陆铭：限制需求还是扩大供给？——关于近期重大新政的思考

近期，教育、住房、劳动保障、反垄断等领域出台了一系列新政策，引发了社会持续关注，市场也出现一定波动。对此，上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国城市治理研究院研究员陆铭对这些政策背后的逻辑及其社会影响做出了解释。

如何理解这一系列政策变化，它们是不同部门遵循各自专业逻辑的单独行动？还是背后有着统一的顶层设计，预示着中国经济社会发展模式即将迎来新一轮转型？

陆铭：这一系列政策调整的初衷是想改善民生，克服在相关领域（特别是公共服务和居民生活领域）出现的一些所谓的乱象，希望能够降低住房、教育等对于居民生活的负担，这一初衷是好的。但是这些政策的出台是不是真的能够有效地缓解这些领域存在的问题？我认为需要在理论和实践中做进一步的研究，才能科学客观地认识这些政策带来的影响。

在现实生活中，资源总是有限的，而不同的偏好、不同的收入会导致不同的人产生不同的需求，于是需要在不同的人群当中配置各种资源，这本身就是市场经济发展的一个非常重要的部分。在这些资源的供给和需求之间就会形成某种配置机制，总体上来讲主要是两种形式：

第一种是用价格配置，出价者高的就得到更多更好的资源；第二种是行政配置，用某种规则把资源配置给相应的需求者。当然也可以是价格机制和某种行政力量的配置之间的一种结合，比如在管制价格的情况下会出现供给小于需求，一部分需求满足不了，此时可以利用行政配置（如直接的行政指定、随机分配等手段）实现供给和需求之间强制的均衡。

在理论上，当社会公众观察到一些领域出现高价格的时候，往往非常容易直接诉诸通过行政手段配置资源，例如加强对市场的管制，特别是直接的价格管制。但是，我认为社会各界在面临这些问题的时候，思维上出现了一定的误区。对于当前在某些领域里面出现的高价格问题，人们没有更多地从供给侧来思考，我们不妨以住房和教育这两个最有代表性的领域为例，分析一下供给侧的问题。

先来看住房。现在中国的确存在高房价问题，但是高房价并不是一个全国普遍的现象。在一些人口流出的地方，住房的供给非常充分，甚至还出现了住房闲置、房价下跌的现象。中国的高房价主要出现在人口持续增长、有大量人口流入的地区。但我并不认为，高房价的根源可以简单地归因为人口增长。人口的增长是由人口的流动带来的，这是一个国家内部劳动力资源跨地区配置的一个非常重要的表现，因此是非常正常的现象。在人口大量流入的地区出现的高房价，更应从供给侧去找原因。长期以来，在人口大量流入的地方，住宅用地以及由此产生的住宅供给是跟不上人口的增长的。其中主要有以下几点原因：

第一，在人口大量流入的地方，建设用地供应的总量受到严格的管制。一直到今天，在一些人口大量流入的特大和超大城市，仍然有大量的农业和生态用地，对生态用地占整个城市的土地的比例有着非常严格的管制。

第二，即便在城市建设用地中，地方政府也更愿意把城市建设用地供给规划为工业用途和商业、服务业用途，对住宅用地的供给相对缺乏积极性。

第三，长期以来，政府对公租房建设也缺乏积极性。虽然最近这些年公租房建设已经有所加快，但与市场需求相比，公租房的供给总量仍然相对不足。

第四，一些城市对建筑的容积率也有比较严格的管制，因此在住宅用地转化为住宅供应这个环节也受到行政力量的管制。

第五，在城市建设和城市管理过程中，往往因为追求干净、整洁、有序等，对一些实际上承载着居住功能的建筑和低成本居住形态（如城中村）包容性不够强，对其大拆大建实际上不利于住宅供应的增长。

这几方面原因共同作用于房地产市场，房价就会持续上涨。如果仅仅从需求侧进行管制，就可能导致表面上看起来房价似乎被控制住了，但是却带来一系列其他问题：比如，管制住一手房，二手房房价就高；管制住二手房，二手房交易就会出现虚假定价问题，也就是住宅交易的备案价格似乎控制住了，但其他隐性的价格却上升了，因此住宅的总价并没有下降；再比如，通过控制贷款的方式控制购房需求，可全款购房的住房需求却无法管控，这样一来，实际上就把房地产的供应以及未来潜在的房价上涨的空间给了能够全款买房的高收入阶层。

通过行政力量管制一手房的价格，看似能把房价压下来，但这种压低的房价，一方面在进入二手房市场的时候，会转化为买到房子的人的获利空间；另一方面甚至会导致开发商为了保利润而压缩建筑成本，最后影响了住宅的质量。

