地方立法推动市域社会治理现代化的对策研究

2021-10-24马健

克拉玛依学刊 2021年4期

摘要：市域社会治理现代化作为新时代社会治理的发展趋势，将会带来新的社会效益和新的社会治理成果，也势必引发一些新的问题。高质量的地方立法将有助于社会治理发展水平取得新突破，为社会发展和文明进步带来新的契机。要抓住社会发展中出现的新问题和新机遇，协同发展地方立法和社会治理现代化，在践行社会治理理念的同时把握好地方立法的重点领域，弥补法律漏洞;加强立法机构和人才队伍建设，把应对突出问题中面临的压力转化为促进发展的强大动力，推进市域社会治理现代化的进程。

关键词：市域社会治理;地方立法;协同发展

中图分类号：D927 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2021.04.10

欢迎按以下方式引用：马健.地方立法推动市域社会治理现代化的对策研究[J].克拉玛依学刊，2021（4）73-79.

市域社会治理旨在维护社会秩序，化解市域社会矛盾、解决市域社会问题，推动和谐社会的进一步发展，在整个社会治理体系的格局中有着举足轻重的地位，是地方治理的重要组成部分。地方立法作为一种社会规范和社会治理的有效法律手段，必将为现代化治理带来更多机遇。从实践来看，地方立法的持续性推进与市域社会治理之间协同发展仍存在一些问题，如何正确看待、理解和推进市域社会治理现代化发展，如何完善地方立法和运用立法成果对社会治理产生更积极作用，仍然需要深入思考和探索。

一、价值导向：市域社会治理现代化与地方立法的耦合

（一）市域社会治理现代化的基本内涵

从行政区域划定的角度讲，市域的范围涵盖了农村区域以及城镇区域，对于上述的行政治理区域可以称之为市域。[1]市域社会治理突出了市级层面在社会治理中的重要作用，强调以市级为主导，营造出良好的社会秩序，形成“市领头，区联动，乡镇灵活运转”的市域社会治理体系，填补社会治理的漏洞，逐步完善自治、法治、德治相结合的善治格局。

（二）地方立法对市域社会治理现代化的促进作用

地方立法对于推动市域社会治理现代化具有重要作用。首先，可以有效完善制度供给。社会的持续健康发展少不了配套的法律法规制度，法律制度的完备与否深刻影响着社会治理水平的高低。其次，可以为推动社会治理体系和治理能力现代化发挥制度保障功能。地方立法一方面可以有效维护社会公众的公共利益和个人合法权益，另一方面又可以为社会治理主体提供必要的管理方式和手段，并为社会矛盾纠纷的解决提供方法。最后，可以因地、因时制宜，最大程度展现地方特色，提升社会整体幸福感。

（三）两者耦合产生的动能效应

地方立法是市域社会治理现代化的制度保障，市域社会治理现代化又是推动地方立法的内在动因，两者之间相互作用，协同推进，能逐步凸显出动能效应。[2]

一是加快形成社会治理体制机制的形成，产生主动能。地方立法提供了有效的法律制度指引，从立法层面保障了社会治理的施行效果，保障了市域范围内的顶层规划，是两者交融形成的主要动能，也是推动社会治理水平提高必不可少的力量。不仅提升了社会的治理效率，节省了社会管理的人力、物力、财力，也使市域社会治理有了质的提升，可操作显著提升。

二是为政府“总揽全局，协调各方”注入强化动能。政府在社会治理中的主要任务是把握治理方向，以全局眼光审视治理格局，调动各方的治理节奏，引领社会治理进程。地方立法无疑是在为政府赋能，为政府推进社会治理“添砖加瓦”;同时，地方立法和市域治理现代化的协同推进与彼此交融为政府的治理方向、方式和行为提出了更深一步的考量。作为市域社会治理中的主体，政府尤其关注的是社会各方利益主体的各种实际需求和矛盾纠纷的化解，协调各方的利益和需求也是社會治理的重要一环，是社会治理健康、持续、稳定推进的重要因素。因此，两者耦合成为这个新动能的“发源地”和政府治理效能的“推进器”。

三是政府和公众合作产生社会治理的凝聚动能。市域社会治理中的社会强调的是市域范围内涵盖各个方面各类事物的总和，市域社会治理中的治理则强调对区域范围内的各类经济、文化活动的管理行为。治理不仅是拥有治理职责的政府以及各种拥有管理职权的工作人员的管理活动，也是社会普通公众的一种社会义务，包括像居委会、村委会等具有服务性质的基层自治组织。地方立法不断推进市域社会治理现代化，在两者相互作用、深度融合的趋势下，政府、公民、社会组织共同举策，共同聚力，形成社会治理合力，逐渐在基层治理中搭建起共治、共商、共享的社会治理格局。

