为了诚信建设的精雕细琢——社会信用地方立法侧记

☉夏锴煜

2021年7月29日，省十三届人大常委会第二十四次会议高票通过了《江苏省社会信用条例》。条例系统构建了我省社会信用的基本规则和信用监管制度，充分发挥地方立法对社会信用体系建设的引领、规范、保障作用，是我省规范社会信用的一部综合性、基础性地方性法规。与其他法规相比，这部地方立法涉及的法律关系更为复杂，经历的调研论证修改过程更为繁复，各地各部门和社会各界给予了更多的关注。现择取立法些许片段，记录下立法背后的故事。

顺应社会信用体系建设的法治要求和实践需求

我国的现代社会信用体系建设发端于改革开放，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，加强社会信用体系建设逐渐成为普遍的社会共识。1986年的《民法通则》中明确将“诚实信用”作为民事活动的基本原则，党的十六大报告中正式提出“社会信用体系”这一概念，要求建立与现代市场经济发展相适应的社会信用体系。《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》发布实施以后，信用建设真正进入快车道，尤其是2015年以后，国家将信用建设与“放管服”改革和优化营商环境的实践充分结合，并逐步探索建立以信用为基础的新型监管机制。

江苏的社会信用体系建设起步于2004年。2004年省政府《关于加快推进社会信用体系建设的意见》和2007年省委省政府《关于加快推进诚信江苏建设的意见》，明确了我省社会信用体系建设的总体架构、建设内容和实施路径。“十三五”期间，实施了《江苏省社会信用体系建设规划纲要（2015-2020年）》及阶段性三年行动计划。2004年，还在全国率先成立了省社会信用建设体系领导小组及其办公室，2008年成立省公共信用信息中心。2017年以来，省委省政府先后出台9个重点领域的信用管理制度，相关部门也出台了重点领域信用监管、信用承诺、信用修复等制度文件，构建起较为健全的信用管理制度体系。

历经多年持续发展，特别是“十三五”时期的加速推进，全省社会信用体系建设取得了明显进展，形成了制度体系健全、基础设施先进、应用服务广泛、试点示范显效的江苏特色。2020年底，省公共信用信息系统在库信用信息69亿条，基本实现信源部门全覆盖（46家省级部门）、地区全覆盖（13个设区市、95个县市区）、1160万市场主体全覆盖，同时入库6357万自然人信用信息。

随着社会信用体系建设的推进，各地各领域社会信用建设的一些薄弱环节和短板也逐渐显现，如信用信息归集、交换共享、联合应用的效率不高；一些领域、一些地方出现信用管理泛化和联合惩戒扩大化现象；信用行为评价依据和信用状况认定标准缺乏有效的统一规范等。面对社会信用建设领域的改革决策和实践发展、现实问题，迫切需要制定我省的社会信用条例，系统构建我省信用监管制度，有效发挥地方立法对社会信用体系建设的引领、规范、保障作用。为了适应新时代全面推进社会信用体系建设的需要，省人大常委会将制定《江苏省社会信用条例》列入2013—2017年立法调研项目和2018—2022年立法正式项目。2020年，省委深化改革领导小组更将制定社会信用条例确定为我省深化改革重要目标任务之一。

前后三年的立法接力和精雕细琢

《江苏省社会信用条例》是省人大常委会的一个重点立法项目，从2019年7月到2021年7月，前后经历三年，73条一万余字，离不开立法工作者的辛勤付出，更凝聚着常委会组成人员、人大代表、专家学者和社会各方、广大群众的智慧。

提出立法需求，开展课题研究。省社会信用管理部门十多年前就开展了相关立法研究，自2012年起开始向省人大常委会申请将信用立法列入计划项目。信用立法名称先后暂定为江苏省社会法人信用建设实施条例、自然人信用建设实施条例、个人信用征信管理条例、企业信用征信管理条例、信用管理条例、公共信用信息管理条例，最终才确认为江苏省社会信用条例。这些名称的演变，体现了认识的不断进步、实践的不断发展和立法需求的不断深化。条例列入立法规划后，省发改委多次组织开展专题调研，并于2019年3月委托西安交大、中央党校开展社会信用立法课题研究，形成了4.9万字的立法研究报告，对社会信用立法的调整对象、基本定位、信用信息管理、信用监管、信用奖惩、信用服务等重点内容进行了研究，为条例的立项和起草工作提供了重要的理论支撑。

坚持开门立法，广泛听取意见。在草案文本起草阶段，起草小组和相关部门就通过网站公开征求社会意见，先后三次征求设区的市和70家省级部门（单位）意见，还赴省内各市开展调研，直接听取企业和基层各方建议。2020年5月省政协围绕“制定江苏省社会信用条例”开展立法协商，提出了强化信用信息归集管理，健全信用权益保护机制，加强社会信用环境建设，以政务诚信建设提升政府服务水平，以商务诚信建设促进市场健康发展，以社会诚信建设树立守信重诺风尚，积极打造诚信社会“生态圈”等建议。省人大社会委、法制委和常委会法工委先后多次就立法原则、体例框架、热点难点问题与省有关部门进行研究，多次赴基层调研了解情况，广泛征求市县人大、基层立法联系点、信用服务机构、企业及人大代表、信用领域专业人士、立法咨询专家等各方面意见。针对调研中信用主体提出的权益保护呼声，省人大社会委在提交常委会的审议意见报告中提出，条例要进一步完善信用主体合法权益保护和救济措施，加强对信用信息安全的保护。