所以我多年来一直在呼吁，面对人口流入地的高房价问题，主要还是应该从供给侧入手，多管齐下增加住宅供应，才能缓解房价上涨的压力。对于需求的限制，不应该从限制价格、限制交易或者限制信贷入手。而应该主要按照家庭以及购房面积进行需求限制，这种限制能够有效地减少炒房行为，也能够有效缓解不同家庭、不同人群之间的财产不平等。不能无限制地放大需求侧的控制政策，这样最终反到可能会限制住真实需求，使得房地产市场无法走向健康、可持续发展的道路。

对于教育领域出现的问题，我认为也需要做区分。对于部分教师在教学中不负责任，把该讲的东西放到学校之外去讲这种现象，应该通过政府的管制来纠正。与此同时，对于教育行业出现的供求矛盾，一方面我认为应该加大教育行业的总体投入，多建学校，提高教师待遇，提高教育质量，缓解供不应求的问题；另一方面，也应该增加大学的录取率，因为未来经济增长的动力会越来越多地来自于创新，而大量的制造业工人会逐渐被机器替代，因此，通过扩大大学的招生规模来缓解大学入学的竞争，也是一个减少大家在课外相互竞争补课的非常重要的渠道。尤其在那些人口众多，教育竞争非常激烈，而优质大学又比较少的地区，可以考虑通过加大国家投入，加快在这些地方建设大学。例如在河南、河北、浙江这些地方就存在大学的数量和质量与人口和经济发展水平不匹配的问题，教育的短缺更加严重。

总的来说，对于上述领域出现的问题，我觉得社会公众应该更新思维。这些领域并非完全不能按照市场原则来配置资源，而是也应当坚持让市场成为配置资源的决定性力量，政府更好地发挥作用的原则。但在政府更好地发挥作用这个环节上，政府不应跟市场力量对抗，或者简单地控制需求，而应该加强供应，以及在存在垄断的市场领域开展反垄断行动。即便是控制需求，也应区分哪种控制需求的手段才是合理的。有的控制需求政策是为了防止出现不平等现象，这是有道理的；但对于真实的刚性需求，控制需求可能会适得其反，不能让控制需求政策成为满足人民对美好生活向往的途径。

新冠肺炎疫情全球大流行和中美竞争给中国经济增长带来巨大挑战和不确定性，为何我国会在这种背景下推出这样一系列可能会在短期内对经济增长产生波动影响的公共政策？如何理解和研判这些政策对中国经济发展的中长期影响？

陆铭：在经济下行、中美关系紧张的国内国际形势下，在结构性的政策调整和保增长之间确实存在着一定的矛盾。我认为此时进行一些结构性的政策调整，本身并不一定是错的。但是结构性的供给侧政策调整，应当考虑如何才能兼顾效率与平等，如何才能实现人民对美好生活向往。在理论界没有想清楚和没有经过充分地论证之前，宁愿先观望一下，不要仓促着手。否则，就有可能导致经济增长动力受挫，而在想解决的那些问题上也可能事倍功半，甚至有可能最后得到的结果违背了初衷，那就非常遗憾了。

总的来讲，我认为如果要实现结构调整和经济增长两者共赢，至少在存在短缺的领域，不管是住房还是教育、医疗等公共服务领域，增加供给，改善质量，优化布局，特别是在那些人口大量增长的地区做这些供给侧的结构性改革，总是正确的。政策制定者不妨从这些领域入手，实现经济增长和调整结构两者共赢。

这些政策对于中国中长期的发展能否产生好的效果，我不敢贸然回答，因为这需要在理论和实证上做进一步的研究。从理论逻辑上讲，我觉得笼统地讲这些政策有好处还是坏处，本身就存在误区。我认为，讨论这些问题不能停留在这个层面上，而是要去讨论如何管制、在哪管制等这样一些问题。

其实在这些问题上，学界已经有大量的研究。尽管还存在一些认识上的分歧，但如果我们真的把国内、国际不同的研究放在一起比较的话，其实可以去伪存真，真理是可以越辩越明的。但遗憾的是，很多时候我们一些政策的出台还是有一些仓促，没有理清一些相关问题的基本逻辑。这样可能会伤害中国市场经济发展本身的一些基础逻辑，也可能会让公众产生政策预期不够稳定的社会心理。对于投资者来讲，在相关行业出现这些政策干预之后，也可能会产生对中国未来政策形成逻辑难以预期的社会心理，对整个市场经济的信心也会有所弱化。所以，我认为当前中国在一些领域的政策制定应该进行充分的论证和讨论，要听取来自各方面的意见，特别是既有的学术研究的成果，否则很可能产生认为政策稳定性不足的社会心理和情绪。