二、问题分析：地方立法在推动市域社会治理现代化进程中的障碍

（一）市域社会治理理念与实践未能有效衔接

新时代催生新思想，新思想引领新征程;新实践孕育新理论，新理论指导新发展。[3]进入新时代，各种新的因素和概念不断出现，新时代下市域社会治理现代化的步伐也在逐渐加快。但是学界和实务界对于治理理念的认知尚未完全统一，现阶段下的市域治理理念和治理走向仍然处于广泛的社会研讨之中，呈现出“百花齐放”的特点。在治理实践中，基层治理是市域治理的一部分，但部分设区的市没能精准地认识到市域治理不仅限于基层治理，远比基层治理的范围更广、更具有灵活性，拥有更好的治理方式和技术。因此，在实践中对治理理念的笼统理解，使理念的运用与实践存在“嫌隙”，不能更好地结合起来，扩大市域社会治理效果的广度和深度，与市域社会治理的最终目标是相背离的。

在目前市域社会治理现代化进程中，科学立法理念需要继续加强，同立法实践紧密结合。第一，地方性法规的编制过程并没有完全贯彻科学立法理念。立法规划的编制权是一项准立法权，应当按照《立法法》等法律规定的程序行使，但是在部分设区市的立法实践中，地方立法规划的确定往往是由主任会议通过，而根据法律规定主任会议并不具备这项职权。第二，地方立法中部门利益倾向仍然存在。制定地方性法规的目的并不仅仅是规范公民、法人及其他组织的行为，更重要的是规范和控制行政机关运用公权力的行为。但有些城市地方性法规给予政府部门相当大的行政权以及处罚权，而对这些权力的规范行使却疏于规定。第三，地方立法的评估往往不被重视，大多数的地方性法规中并没有体现事先评估、定期评估、事后评估的规定，这也是缺乏科学立法理念，与实践脱节的表现。

（二）地方专属立法领域尚不完善

《立法法》修改后赋予设区的市关于特定事项的地方立法权，在“放权”基础上充分调动了地方积极性，扩大了地方进行社会治理的管辖权限，对于推动社会主义法治建设，完善中国特色社会主义法律体系具有重要的现实意义。但当前，地方立法权的行使依旧存在几个突出问题：

1.地方城乡建设与管理立法界限不明。设区的市在城乡建设与管理领域立法的界限不明主要是指：设区的市城乡建设与管理立法事项之间的边界模糊、范围不明。[4]具体来说，就是指设区的市在城乡建设与管理领域立法时，具体哪些事项可以立法，立法边界和底线在何处。这涉及到地方立法主体的合法性问题，即要具有立法事项的主体资格，不得超越主体立法权限，也反映了地方对立法权力的诉求与渴望。在《立法法》修改的过程中，官方强调对其范围的理解应该采取从宽原则，包括在《立法法》修改案的审议报告中法律委员会也认为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，范围是比较宽的。比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡建设规划、基础设施建设、市政管理等内容。”[5]但从实践来看社会治理主要是集中于市容市貌等传统领域，因此设区的市在进行立法工作中，地方立法机关往往普遍追求立法安全，保证立法的合法性，不敢越雷池半步，也无法就事项范围模糊或边界模棱两可的领域作出肯定的、确切的合法性判别。

2.地方历史文化保护领域立法受冷遇。尽管《立法法》授予地方在城乡管理、环境保护和历史文化保护方面的立法权，但从现有的地方立法实践来看，立法事项主要集中于市容环境和文明卫生，大体是由城市行政管理机构在主导地方立法。笔者通过对法规数据的统计，针对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个事项中398件地方性法规的分类，其中城乡建设与管理207件、环境保护134件、历史文化保护54件，此外还有3件议事规则类法规。[6]由此可见，相较于城乡建设与管理领域立法，历史文化保护立法明显冷清的多。

另外，地方立法应该从突出地方法律的“地方性知识”这一价值核心出发，历史文化保护的立法现状显然差强人意。与城乡建设管理和环境保护不同，历史文化具有高度的地方识别性，有着明显的地方特色，绝无雷同，历史文化保护的立法可以更好地阐释和彰显“地方性知识”这一法律特质，[7]特别是在千城一面乃至乡村同质化日益严重的背景下，保护各地独有的历史文化就显得尤其重要。

