青岛市解决相对贫困与乡村振兴战略相衔接的长效机制研究

贾 玮，刘 杰

(1.青岛大学 政治与公共管理学院,山东 青岛 266071；2.山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛 266237)

党的十九届四中全会明确提出“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”，为2020年后我国扶贫事业指明了方向，也标志着我国扶贫重点从解决绝对贫困转向解决相对贫困。[1]党的十九届五中全会明确提出“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”，为接续推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、持续推进减贫工作，指明了方向。2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，对新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴作出总体部署。“十三五”以来，青岛市推进精准扶贫、精准脱贫，脱贫攻坚取得明显成效。2016年底，贫困户全部脱贫；2017年底，贫困村全部摘帽；2018年底，经济薄弱镇全部出列。从2018年开始，青岛市脱贫攻坚进入巩固提升阶段。[2]2020年12月，我国如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，青岛市扶贫工作的重点也转为建立解决相对贫困的长效机制，并充分发挥自身优势，实现与乡村振兴战略的有效衔接，打造乡村振兴齐鲁样板的先行区。

本文首先对相对贫困与乡村振兴的内在逻辑进行了分析，探究青岛市解决相对贫困与乡村振兴战略相衔接的长效机制，并进一步提出青岛市构建解决相对贫困与乡村振兴战略相衔接长效机制的政策建议。

一、相对贫困与乡村振兴提出的背景

脱贫攻坚是全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，实现农村的脱贫和小康是全面小康的重要组成，实现全面小康要求加强脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接，使农民生活达到全面小康水平。我国如期完成新时代脱贫攻坚目标任务，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，实现脱贫攻坚战的全面胜利。扶贫工作是场持久战，打赢脱贫攻坚战，只是消除了绝对贫困，而缓解相对贫困将是长期任务，我国扶贫工作的重点已转为巩固脱贫攻坚成果和农村相对贫困的治理，乡村振兴与农村相对贫困的治理具有内在一致和统一性。

我国的扶贫事业取得了巨大成就。1986年和1994年我国根据贫困标准划定了国家级贫困县，作为扶贫攻坚的基础区域，农村扶贫和开发式扶贫成为扶贫战略的重点。2010年把集中连片特殊困难地区作为新的十年扶贫开发工作的主战场。[3]2011年制定《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》将“两不愁、三保障”作为脱贫标准。2013年提出“精准扶贫”的扶贫方略，并要求在2020年实现贫困县的全部脱贫摘帽。2020年，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下，9899万农村贫困人口全部脱贫。随着扶贫重点的转移，扶贫政策也应相应调整，扶贫工作重点由解决农村贫困向城乡减贫融合发展[4]，在农村减贫的基础上，全面统筹城乡贫困治理，缩小城乡差距。[5]消除绝对贫困后，改善扶贫对象的选择和瞄准机制，更加关注深度贫困地区和特殊困难群体。[6]

农村扶贫攻坚和乡村振兴战略都是新时代我国全面建成小康社会的重要战略部署，是化解发展不平衡不充分突出问题的重要途径。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，提出把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合和相互促进。扶贫的直接成效，将为乡村振兴奠定基础；乡村振兴战略实施，将为贫困人口稳定脱贫创造条件。2021年中央一号文件提出了实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，加快推进农业现代化等一系列重要举措，为“后扶贫时代”脱贫攻坚与乡村振兴战略的有效衔接提出战略部署。

“十四五”时期，巩固脱贫成果是实现脱贫攻坚与乡村振兴相衔接必不可少的重要环节，也是开启治理相对贫困的前提和基础。[7]乡村振兴是农村扶贫的深化和保障，农村减贫过程也是乡村逐步振兴的过程。农村扶贫与乡村振兴在内在逻辑上存在着紧密的顺承性，农村减贫过程也是乡村逐步振兴的过程。[8]乡村振兴要解决脱贫中的遗留问题，注意二者的衔接，短期来看，对于深度贫困地区，要防止返贫；长期来看，应根据不同时期的目标和任务，调整政策，实现特惠向普惠的转变，从解决绝对贫困向解决相对贫困转变。[9]

二、相对贫困治理与乡村振兴的内在逻辑

我国现有的贫困退出指标与乡村振兴的指标有着一致性。贫困退出指标中提出的收入水平和劳动力维度对应乡村振兴的生活富裕维度；[10]生存环境中的卫生指标与生态宜居指标相对应(见图1)。乡村振兴与扶贫存在政策共性，但二者的重点有一定的差异和矛盾，乡村振兴更多地从多维角度、从宏观环境聚焦微观个体。[11]以往单纯地考虑收入的绝对贫困过于重视单向的物质贫困，在一定程度上忽视农村的社会建设，加剧农村发展的不平衡，例如不能仅靠农村居民外出就业提高收入脱贫。乡村振兴战略在减贫的基础上通过深化户籍制度、农村土地制度和集体产权制度等改革构建起城乡融合发展的体制机制和政策体系，切实解决城乡发展不平衡和不充分的问题。[12]

