政府绩效管理改革中平衡计分卡的应用探析

虞子腾

【摘要】目前我国政府绩效管理存在着预算管理制度体系不健全、绩效指标与化解社会主要矛盾不匹配、绩效评价公众参与率低影响公共服务质量、以管理为中心导致管理效能不高等问题。平衡计分卡作为新型绩效管理工具，基于“更好地为人民服务”的战略目标，强调公众满意度与公众参与，以公平和效率为目标导向，更加注重战略和平衡，较好实现政府管理长远目标与短期目标、成本与收益的平衡，可作为我国政府机关绩效管理改革的新路径。

【关键词】平衡计分卡；政府绩效管理；财政预算；绩效指标；绩效评价

【中图分类号】F810.6；F820.4

一、我国政府绩效管理存在的问题

（一）财政预算绩效管理制度体系不健全

财政预算绩效管理是以促进政府透明、责任、高效履职为目的，以政府财政预算在一定时期内所达到的总体产出和结果为对象和内容的绩效管理活动。对财政预算进行绩效管理关系到能否从根源上防治腐败问题的发生，也关系到能否更高效地为社会公众提供更高质量的公共产品和公共服务。而目前我国政府的财政预算绩效管理制度体系尚不健全，很多财政管理工作基本继承以往的传统，与现代社会发展的需求不相符合，“‘重分配、轻管理，重支出、轻绩效的思想还一定程度存在。过于注重投入，忽视了效率和效益，导致财政管理工作难以真正发挥其作用。”[ 1 ]相关法律法规也仅仅是对行政单位、事业单位的财政预算绩效管理工作提出了要求，却并没有相关的处罚条例，导致预算管理执法力度不够，追责不到位。

（二）绩效指标与化解社会主要矛盾不匹配

绩效指标设置是政府绩效管理的重要环节。就传统政府组织绩效指标设置而言，存在着一定程度的重经济增长、轻社会发展的倾向，比如地方财政增长率、地方GDP增长率等经济指标在指标体系中占的权重较大，而对政府提供服务的数量质量及成本、公众对教育文化卫生等公共服务满意程度、资源生态环境等指标在指标体系中所占权重较弱等问题，这容易导致反映居民幸福指数定性指标与经济定量指标不相匹配的问题。由于绩效评估结果往往与政府官员的人事调整挂钩，因此对政府官员的晋升激励促使官员热衷于大力发展地方经济。而官员与官员之间为了晋升也会形成博弈，为了使本地的经济增长指标更好看，甚至是为了使本地的经济增长指标相对其他地区更好看，很多政府官员会陷入“政治锦标赛”的陷阱，例如实行地方保护主义、重复建设等，这类举动既给地方的财政造成了很大的压力，也不利于促进地区与地区之间协同发展。

重视经济增长是无可非议的，我国尚未实现社会主义现代化，至今仍处于社会主义初级阶段，因此理应以经济建设为中心，大力发展生产力。目前，全面建成小康社会的目标已经实现，更多地关注民生，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾理应成为地方政府设置绩效评价指标体系的重要考量，例如设置考察地方在追求经济增长的同时，保护生态环境的绿色GDP指标，克服单纯GDP指标的缺陷，体现以民生为本的价值取向，使地方政府加强在环境整治、公共教育、公共医疗、基础设施等方面的投入。

（三）绩效评价公众参与率低影响公共服务质量

目前大部分地方政府的绩效评价都是由上级政府部门完成的，群众参与度不高，由于“上级政府部门掌握着对下级政府部门的考评奖惩权，由于利益关系往往使绩效评价流于形式。加之评价过程封闭、不公开，缺乏有效的外部监督，导致部分地方政府绩效评价效果客观性欠佳。”[ 2 ]虽然也有部分地区实行了公众评议政府的方案，但我国并没有一套系统化、规范化的评价体系，因此具体的评价指标设置的主导权依然掌握在上级政府部门领导手中，公民评议所占据的分量相对有限，甚至有时候仅仅是作为政府的“形象工程”而存在。在这样的环境下，政府的绩效评价呈现“重官意，轻民意”的特点，公众的意见没有得到足够的重视，政府也无法有效得知公众的需求，自然难以提供合乎公众需求的具有较高质量的公共服务。公众的合理需求长期得不到满足则容易引起更多的社会问题，影响社会和谐与稳定。