3.地方环境保护领域立法质量低下。一是作为下位法的地方环境保护立法与上位法之间存在重复现象。下位法应当在上位法规定的范围内对其进行细化，不应超越上位法的边界或者进行重复规定。例如，《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》作为下位法与其上位法《广东省机动车排气污染防治条例》之间就存在大量重复和相同的规定。[8]

二是不同市域地方环境保护立法法律文件存在雷同现象。以四川省为例，其省域范围内的眉山、广元两个城市先后进行了有关地方饮用水水源保护方面的立法，但是不同立法主体制定的不同法律文件，章节设置以及内容表述几乎相同。有学者就曾指出基于地方治理的需要进行立法并不要求完全创新，但需根据本地的实际情况因地制宜制定，对上位法和兄弟城市照搬照抄的做法，会使其本地特色根本性丧失，造成立法质量低下，解决本地实际问题的针对性也无法体现。[9]

（三）立法机构和立法队伍建设有待完善

立法机构的完善与立法队伍的优化是保障地方立法成效的前提和基础条件。《立法法》将享有地方立法权的市从49个扩大到284个，但从当前的实际情况看，部分设区的市仍然存在立法机构不健全、立法队伍薄弱等问题。

《立法法》修改为设区的市充分赋权并给予高度关注，在政策的支持下设区的市不断加快立法机构的建设步伐和制度机制的完善。设区的市人大法律委员会、人大常委会法制工作委员会均是为推进地方立法而设立，虽然经过几年的发展，其人员配备、立法经验都得到较大提高，但其在立法理论以及实践方面仍有欠缺。立法是一项严肃系统的复杂工程，地方立法更是贴近基层，立法结果将直接影响社会治理的成效，制度创设需要立法机构形成健全的机制才能保障立法质量。例如立法中的调研、立项、评估、论证、公开、起草、协商、听证、审议、表决、备案、报批、公布等机制缺一不可。[10]基于此，地方立法机构应该建设更加完善的立法制度，突出程序先导在健全立法程序规范的前提下再制定实体法规范，同时加强配套立法，针对立法机制制定专项的立项、评估、听证、审议等规则。

立法工作队伍的法学素养和立法實践经验决定了地方立法技术的水平。立法工作经验和法学素养是选拔和培育立法人才队伍的重要标准，但是目前地方立法仍然面临人才匮乏的局面。由于地方人大特别是设区的市人大在引进立法工作人员时往往偏重其政治素养，专业素养缺乏重视，导致立法机构工作人员构成不合理、立法技术与经验不足，同时立法前期的论证、听证阶段也缺乏社会多方主体的参与，最终使立法质量偏低。即使当前地方人大的立法机构工作人员在实践中不断积累起立法经验，能够在大方向上准确把握立法原则，不会引发严重的立法错误，但由于缺乏长期系统专业法学知识的学习，陷入“本本主义”“拿来主义”的窠臼往往也是无法避免的，因此容易发生冲突立法、照搬照抄、重复立法等现象，这在浪费地方立法资源的同时，还会引发民众对地方立法的信任危机。

三、策略把握：市域社会治理现代化视域下的立法推进路径

（一）践行社会治理理念，完善社会治理机制

理念是行动的先导，社会治理的实践需要一定的理念来引领，地方立法也不例外。践行什么样的立法理念在一定程度上决定了立法的实施效果，地方立法推动市域社会治理现代化就是要坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心，团结广大社会力量，探索有效治理路径，化解市域社会矛盾，解决市域社会问题。[11]因此，市域社会治理现代化进程中，地方立法的制度保障作用要得到更好的发挥，必须坚持多维度治理理念与立法过程的充分融合。

一是立法坚持中国共产党的领导，保证立法方向。党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。在立法中始终坚持党领导立法，坚决维护党的权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到社会治理各领域、各方面、各环节，不断推进市域社会治理现代化进程。在市域社会治理中加强党对立法的全面领导，既是由我国当前的政治体制决定的，也是基于历史与国情的选择。

二是立法坚持以人为本，发挥民众“智囊团”的作用。在地方立法中以人为本要体现立法依靠人民、立法为了人民、立法成果由人民共享的理念。人民群众是社会治理的主体，也是我国推进社会治理现代化的“动力因素”。地方立法过程中要坚持贯彻落实民本思想，广泛了解群众意见和建议，调动人民群众参与立法意见征集的积极性，激发起参与社会治理的活力，群策群力，有效反映民意，集中民智，体现立法的科学性、民主性。