教育、住房这些领域有其公共服务的属性，最近的政策调整似乎也在突出这一点，而弱化其商品属性。但与此同时，中央也一直强调要让市场在资源配置中起决定性作用。那么，今后应该如何平衡政府和市场在提供上述公共服务方面的作用和关系呢？

陆铭：在一些市场经济国家，教育、住房等领域同时具有市场属性、商品属性和公共服务属性。市场属性主要是满足一些对于质量有要求的群体，相对而言他们是高收入的家庭，有更强的支付能力，所以会更多地进入市场购买相应的商品和服务。政府提供的公共服务，主要起到的是均等化和托底的作用，相对而言它满足的是中低收入阶层家庭的相应需求。当然，在中国特殊的历史背景下，在教育领域，不少优质教育供给也是公办的。

一个国家的教育和住房应该有多大比例由市场供应、有多少应由政府供应，完全取决于这个国家的相关政策。需要明确的一点是，不管怎样，政府提供住房和教育等公共服务，并不是对市场机制的完全替代。因为需求是多元化的，有一些个性化的教育和住房需求，以及一些收入较高群体的教育和住房需求，交给市场去满足是没有问题的。在此基础上，政府应该做的仍然是在供给侧增加公共服务的投入，提升质量，优化结构和布局。这样才能通过让政府和市场各自发挥各自的功能，满足不同类型的需求。

总结一下，在住房问题上，一方面需要政府建设和供应更多的公租房以及面向低收入群体的廉租房，另一方面同时需要适应人口数量增长，特别是高收入阶层数量增长的现状，增加商品房的供给。两者不可偏废，不是一个相互取代的关系。

教育领域的情况也是一样的。如今，中国人对教育的需求非常旺盛。客观上讲，人们越来越重视教育的投入，这是好事情。面对这样的需求，同样需要政府加大投入。我们在教育的供给上还存在大量的短板，同样是在一些人口持续流入的大城市，到现在还没有办法把所有常住人口都纳入享受基本公共服务的覆盖范围之内。即便对本地户籍人口而言，现在优质教育资源比较集中，分布在传统的中心城区，也无法满足广大市民日益增长的需求。这给政府扩大教育供给、建设更多学校提出了非常紧迫的需求。尤其在高中教育阶段，一些大城市现在基本上是以户籍人口的孩子为服务对象的；但高中阶段的教育，尤其是普通高中的教育，基本上是不对外来人口开放的。总之，政府要做的就是增加供给，在数量、质量、结构和空间布局几个维度上改善供给。

但并不是只要政府建设了足够的公办学校，所有家庭和个人的需求就能够满足了。客观上来讲，对于一些支付能力比较强的家庭而言，在学校教育之外，能够通过补课来进一步加强对孩子的教育投入，我觉得也是正常的需求，尤其在一些学校教育覆盖不到的方面，比如英语、文艺技能等个性化的人力资本投资等，这些领域是学校教育覆盖不足的，再比如一些超过学校教学水平的额外需求。有家庭愿意在这些方面花更多钱来提高孩子的综合素质，我觉得这也是人民对美好生活的向往的体现。所以，市场和政府还是应该扮演互相补充的角色：政府提供的公共服务更加强调均等化和托底作用，市场提供的更加强调的是服务于有支付能力的家庭或者普通家庭的个性化需求，两者不可偏废。

陆铭

但是就像前面讲到的，客观上，今天的确存在一部分教师在课堂上没有好好地把内容教够，然后把这些内容拿到学校之外去教，从而产生了补课的市场，这一点应该加强管制。如果不在理论上梳理清楚这些问题的话，很可能实践中就会出现对一些合理的需求也进行一刀切式的打压，最后导致一些正常的需求、有效的需求没有得到充分的满足。在这样的情况下，就很可能产生一些意想不到的结果。

比如，有可能使得教育培训转向地下，这样一来其实并没有真正解决问题；如果培训机构被打压，就有可能导致一些富裕阶层雇佣家庭教师在家里培训，这个无论如何也无法去管制；甚至有可能使得一部分教师辞职转向私人教育市场来提供类似于像家教的服务，这反而不利于学校教师队伍的壮大。还可能会导致在教育资源的获得方面出现更严重的按照收入和阶层进行区隔的状态，反而不利于教育的均等化。

总而言之，对于教育、住房这样的市场，都应该系统性地把所有问题产生的原因好好地梳理一下。让市场成为配置资源的决定性力量，政府更好地发挥作用。这句话本身大家都是认同的，但是到底具体怎么做，怎么让市场成为配置资源的决定性力量，市场配置什么样的资源，用什么样的方式配置资源，政府如何更好发挥作用，用什么样的方式、在什么领域来发挥作用，都需要好好研究。如果实施一刀切式的干预政策，是有些令人担忧的。