新时代使命任务下营区规划再审视

闫 磊 | Yan Lei

谭纵波 | Tan Zongbo

长期以来我国在城乡二元结构体制下还暗含着军民二元结构的体制设计，使得营区规划等军事相关研究边缘化，随着军民融合上升为国家发展战略，为军民二元体制的改革提供了契机。基于当前军事设施建设探索军民双轨保障制度的客观需求，部队营区作为军队常态化备战能力、实战化训练能力、非战争军事行动能力的孵化器和倍增器，更需适应形势发展与挑战，获得更多学界关注，分析营区建设的特征、规律与趋势研判，厘清新时代营区规划的变与不变，回应习主席“营房就要有营房的样子”与“是不是要走一路建一路？”的军事设施投向投量的目标之问与对策之问。

1 概念界定与研究进展

“营区”是我军长期普遍采用的跨军兵种概念，军语、军事百科全书中对营区有较为一致的界定——“建有营房及相应附属设施并有明确地界的区域，保障部队日常生活、工作和训练的重要场所”[1-2]，作为重要的国防资源，支撑军事任务，塑造并维持军事能力。当前我军着力探索的营区规划类型是军以下部队营区，其营区规划的总体任务是对营区未来一个时期土地资源利用、各类设施建设做出的总体安排和定性定量定位控制，是营区基础设施建设完成立项审批后组织初步设计的基本依据。

至20世纪90年代我军基本完成了营区规划的开创研究，明确了营区规划的任务与编制审批实施程序及相关标准[3]。当前营区规划研究聚焦于完善类型学研究，丰富军兵种营区与特色营区的规划理念与方法[4]，应对军队组织形态和兵力结构调整，提出规划新理念新模式[5]，引入优化营区规划管理的技术手段[6]。梳理文献不难发现目前研究主要从场地规划的微观尺度探讨营区这一特殊人居环境的物质空间设计，针对新形势下生活型营区向战斗型营区转型的规划逻辑、路径与对策尚缺乏实质性进展，归根到底，营区规划不仅是空间的物质规划，还是其军事、政治与社会属性的规划。

2 新中国我军营区建设与发展历程

结合政治周期、国民经济社会发展周期与军事周期，建国后我军营区建设大致划分为革命化建设、正规化建设、现代化建设三个时期。

2.1 革命化建设时期（1949年—1975年）

这一时期，以大战威胁与国民经济百废待兴为宏观背景，党和国家的核心任务是维护新政权合法地位，国民经济与国防建设发展关系中更强调国防优先性，这与“早打、大打、打核战争”的军事战略思想相一致。20世纪50年代中期，我军初步完成总部至团的5级营房管理机构组建，以团建制组织营区部署与管理，朝鲜战争后一边倒的苏军营建模式与军工自建，基本实现了兵力定点驻防。20世纪60年代盛行的山散洞模式是着眼总体战争与核战争的营区规划策略，经验与教训并存。一方面全军颁布营区建设管理制度与面积标准，指导建成五大战略战役后方基地，带动三线地区基础设施大发展；另一方面，先战备后生活，片面强调急需和节约的建设原则，使得三边工程、干打垒盛行，大战危机解除后，这些国防资产成为维护负担[7]。

2.2 正规化建设时期（1975年—1993年）

1975年后，国家逐步将安全形势从临战状态调整至和平发展为主，党和国家的任务重心转向经济发展，国防建设全面服务于国民经济发展的大局，军事战略方针重新确立为积极防御。这一时期既是军队的忍耐期也是正规化建设时期。营区建设应对国防开支收缩，部队精简整编，总体表现为从应急式建设转向建管兼顾的正规化建设，由此形成以《1978年至1985年全军营区建设规划纲要》（1977年）、《中国人民解放军营房建筑面积标准》（1979年）、《全军部队营区综合治理规划纲要》（1987年）、《营区划区规划实施方案》（1988年）、《中国人民解放军房地产管理条例》（1990年）、《军队营区建设暂行规定》（1990年）、《中国人民解放军土地使用管理规定》（1991年）为核心的一系列军事法规与规定[8]。可以说20世纪80年代后，适应转向积极防御的军事战略思想，针对部署调整、营区选址与营房保障、旧营区综合治理等关键性问题，形成了出山进郊，建设永久性稳定营区，优先发展近城镇营区，统筹规划分期实施等规划理念。至此，全军自上而下初步树立规划思维，并将其作为指导营区建设的技术工具。