三是立法坚持多元主体协同，汇聚多方力量。地方立法要充分考虑社会多元主体之间的协同功能，重视不同治理主体之间的功能融合，以实现主体间关系功能的优化。同时，明确社会各主体的职责，正确赋予其社会责任，整合社会力量，但要避免各主体功能和资源的简单相加，保障整合的结果是形成“你中有我，我中有你”的状态，实现治理效果的“乘数效应”，以推进社会治理现代化。

四是立法坚持创新驱动，激发社会治理活力。创新为社会各项工作提供源源不断的动力，进行地方立法时要秉持创新思维，为立法融入新元素，创新立法手段，开拓新思路。进入新时代，地方立法在顺应社会发展潮流的前提下，要把互联网、大数据等科技化元素创造性地同立法紧密结合起来，用创新理念加快推进市域社会治理现代化。

（二）狠抓立法漏洞，加强重点领域立法

当前，在重点领域立法上面临的困境，阻碍了地方立法的进程，需要相关立法机关和有关部门采取相应措施。

1.加快推动全国人大常委会的立法解释工作。根据《立法法》，相关法律的规定需要进一步明确其具体含义的，由全国人大常委会行使法律解释权。例如，针对在“城乡建设与管理”领域界限不明的问题，最直接的方式就是通过全国人大常委会进行立法解释，以限定该领域立法的适应范围，为地方立法提供依据。在实践中，可以由全国人大常委会直接行使解释权，出台专门的解释，对“城乡建设与管理”的内涵进行界定，明确其具体范围;也可以由地方人大常委会依照法定程序进行上报，由省级人大常委会针对具体立法事项提请全国人大常委会进行解释或者针对具体立法事项向全国人大常委会法工委进行询问。

2.完善相关法律法规。历史文化保护立法的缺口限制了地方立法的进程，也阻碍了市域社会治理的成效。在加强历史文化保护立法上，主要通过两个方面：一是完善上位法的制定。2015年《立法法》修改之前，已有26个省份制定了历史文化保护方面的地方性法规，内容涉及申报、确定、保护、责任等几个部分。但是各地保护标准、范围不尽相同，个别地方立法中使用的术语、概念也存在不清晰的情形。尤其是在现有历史文化保护领域的立法上，绝大部分都是由当地政府部门提出，国家层面的法律法规较少。因此要加强国家层面法律法规的制定完善，一方面为地方立法提供立法依据，另一方面也可以纠正地方立法中规定冗杂、内容不清问题。二是要提高地方立法的数量和质量，质量为主，数量为辅。现行的地方有关历史文化保护的立法数量不多且侧重于历史古迹管理，个别地方历史文化保护立法中法律责任的规定占了较大篇幅，有以“保护”为名行“以罚代管”之嫌，立法利益导向突出。因此在地方立法上，要在扩大历史文化保护立法数量的同时，加大对立法质量的评估以及适用性的提高，保证地方立法行之有效。

3.完善立法机关事后审查。《立法法》的赋权下设区的市有了较为充分的专属立法权，但是实践层面的赋权也不能避免立法存在瑕疵。[12]省级人大可行使法律规定的立法监督权，即省级人大有权改变或者撤销设区的市制定的不适当的地方性法规;同时省级人大常委会应当对设区的市报请批准的地方性法规进行合法性审查。目前大多数设区的市能够按照《立法法》的规定行使相关立法权限，但也存在个别设区的市报批申请的法规草案中，出现违反《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》规定的情况。因此，为规避地方立法突破《立法法》第72条限定的立法权限范围，省级人大及其常委会应当加强监督和备案审查。总而言之，上级立法机关严谨的事后审查能够促使设区的市慎重行使自己的立法权限，保障地方立法的质量，更好发挥地方立法在推动市域社会治理现代化进程的作用。

（三）加强立法机构建设，完善立法人才队伍

地方立法机构的设置是推进地方立法的组织保障。我国设区的市的立法机构在2015年《立法法》修改后开始增加，经过几年的不断发展，地方立法机构的职能设置和人员配置不断趋于完善，但是随着社会发展节奏的加快，社会治理中新的问题不断涌现，有的地方立法机构设置不統一、不规范问题开始出现，部门功能定位模糊，部门间的联系被切割，无法形成有机的协作与互动。因此，在立法机构的优化建设上，要在完善机构硬件建设的基础上，重新审视并明确不同部门的分工与职责，优化各个部门之间业务对接和关系协调的机制，简化流程，提高效率。

