题”，也有临时追问的“附加题”，由代表根据现场情况进行追问，增加问政现场的“辣味”，确保真问真答、问出实效。会上，还组织对部门答复情况进行满意度测评，并向党委报告测评结果，作为对部门及负责人考核的重要依据。代表们问出深度和要害，应询者答出责任和承诺，有效增强了人大监督的针对性和有效性。

近年来，全市13个镇、街道人大分别以水源地保护、老旧小区改造、脱贫攻坚等主题开展问政活动47场次，解决各类具体问题150多个，推动制定完善了关于环境综合整治、精准脱贫、小区物业管理等方面的多项政策和举措。

聚焦跟踪督办，由人大“阅卷”。问政不是一问了之，问政结束并不意味着问题解决，还要跟进后续工作，确保有始有终、善始善终。按照“问政制”工作程序，镇人大、人大街道工委还对整改落实情况进行跟踪问效，通过“点对点”抓反馈、“一对一”抓跟进、“实打实”抓整改，确保问政活动取得实效。一方面，问政后，镇、街道人大及时形成问政意见，或以代表建议的形式，原汁原味交办给相关单位，督促其限期整改、完善提升，并要求在规定时间内书面答复办理情况。同时，对重点事项开展持续监督，及时掌握问题解决的进度，有效推进重点工作落实。另一方面，对于满意度测评低于75%的被问政对象，限期落实整改措施，对整改到位的实行销号制度。通过督促整改、听取专项汇报、执法检查甚至质询等多种监督形式相结合，真正实现人大监督与政府落实的良性循环。

引导公众参与，由群众“验卷”。“试卷”答得怎么样，人民群众最有发言权。在问政结束后，通过微信公众号、溧阳时报等媒体平台向社会公开代表提问及部门答复情况，增强代表问政的公开性和透明度，进一步增强应询部门的责任感、使命感，强化对后续整改工作的约束力。另外，邀请群众代表全程参与公开督查活动，真正实现“一问到底、狠抓落实”“一诺千金、真抓实干”，让代表和群众为政府“答卷”评分，真正把问政于民、问需于民、问计于民落到实处。

代表问政使人大代表拿起最真实民意的“话筒”，直面政府进行发问，政府及相关职能部门成为“考生”，现场解答，代表履职更接地气、更有激情，也使群众更加了解政府工作，切实保障了人民群众的知情权、参与权和监督权。