2.3 现代化建设时期（1993年—）

进入20世纪90年代，我国一方面建立起社会主义市场经济体制；另一方面，意识到新军事变革以来与世界一流军事强国的实力代差，军事战略方针把打赢信息化局部战争作为军事斗争准备基点，党和国家的任务重心转向富国和强军的统一。新世纪，《中国人民解放军房地产管理条例》（2000年）、《军队营区规划编制办法》（2001年）成为营区建设与管理的依据，顺应国民经济社会发展趋势，全军打造了一批生态营区、智能营区、绿色营区、信息化营区[9]。随着军事规章《军队营区规划管理规定》（2013年）颁布实施，规划委员会机构与规划许可等制度设计进一步赋予营区规划管控效力的法理地位[10]。当前国防与军队现代化建设全面加速，围绕战斗力生成，全军全面落实兵力前沿部署战略，打造军—旅—营作战编制，现代后勤、战略资源配置[11]、核心军事能力、以战领建、军民融合成为新一轮营区规划的指导思想[12]。

综上所述，建国后我军营区建设经历起步、波折、调整、稳定阶段进入现代化建设时期，尽管指导思想、任务重点、规划技术呈现阶段性差异性，但总体而言，营区建设发展呈现四个一致性：与国家安全形势相一致、与党和国家的任务重心相一致、与国民经济发展水平相一致，与军事战略方针相一致。伴随着营区建设，营区规划从无到有，其理论与实践不断丰富，由指导营区有序建设的技术工具，到统筹营区军事、经济与社会效益的管理工具，再到落实顶层战略、有效配置资源的政策工具，营区规划在军事设施“需求—规划—预算—执行—评估”管理链中的战略性日益凸显。

3 营区规划基础理论与时代的使命任务

3.1 营区规划内容的系统观

系统观是科学认知事物的理论与方法，认为系统是由多元要素构成，要素自身处于量变与质变过程，要素之间通过差异性与协同性的关联组合成不同层级、不同类型的子系统。系统具有整体性、关联性、层次性、开放性、动态性、自组织性等特征。系统地审视营区规划内容，构成了微观、中观与宏观三个分析单元（图1）。

图1 营区规划内容的系统观

（1）微观单元：物质要素构成

部队营区如同城市社区，营区土地、营房设施、附属设施与自然环境是其物质构成要素。营区土地以存量军用土地为主，辅以征收与划拨，营房设施、附属设施依据用途分别细分为九类，自然环境即地域气候、水文、地质等。四种要素是营区军事能力生成的物质基础。

（2）中观单元：营区子系统间关系

四种要素基于子系统内组织原则，生成营房系统、交通系统、附属设施系统、绿地景观系统等，基于系统间组织原则，生成两类划区与六类功能区。系统组织原则为功能相对完整独立、规模弹性适度、布局集约集成。

（3）宏观单元：多维下的营区发展情境

以营区整体为研究对象，将其放置在社会维度、时间维度、空间维度中，意味着营区并非国土空间的飞地，不仅面临政治、经济、社会等制度性的挑战，而且这些挑战源于区域、国家、全球，现在以及将来的多时空尺度[13]。

3.2 营区规划的本质

20世纪后半叶城市规划理论历经传统规划、系统和理性过程规划向沟通规划的转变，呈现注重物质空间的静态蓝图转向注重利益相关者的参与和价值共识达成[14]。营区规划也不例外，作为营区现状与未来的谋划，好的规划能够为营区提供一个清晰的战略性愿景，使其有能力应对态势变化，为任务与兵力提供持续保障与保护，制定营区规划，立足两个本质。其一，规划是沟通的过程。通过制度与机制设计实现规划编制责任主体与军内外各上下层级、部门、专业条块之间的充分沟通，使各利益相关者的需求或冲突得以实现或解决。其二，规划是结果的均衡。实现营区规划与区域规划，长期愿景与近期行动计划，平时与战时功能，战备训练、生活品质与环境保护，设施更新再利用与新建扩建，设施运营的自我保障与市场保障，指标标准化与特色性等多层面的均衡。

3.3 新时代营区规划的使命任务

（1）新型军队组织形态与兵力结构，引导军事设施资源再配置

新一轮军队改革仍在进行时，近中期将依据不同战略方向任务需求，以落实部署调整的行动计划为规划重点，可以预见今后军事设施资源调配将进入常态化，以应对新增战场环境与新型作战力量对设施增量规划的刚性需求，同时面临既有功能调整、驻用收缩、储备预留和闲置转让等存量规划任务。