（四）以管理为中心导致管理效能不高

过去我国的政府部门担任的是一种“掌舵者”的角色，大包大揽，因此工作压力较大，这些行政组织会选择通过增加组织的层次来分散压力。具体落实到分工层面，他们之间的分工关系是以职能的隶属关系为准。从中央行政组织开始，职能向下分散，而下级组织又会设立下属的组织来分散自己的职能，久而久之组织的层次越来越多，从总体上看呈现正向金字塔形。这种正向金字塔形的组织结构分工较为明确、也便于监控，但是由于机构的臃肿、人员的膨胀，会存在管理效率降低、管理成本增加等问题。各部门专注于内部的管理以及其职能的履行，而很少考虑公众的需求，再加上职能过于分散，在办理政务时往往效率低下，且容易互相“踢皮球”，导致公众对政府的满意度下降。

二、平衡计分卡在推进政府绩效管理改革中的应用探索

平衡计分卡作为一种新型绩效管理工具，将组织战略从顾客、财务、学习与成长以及内部流程等四个角度，分解落实为可操作的衡量指标和目标值。与传统的绩效评估相比，它最突出的优势是“将公共部门使命、价值观、远景和战略放在管理控制系统的中心位置，并且把顾客角度置于四个角度之首。”[ 3 ]也就是说平衡计分卡将一个组织看似无形的使命、价值观和战略等转化为有形的组织各层的目標和评估指标，使组织各层采取一致行动。这样不仅有助于各级员工对组织目标和战略的理解和认同，而且有利于组织和员工的成长发展和核心素养的提升，提高组织的整体管理水平，实现组织的长远发展。这种以顾客作为业绩驱动核心动力，强调公众满意度与公众参与的理念，从根本上消除了传统政府绩效管理的局限性，体现了“有限政府”“服务政府”“责任政府”的理念。而财务、内部流程、学习与成长这三个维度也并非彼此割裂，它们与顾客维度构成了一种因果关系链，服务于政府部门的使命与愿景，即“更好地为人民服务”。由此，“更好地为人民服务”这一政府部门的使命愿景，可以运用平衡计分卡这一新型绩效管理工具，从顾客、内部流程等四个角度，构建一套清晰的可操作的衡量指标与目标体系，使政府部门中难以量化的绩效得以进行评估。

（一）顾客维度：以满足群众对美好生活的需求为要点

从顾客维度看，平衡计分卡需要满足的人群是社会公众，也就是政府部门要以客户为导向，将部门的使命和战略诠释为具体的与社会公众相关的目标和要点。因此，对于政府部门而言，在使用平衡计分卡进行绩效管理时，首先应以满足公众需求，提高公众满意度来设计指标体系，要通过一系列社会公众评议调查，让公众对政府部门提供公共服务或产品的质量以及对公众所反映的问题的回应情况等方面进行评价。顾客维度的指标设计体现了“服务型政府”价值追求，将社会公众的意志作为地方政府行使公共管理职能的首要因素，将满足公众需求作为地方政府绩效管理驱动的核心动力。这不仅改善了过去政府绩效管理“大包大揽”“重官意，轻民意”的导向，也使公众的意志得到充分的表达，更促使政府能够为社会公众提供更高质量的公共服务。平衡计分卡要求企业将使命和策略诠释作为具体的与客户相关的目标和要点。

（二）内部流程维度：推动政务流程再造，提高政府部门的效能

政府部门内部流程的主要目标同样是提高公众的满意度。对于企业而言，内部流程的设计应着眼于发现顾客的需求，根据需求高效地提供高质量的产品和服务，并做好售后工作，保证顾客满意度的同时也不断发现问题，对内部流程进行优化。因此，对于政府而言，应以提高公众满意度为前提，对政务流程进行优化，为公众提供更加便捷、高效的公共服务。例如，在信息化时代，政府可以利用现代信息技术、网络技术以及办公自动化技术进行政务流程优化与再造，要逐步改变基于职能分工原则把一项完整工作分成若干不同部分，由各职能部门依次处理的传统工作流程，要坚持以人民群众满意为导向，“重新思考相关业务流程之间的逻辑关系，重新设计跨部门审批和服务事项的受理、办理和办结全过程，形成面向对象的高效化、便捷化和合理化综合业务流程。”[ 4 ]内部流程维度的绩效指标设计顺应了政务流程再造的理念，有助于提高政府部门的效能与管理效率，使政府部门更高效地为公众提供公共服务与公共物品。