设区的市立法人才队伍应当由立法者、立法工作人员、第三方立法参与者等主体共同构成，为地方立法提供必要的人力资源保障。[13]地方立法的关键在人，立法质量、立法人才队伍和立法人才素养三者之间有着极其重要的相关性，尤其是立法者的政治素养和专业能力在一定程度上决定了立法人才队伍的质量。因此，要把立法人才队伍建设作为一项基础性工作来抓，重点抓好人才的培养、引进与配置使用，建立一支又红又专、业务素质高、实践能力强的高水平立法人才队伍。

1.做好立法人才编制和配备。人才的编制和配备决定了立法机构办事效率。当前，地方政府对人才的编制缺乏足够的重视以及政策支持，在编制名额较少的情况下，基层立法人才承担着较大的工作压力以及生活压力，人才聚集缓慢，导致了专业立法人才的流失。首先，地方立法机关以及地方政府应当共同举策，在充分了解当地实际情况的前提下，适当扩大人才编制或者内部人才调整，统筹解决人才配置问题。其次，要扩大多方面多专业人才的使用，结合立法人才需要知识面广泛、复合型能力要求高的特点，立法人才编制除了法律专业人才需求以外，还应涵盖经济、医疗、文化、社会管理等各个领域，使人才配备的结构更为合理，更能适应现实需求和形势的变化。

2.做好立法人才引进。丰厚的待遇条件能快速填补地方人才的空缺，且引进的人才往往具有较高的专业水平和实践能力。因此，对于地方立法人才的巨大需求，加強人才引进计划是一个直接有效的捷径。在实践中可直接从律师、法学专家中选拔立法人才纳入到队伍中，加强立法队伍正规化、专业化、职业化，解决立法力量薄弱的问题。当然，人才引进应当做好以下几点：第一，人才引进要遵循上级部门规定，不可肆意为之;第二，要因地制宜，充分了解本地所需人才情况，制定人才引进计划，保证人尽其才;第三，人才引进要体现创新，要采取多元化方式、多元化渠道;第四，要充分体现政策优势，提高人才吸引力。

3.抓好立法人才培养。人才培养是促进人才队伍持续性发展的必要手段。人才培养主要体现在人才培养标准、人才培养目的以及人才培养计划的设定上。首先要建立完善的人才培养机制。对立法人才进行定期培训，不断更新其知识结构，尤其要注重立法人才的政治素质与法治意识的培养，增强其实践能力，有条件的还可以采取邀请专家讲授、赴外学习交流等请进来、送出去的方式进行培养。其次是以老带新，发挥榜样作用。通过立法老专家的实践和立法经验带动年轻立法人才的进步，可以更快速地提高实践能力和业务水平，更好适应立法工作。最后是加强立法人才后备队伍建设。立法人才队伍需要不断注入新鲜血液，法学院校以及党校的法律人才都是重要的立法人才力量，要加强交流合作，共同建立联合培养机制，重点是加强社会主义法治理念、法学知识教育以及实践能力的养成，努力培养一支具有理想信念坚定、品德优良、知识丰富、本领过硬的立法后备人才队伍，为立法提供源源不断的人才储备。

四、结语

市域社会治理现代化是新时代下推进城乡一体化建设、形成社会治理新格局、推动社会文明进程的必由之路。地方立法完善了社会治理体系，为中国特色的社会治理之路提供了制度保障，使社会治理成效显著，营造出全域下的美好社会秩序。从长远来看，社会文明的进步将使市域社会治理提升到一个新的高度。

注释：

①参见《立法法》第52条规定。

参考文献：

[1]杨安，刘逸帆.市域社会治理现代化研究：意义、原则、逻辑、框架和路径[J].社会治理，2020（5）：17-18.

[2]李智超.市域社会治理现代化路径研究[J].国际公关，2020（12）：8-9.

[3]李勇，胡业勋.宪法思维与法治素养[M].北京：人民出版社，2019：90.

[4]万子江.设区的市城乡建设与管理立法实证研究[D].华中师范大学，2020.

[5]第十二届全国人民代表大会法律委员会.第十二届全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国立法法》修正案（草案）审议结果的报告[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2015（2）：186-189.

[6]闫然，毛雨.设区的市地方立法三周年大数据分析报告[J].地方立法研究，2018（3）：32.

[7]叶继林，钱力.地方历史文化保护立法前必要性评估的规范与完善[J].萍乡学院学报，2020（1）：42-45.