图1 乡村振兴与贫困退出指标对应关系

缓解相对贫困与乡村振兴的提出背景具有相似性。我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在农村最为突出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，乡村的发展至关重要，因此提出乡村振兴战略。相对贫困与绝对贫困的最根本区别在于贫困的相对性，产生的原因在于发展的不平衡不充分，物质和精神财富均没有得到极大满足的情况下，一部分占有相对较少资源的个人和群体则视为相对贫困者。在2020全面实现脱贫后，如何逐步实现资源的合理分配，逐步缩小物质、教育、环境、文化等有形和无形方面的差距，从而实现共同富裕，是迫切需要解决的问题，也是提出建立解决相对贫困长效机制的背景。

缓解相对贫困与乡村振兴所要达到的阶段目标和最终目标具有一致性。乡村振兴分为三个阶段性目标：2020年，乡村振兴取得重要进展，城乡居民生活水平差距持续缩小，现行标准下农村贫困人口实现脱贫；2035年，乡村振兴取得决定性进展，相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐，城乡基本公共服务均等化基本实现；2050年，乡村全面振兴，全面实现农业强、农村美、农民富。2020年我国实现绝对贫困标准下的全面脱贫，这一阶段的扶贫目标是巩固脱贫成果，防止农村地区的返贫，同时扶贫工作重点转为相对贫困的治理；2035年，农村贫困治理的目标更加专注于因经济结构和社会转型产生的次生性、多维性的相对贫困，使得农村居民充分享有发展成果，获得发展机会的权利和能力，做好城乡公共服务综合协调和统筹，打好实现共同富裕的基础；2050年，农村贫困治理的战略目标全面实现，城乡发展协调，农业高度发展，农村基础设施完备，农民实现共同富裕，相对贫困将得到根本性的缓解。

缓解相对贫困与乡村振兴的内核和本质具有传承和统一性。巩固脱贫成果是实现脱贫攻坚与乡村振兴相衔接必不可少的重要环节，也是开启治理相对贫困的前提和基础。乡村振兴是农村扶贫的深化和保障，农村减贫的过程也是乡村逐步振兴的过程。乡村振兴不仅仅在于解决农村的贫困问题，还对建设更加富裕的乡村提出了全方位的要求。通过乡村振兴，促进城乡间的协调发展，缓解农村的相对贫困，不仅包括农村内部，也包括缩小城乡之间的相对差距，促进乡村的全面发展。乡村振兴的内容对产业、生态、精神文明、治理、和收入都提出了具体要求，同时，农村相对贫困相较于绝对贫困，更加关注贫困的多维性，除收入外还包括生活水平、生态环境、教育文化、社会治理等全方位的贫困。乡村振兴是缓解农村相对贫困的重要手段，农村相对贫困治理也是实现乡村振兴的必经途径。

三、青岛市解决相对贫困与乡村振兴战略相衔接的长效机制分析

青岛市的脱贫工作取得了明显成效，作为最早一批打赢脱贫攻坚战的地区，实施以产业脱贫为主的开发式扶贫与精准到户、精准到人的“兜底”式脱贫相结合，并在财力相对较弱的平度市和莱西市开展解决相对贫困长效机制试点，创新性地确定了“一低一高一无”的农村相对贫困标准，完善并创新了贫困的退出程序，提供了青岛经验。全面实施乡村振兴战略，推动资金、人才、资源加速向农业农村流动，2019年乡村振兴投资项目966个，投资增长25.5%，2020年出台了《青岛市实施乡村振兴战略“五大突破、十大行动”方案(2020—2022年)》，为解决相对贫困与乡村振兴战略相衔接提供了政策指导。

2020年，青岛市“十三五”实现圆满收官，但城乡发展仍存在较大差距。2020年，城镇居民人均可支配收入55905元，农村居民人均可支配收入23656元①，差距较大。农村劳动力流失、农村空心化问题仍然存在。伴随着农民老龄化，退出劳动力市场的农民收入显著下降。青岛市解决相对贫困与乡村振兴战略相衔接的长效机制需要从以下方面继续完善和发展。