（三）学习与成长维度：促进公职人员符合新时代政府绩效管理的素质要求

在平衡计分卡的四个维度中，学习与成长维度的目标为计分卡另外三个维度的目标提供了基础支撑，是三个维度获得卓越成果的动力之源。公职人员需要直接与公众接触，根据公众的需要提供公共服务。公职人员的综合素质直接关系到能否更好地满足公众的需求。对于政府部门而言，针对公众不断发展变化的服务需求，一方面需要强化公职人员服务公众的意识，另一方面还需要不断开发新的满足公众需求变化的服务内容，而服务的创新离不开公职人员的推动作用，这就需要政府公职人员要有与之相适应的创新意识和能力。这种意识与能力的提升需要政府部门注重对公职人员的继续教育，包括为公职人员提供各种形式的学习培训、提高信息技术、营造良好的组织文化氛围等，激发他们的创新潜能。因此，政府部门在设立绩效评估指标时应涵蓋组织开展学习与培训的情况以及对公职人员业务能力的考察，以此帮助政府部门实现创建“学习型组织”的目标，让公职人员与时俱进，不断提高道德素质与专业素质，培养创新意识与能力。

（四）财务维度：通过预算资金的精细化管理提升公共产品服务水平

对于企业而言，获取利润及实现价值最大化是企业追求的目标。因此，企业运用平衡计分卡进行绩效管理，从财务维度设计绩效指标往往在平衡计分卡系统中占据特别重要的位置，其财务绩效指标设计一般包括成本收益分析、营业利润率、净利润率等反映企业盈利水平的指标，而对于政府来说，盈利并非是政府的根本目的，财务层面提供的是一个约束而不是一个目标值。因此，财务维度的绩效指标设计应更多地关注如何在政府现有的财政收入下提高资金的使用效率，提供更多、质量更高的公共产品和公共服务，也就是说在预算资金的分配和使用过程中，要更加注重支出的责任与效率，更加关注成本的节约和使用效率的提高，从而有助于完善政府财政预算绩效管理制度体系，具体而言，可以设置“年度预算投入，包括人力资源投入、物力资源投入和信息资源投入；人均投入情况；资金到位率，资金下拨的及时性；各种资源的有效利用情况和经费预算控制目标实现情况等指标。”[ 5 ]

三、结语

综上所述，平衡计分卡作为新型的绩效管理工具，集众多绩效管理思想的长处于一体，是一整套描述战略、衡量战略、管理战略的系统的完整的理论体系。它基于“更好地为人民服务”的战略目标，强调公众满意度与公众参与度，以公平和效率为目标导向，更加注重战略和平衡，将政府部门“更好地为人民服务”的使命融入绩效管理中，有效地将组织的战略转化为组织各层的绩效指标和行动，从而使整个组织的行动都服务于战略目标，趋于一致，有效解决财政预算绩效管理制度体系不健全、绩效指标与化解社会主要矛盾不匹配、绩效评价公众参与率低、管理效能不高等问题，较好实现政府管理长远目标与短期目标、成本与收益的平衡，可作为我国政府机关绩效管理改革的新路径。

主要参考文献：

[1]冯明瑞.稳步推进政府预算绩效管理的有效途径[J].湖南交通科技，2014（4）：163-165.

[2]阿香.谈当前政府绩效评价管理中存在的主要问题及对策[J].职大学报，2017（5）：119-121.

[3]杨学军.平衡记分卡在政府绩效评估中的适用性研究[J].青岛农业大学学报（社会科学版），2007（3）：47-50.

[4]顾平安.“互联网+政务服务”流程再造的路径[J].中国行政管理，2017（9）：28-31.

[5]路瑞莲.基于平衡计分卡的服务型政府绩效评价体系构建[J].中小企业管理与科技，2014（8）：177-178.