（2）信息化战争下作战单元军事能力需要相匹配的营区保障能力

什么样的战争，什么样的军队。信息化战争条件下均衡、网络、联合、灵活、精确、快速、多能的作战能力，需要营区规划赋能作战单元，实现兵力结构与部署需求、军事设施之间的最优匹配[15]。适宜地点、适宜类型、适宜规模、适宜质量的军事设施战略规划，势必引领我国机械化战争形态下点多、线长、面广的营区建设模式转型。

（3）聚焦核心军事能力，剥离与融合成为主要路径

我军受军队办社会的影响，长期自我保障的负面累积导致直接生成战斗力的资源配置失衡。对此，一方面加速剥离，减少冗余、小规模、高成本的营区存量，提高用于战备与训练的资源结构，另一方面依托日益常态化、规模化、制度化的军民融合模式[16]，完善营区设施的分级分类保障机制。

4 规划转型创新与讨论

4.1 转型创新经验

2018年军委机关下发《军以下部队营区基地化标准化建设技术指南》与《全军军以下部队营区基地化标准化建设试点工作实施方案》，依托18个规划试点，提出平战一体、立足现有、分类实施、融合创新四项原则，着力提升战备保障、收缩保障、弹性保障、效能保障，为全军两化建设提供总体思路与任务要求[17]。陆军作为转型的关键军种，对标转型要求，重点探索作战单元的两化建设理念与策略，实践创新体现在四个方面（图2）。

图2 营区两化理念与策略

（1）规划重点由住用供给保障转向任务需求保障

基于陆军聚焦实战、前沿部署、灵活机动的转型特征，规划注重装备与组训流线优化设计，布局打破传统的营连宿舍与装备库的分区设置（图3），创新以营为单元的营连+装备组团，方便快速集结出动（图4～5）。依据军兵种训练条令，拟定单兵、营连、旅多类多级训练场地需求标准，统筹共同、专业、室内、室外训练，打造大本营一级的体系化训练设施（图6～7）。

图3 传统的功能分区布局模式

图4 创新性的组团布局模式

图5 营连+装备组团示意图

图6 共同专业训练区示意图

图7 室内外训练示意图

（2）规划模式由自由裁量转向标准化模块化

基于陆军合成精干、常态换防、装备升级、精准保障的转型特征，构建指挥设施、营连宿舍、装备库房、公寓住房、营门警卫5类设施模块，对其功能、尺寸、形态进行标准化规制，以营连宿舍为例，依据官兵行为特征，设计满足8～12人灵活班组编制的单元模块（图8），实现弹性与普适性保障，替代主观偏好。

图8 营连宿舍模块

（3）规划尺度由聚焦微观的要素规划转向宏观的体系规划

现代战争是体系对抗，联演联保联训模式要求建立区域保障与自我保障的双轨体制。特别是能源保障库、弹药库、军械库等由于安全防护要求，很难实现营区内的自我保障模式，而公寓房建设考虑到使用效率与保障品质，均可以尝试建立战区层级的区域统建机制。

（4）规划管理由谁住用谁管理转向供给、分配、使用、管理逐步分离

谁住用谁管理是计划经济时期的管理模式，既存在权力过度下放导致国防资源调不动控不住的局面，也牵扯指挥员的作战精力，因此基于军民融合的路径，探索与我国市场经济体制相一致的军事设施建设EPC等模式，有利于规划设计、施工与运营力量的体系重塑。

4.2 讨论

立足先行先试的项目经验，营区规划还需继续拓展四个思维。其一，战略思维，将规划时间尺度转向长期。完整的营区规划是战略性愿景与近期行动计划的综合，既具前瞻性又面向实施，当前营区规划一次规划分期实施的战略思维尚待培育[18]。其二，区域思维，营区规划范围不能仅仅是“围墙之内的规划”，从要素规划转向总体规划最终形成战略性的全域规划、协调性的区域规划与实施性的营区规划三级体系，实现从技术工具向政策工具的转型。其三，综合思维，规划内容是设施、能源与环境的综合[19]，营区作为国家战略资源，降低全生命周期的生态风险与能源消耗，应从被动响应转变为积极示范。其四，数据思维，规划理念转变与策略实施必须依托信息平台赋能。权威完整的数据库的意义在于动态维护、精确保障、情境模拟、科学评估、合理决策，实现营区规划从静态纸质文件向动态电子信息集成的模式转换。

资料来源：

图1～5：作者自绘；

图6～8：由后勤工程学院建筑设计研究院提供。