以统一质量管理推进统一调查监测——《自然资源调查监测质量管理导则（试行）》解读

宁晶

日前，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室联合印发《自然资源调查监测质量管理导则（试行）》（以下简称《导则》），指导各地各单位有序推进调查监测质量管理体系建设，全面加强调查监测质量管理，确保调查监测数据真实、准确、可靠。

《导则》出台的背景是什么？有哪些重点内容？起到什么作用？自然资源部自然资源调查监测司相关负责人对此进行了解读。

质量是调查监测工作的生命线，要系统谋划、制度先行

“建设调查监测质量管理体系，既是满足经济社会高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化数据支撑需求的必然要求，也是推进自然资源统一调查、建立统一调查评价监测制度的重要内容。”该负责人说道。

“质量是调查监测工作的生命线。”该负责人表示，自然资源调查监测数据既是各级自然资源主管部门编制国土空间规划以及自然资源管理、保护和利用的重要依据，也是经济社会发展、政府科学决策的重要基础数据，若其成果质量不高、数据不真实不准确，势必会影响政府科学决策甚至导致对经济社会发展趋势的误判，影响各级自然资源主管部门国土空间规划、自然资源管理等职责履行，影响我国经济社会高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的大局。与此同时，测绘、地质勘查等类似工作实践表明，只有建立科学合理的质量管理制度，构建系统高效的质量控制体系，实行统一的质量管理方式、流程和要求，严格全过程质量管理，加强事前、事中、事后全方位质量监管，完善质量问题处理机制，形成完整严密的质量管理体系，才能较好地确保成果质量。

自然资源部2020 年1 月印发的《自然资源调查监测体系构建总体方案》将质量管理体系作为调查监测业务体系建设的重要内容单独提出，与法规制度体系、标准体系、技术体系一并推进建设。可以说，《导则》的出台，迈出了调查监测质量管理体系建设的第一步，为调查监测统一质量管理奠定了制度基础。

“自然资源统一调查监测是新的改革任务，其质量管理没有广泛适用的现行做法，调查监测质量管理体系建设任务纷繁复杂，需要系统谋划、稳慎试验、统一规范、整体推进。”该负责人介绍。调查司紧抓质量管理体系总体设计，坚持按照科学、简明、可操作要求，与《自然资源调查监测体系构建总体方案》同步研究质量管理体系建设方案，明确建设内容、步骤及要求等，同时组织相关单位开展质量管控措施研究，并分别在多类调查监测工作中开展技术试验，验证质量管控措施的可行性、有效性和适用性，进一步修改完善各项质量管控措施。

在总结经验基础上，调查司制定出台《导则》，明确了质量管理体制、责任划分、管控措施等的原则性、导向性要求，引导各地各单位有序推进调查监测质量管理体系建设，全面加强调查监测质量管理。下一步，待调查监测体系相对成熟后，将研究细化制定质量管理制度和标准，制定质量管理细则、质量技术标准、质量评价指标等，细化具体要求和操作程序等，整体推进质量管理体系建设。

《导则》提出，到2023 年底形成完善的调查监测质量管理体系：一是管用的质量管理系列制度和标准，即制定印发过程质量巡查、成果质量验收、质量监督管理等细则，编制出台“调查监测质量要求”及系列细则、“质量控制技术规程”等标准，并分类差别化设计不同类别调查监测的质量元素、检查内容、控制方法、检验技术及评价指标等，确保不同调查监测质量管理遵循统一规范的管理方式、流程和质量要求。二是明确的质量管理工作机制，即建立分级负责、共同参与的调查监测质量管理体制，职责明确、权责对等的调查监测质量责任制，有序推进调查监测质量管理。三是完善的调查监测质量控制格局，即全面推行设计质量审核、作业质量自控、过程质量巡查、成果质量验收、质量监督检查等事前事中事后质量控制和监督管理措施，加强调查监测全过程质量管理。四是严肃的质量问题处理机制，即严格执行质量问题防范及调查、质量追溯、责任追究、失信惩戒等方面的规定，倒逼全员质量管理，提升调查监测质量。

强化质量检查手段，以“死较真”劲头提高成果质量

“质量检查能够及时发现并纠正调查监测工作存在的问题，是确保调查监测质量的重要手段和保障。”该负责人介绍，《导则》着眼调查监测事前事中事后质量管理，明确要强化设计质量审核、作业单位质量自查、过程质量巡查、成果质量验收、质量监督检查5 个质量检查手段的运用。

一是开展设计质量审核，明确调查监测坚持先设计方案，再组织实施，并通过适当方式验证科学性、合理性和可操作性，必要时通过试点进行验证；验证后的设计方案经评审通过，报调查监测组织部门审核批准实施。实践表明，设计质量直接决定了调查监测质量，只有通过科学的方案设计、严格的设计质量管理提升设计质量，才能确保调查监测过程和成果质量，为调查监测整体质量奠定基础。

二是强化作业单位质量自查，明确调查监测作业过程及数据应真实记录，采集样品应按规范贮存、传输和处置，并由作业人员进行质量自查或交叉检查；实行作业单位“两级检查”制度，由作业队（组）对过程成果开展全面质量自查，作业单位质量管理部门对最终成果开展质量检查；必要时，开展首件成果质量检查。