科学论断取舍，条文精雕细琢。在起草、调研、征求意见和专家论证过程中，各方汇集而来的有上千条不同方面的意见建议，不仅有人大代表、专家学者、主管部门、社会团体、行业领域提出的大量意见，还有信用服务机构、信用主体从自身需求提出的立法诉求。常委会三次审议期间，组成人员围绕信用体系建设、失信行为认定和失信惩戒、信用主体权益保护等问题展开了热烈的讨论，有些甚至是截然不同的意见。对这些渠道众多、来自于人民群众的意见，起草小组、社会委、法制委和法工委高度重视、认真梳理，逐条分析研究，作出科学论断和恰当取舍。2020年9月到2021年7月间，法制委、法工委会同有关方面先后对条例草案文本进行十一轮次的修改，对一些关键制度设计和核心条款反复斟酌、仔细推敲，努力做到制度设计科学合理、精准有效，确保提交审议的条例草案修改稿体系统一、结构合理、逻辑严密、内容清晰，规定明确具体、文字简洁准确、文本统一规范。工作人员对其中一段跨农历新年的改稿记录是：“2月7日至9日、19日至20日、24日参加条例草案修改稿（修改五稿）改稿会，地点省人大民国楼三楼会议室”，没有记录下的是，为了理顺法律关系、明晰依据标准，春节长假前的一个半天从争论碰撞到形成共识，只讨论修改了关于失信行为认定的三条，还有春节假期工作群里持续而热烈的讨论。

两次推迟审议，贯彻最新政策。按照《江苏省制定和批准地方性法规条例》的规定，地方性法规案一般经两次常务委员会会议审议再交付表决，实践中大概相隔四个月时间。这部条例不仅实行三审，其中的二审还推迟了两次，背后的缘由，是国务院常务会议当时准备研究社会信用建设工作，国家即将出台相关重要文件。为了更准确地贯彻落实党中央、国务院对社会信用体系建设的决策部署，避免条例规定与最新政策不一致，2020年10月和12月，法制委、法工委两次提出推迟上会审议时间的请示，并报请主任会议决定实行三审。12月22日，国务院办公厅发布了《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》，确立了“依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理”的法治要求，对信用信息纳入范围和程序、信用信息共享公开范围和程序、严重失信主体名单认定标准和程序、失信惩戒、信用修复、信息安全和隐私保护等若干重大问题作出了全面系统的制度安排。在两次“等一等”的过程中，通过对最新政策的学习研究，让立法参与者能够站在一个新的视野和高度上思考我省的社会信用法治建设，在条例中更加科学、系统构建社会信用的基本原则和信用监管制度。

开展论证咨询，决断重大问题。针对社会信用领域专业性、技术性较强，社会信用立法涉及多方利益、法律关系复杂的特性，法制委、法工委两次征求立法决策咨询专家意见，先后组织了三次专题论证咨询会、两次部门协调会，对条例涉及的重大利益调整问题、专业性技术性较强的条款和社会公众关注热点问题等进行可行性评价、风险评估、重点论证咨询，听取相关行业部门、专业机构、专业人员的意见和建议。6月18日，省人大常委会副主任曲福田在北京主持召开专家论证会，邀请全国人大常委会法工委、国家发展改革委以及北京大学、中国人民大学、中央党校的相关专家，对失信行为的认定、设列严重失信主体名单的范围、信用评价等11个重点问题展开研究论证，提出了不少高质量的意见建议。

系统构建社会信用基本规则

社会信用体系建设探索起步比较早的上海，于2017年制定了社会信用条例，与我省基本同步开展地方立法的广东也于今年3月通过了条例。江苏的社会信用立法怎么立意、取向、布局、拟规，怎么体现江苏的地方特色，一直考量着江苏立法人的智慧。在反复调研论证咨询的基础上，形成了以下立法共识：一是坚持全面系统思维。遵照国家社会信用体系建设的框架和方向，紧紧把握构建以信用为基础的新型监管机制、宽严相济的信用奖惩机制、聚焦市场主体权益和个人信息等合法权益保护的最新政策导向，在此基础上谋划我省社会信用一揽子制度设计。同时，强化创新思维、体现改革精神，根据我省实际作出前瞻性制度安排，为今后社会信用的规范管理和创新发展留有空间。二是确立基础地位作用。根据社会信用体系建设的法治要求，明晰社会信用基础性法规的地位和作用，构建社会信用体系建设领域的基本规则，对信用状况认定、信用信息管理、守信激励和失信约束措施等主要制度、重要内容作出全面规定。三是系统构建基本规则。作为规范社会信用的一部综合性、基础性地方法规，系统构建我省社会信用的基本规则，完善信用监管制度，充分发挥地方立法对社会信用体系建设的引领、规范、保障作用。

十多年的砥砺探索，三年的精雕细琢，凝结了《江苏省社会信用条例》这一信用法治建设阶段性成果。条例的制定和实施，也是信用法治和社会信用体系建设新的起点，江苏诚信建设必将沿着法治化的轨道加速前行、行稳致远，诚信江苏的亮丽名片必将光彩夺目、熠熠生辉！