三是加强过程质量巡查，明确调查监测组织单位在重要环节和关键节点，组织对调查监测质量管理工作、过程质量控制情况和过程成果质量等开展质量巡查。实践证明，前移关口对调查监测过程开展质量巡查，有利于及时发现调查监测中存在的质量问题及违法违规行为，纠正作业技术偏差，消除重大的系统性、倾向性质量隐患，防止类似问题重复发生，避免问题累积影响最终成果质量。

四是推行成果质量验收，明确在对调查监测成果严格质量检查基础上，按照“谁组织、谁验收”原则，实行质量验收制度。

五是加大质量监督检查力度，明确自然资源主管部门会同本级林业和草原主管部门采用“双随机、一公开”模式，对本行政区域内调查监测质量开展监督检查，同时对通过成果质量验收的调查监测成果，必要时开展抽检。今后，国家层面，自然资源部将会同国家林业和草原局对部、局组织实施的调查监测开展随机质量抽查，对省、地市级调查监测开展定期质量检查，对调查监测作业单位开展随机质量抽查。

《导则》还细化了调查监测参与各方的质量责任。“通常来看，自然资源变化比较频繁，其调查监测成果缺少真值可供检测。只有通过对调查监测过程的规范化控制才能保障成果的真实准确可靠。”该负责人介绍，这就要求必须将调查监测质量管理的关口前移，建立实施涵盖调查监测设计、作业、成果质量验收、质量监督检查等各个环节的全过程质量管控机制。也就是说，调查监测组织部门或牵头实施单位、设计单位、作业单位（具体承担调查监测遥感影像底图制作、信息提取、外业调查、内业数据处理、数据库建库、数据统计和分析等工作的单位）、检查验收单位等所有承担单位，应当共同负有与所承担工作相应的责任，对调查监测质量负责。

严肃质量问题处理，倒逼全员质量管理和责任落实

“要切实落实各项管控措施、标准，就得靠严格监管，但如何保证监管到位，就需要对重大质量问题进行严厉惩处。只有进行最严肃的处理，才能让调查监测参与各方主动担负起应承担的质量责任，才能让弄虚作假者收敛、不敢为之。”该负责人强调。

《导则》就此明确了四条质量问题处理措施。

建立健全质量问题防范机制，明确通过3 种方式发现质量问题并调查处理：主动向社会公开调查监测任务承担单位、任务范围等信息，接受社会监督；接收关于弄虚作假行为或质量问题的举报；自然资源管理工作中发现并移交的弄虚作假行为或质量问题线索。

建立健全质量追溯机制，明确对质量问题予以倒查追究，将质量责任终身落实到承担单位和调查人员。同时，为保证可追溯性，《导则》明确对相关参与行为、不当干预行为等全面真实记录留痕、建档留存，确保质量追溯有据可查。

建立健全质量责任追究机制，明确对在调查监测中篡改数据、主观故意弄虚作假，或在质量检查中违规操作、玩忽职守、徇私舞弊的，依法依规追究责任。

建立健全质量公开披露机制，明确要采取适当方式及时公开过程质量巡查、成果质量验收、质量监督检查等的信息和结果，曝光弄虚作假等违法违规行为，接受社会监督。同时，将调查监测质量纳入自然资源领域信用体系建设范围，支持相关行业协会开展诚信建设和资信评价，引导调查队伍和人员诚信调查、诚信监测；依法依规向有关信用信息平台推送质量失信行为，推动失信联合惩戒。

加强支撑队伍建设，筑牢质量管理机构和人员基础

“有没有高素质的人才队伍提供组织人员保障和专业技术支撑，是决定调查监测质量管理工作成效优劣的主要因素。”该负责人表示，对此，要加强调查监测作业队伍与专业质检队伍建设。

加强调查监测作业队伍建设。《导则》明确从四个方面推进作业队伍建设。抓作业单位质量管理体系建设，要求作业单位建立并运行覆盖本单位调查监测业务的质量管理体系，明确质量控制关键环节和具体措施。抓作业单位质量管理机构和人员队伍建设，要求作业单位设立专门的质量管理部门或配备专职人员。抓作业单位内部质量岗位责任制落实，要求明确项目、技术、质量负责人及作业人员、质量检查人员的质量责任，考核责任落实情况。抓作业单位人员技术培训，要求作业单位在调查监测实施前组织开展技术和质量培训；全国性或重大调查监测实施前，作业单位还应组织人员参加组织单位开展的技术培训，经考核合格后上岗。

加强专业质检队伍建设。《导则》明确，可委托具备调查监测专业能力的第三方单位开展上述质量检查验收工作。从实践工作情况看，受质检机构不健全因素的制约，当前主要是委托此前从事过相关调查监测工作但未承担此次调查监测作业的单位开展有关质量检查工作，质检专业性、权威性不够。而据不完全统计，自然资源系统内中央一级从事矿产、地质、林业、海洋、测绘的质量检验监测机构约140 家，此外还有大量省级质检机构已通过国家或省级质检部门资质认定，具备基本质量检验检测能力，但实践经验还比较欠缺，调查监测专业能力有待进一步提升。下一步，自然资源部将结合自然资源系统质量检验检测机构建设，多方式提升部分质检机构从事调查监测的专业能力，逐步探索建成专业化调查监测质检格局。同时，切实做好专业质检人才储备，重视质检从业人员业务能力建设，结合重大调查监测项目，有计划有针对性地开展教育培训。