(一)统筹城乡发展，缩小城乡差距

乡村振兴要求重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。乡村振兴不仅局限于乡村内部，还需要综合考虑乡村振兴与城镇化之间的协调，合理规划城乡布局结构和推进城乡统一规划。农村相对贫困的治理也包括农村与城市的协调发展，缩小城乡差距，对农村与城市之间的相对贫困进行治理。我国2020年后相对贫困线的划定，区别于以往绝对贫困线的单一标准，需要考虑城乡之间的差距与相互协调。城乡的协调发展是乡村振兴和农村相对贫困治理的必经之路，乡村的绝对贫困群体很大程度上会转为相对贫困群体，相对贫困治理的重点关注对象要从农村贫困群体，转向兼顾农村转移的相对贫困群体、城市中收入较低的农民工群体以及高潜在贫困风险人群，构建城乡均等的公共服务和社会保障体系，共同关注城乡贫困群体。青岛市成为国家城乡融合发展试验区的试点城市，要结合乡村振兴和新型城镇化战略，搭建城乡产业协同发展平台，通过先试先行和创新探索，形成可以复制和推广的典型经验，为国家的乡村振兴和新型城镇化提供“青岛样板”和“青岛经验”。

(二)深化农村结构性改革，构建现代农业产业体系

产业振兴是乡村振兴的重点，只有产业兴旺，才能为乡村振兴提供不竭的动力和长久发展的保障。构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业创新力、竞争力，能够为农村居民提供稳定收入，为乡村的稳定脱贫和持续发展奠定坚实的经济基础。相对贫困产生的根源在于机会和资源的不平等，更是由于结构性致贫因素，所以进行农村相对贫困的治理，不能局限于对贫困人口的收入维度的扶贫，还需要对产业结构和总体经济结构进行改革，提升相对贫困治理的内在动能，从根源上解决相对贫困的产生。青岛市将农业现代化作为改革的先行先试重点，在土地规模化、组织企业化、技术现代化、服务专业化、经营市场化方面开展乡村产业转型升级，构建现代农业产业体系。

(三)走绿色发展道路，促进生态文明建设

生态宜居是乡村振兴的关键。美丽乡村，良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富，乡村振兴不仅让农村居民富起来，还要推动乡村自然资本加快增值，实现百姓富、生态美的统一。在经济发展的同时要注重生态环境保护，让乡村宜居，也是吸引劳动力和人才的重要保障。农村相对贫困的治理不仅是增加农民收入，农村居民的生活环境、居住质量也是衡量相对贫困的重要维度之一，提升农村整体的环境和生态，有利于农村相对贫困在生态居住环境维度的缓解，乡村生态文明的建设也有利于促进乡村旅游业等相关产业的发展，实现经济社会的良性发展。青岛市在改善农村基础设施的基础上，继续推进美丽乡村建设，推进农村人居环境的整体改善，充分利用自身的海洋自然生态环境，发展度假旅游经济，持续增加农民收入。

(四)创新乡村治理体系，促进乡村治理体系现代化

治理有效是乡村振兴的基础。乡村振兴要求建立现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序，形成良好的社会运转机制。农村相对贫困的治理需要从社会治理层面，构建完善现代化的乡村社会治理体系，可以从社会运行的角度消除相对贫困的致贫因素，促进社会的有序发展，保障相对贫困群体公平合理的享受应有的社会权利，减少社会排斥，增强相对贫困人口的社会融入。相对贫困治理是一项长期的综合性工作，农村相对贫困的长效治理机制也离不开完善的乡村治理体系。青岛市深化拓展基层党组织建设的“莱西经验”，完善构建党组织领导的乡村治理体系，发挥脱贫攻坚的优秀经验，使扶贫工作者转为乡村振兴的中坚力量。

(五)加强教育发展，阻断贫困的代际传递

发展农村教育事业是乡村振兴的重要支点。乡村振兴离不开人才，人才需要靠教育培养，教育还承载着传播知识、塑造文明乡风的功能，更为乡村建设提供了知识和技能。乡村教育振兴需要积极发展各级各类教育，推动教育资源的均衡发展，推动优质和薄弱学校资源共享，统筹配置城乡师资，建设稳定优质的乡村教师队伍，提高农村居民的整体教育水平。教育可以有效地阻断贫困的代际传递，教育也是相对贫困多维性的重要维度。在相对贫困治理阶段，教育扶贫具有长期性和复杂性，教育不仅要解决农村贫困人口的上学问题，更要注重教育质量和教育成果，实现农村相对贫困治理的长效性和稳定性。青岛市教育发展存在不平衡和城乡差距的问题，教育是根本上解决贫困问题的重要途径，要通过建设分校和教育集团化发展，促进教师的合理流动，持续提高乡村教师工资，促进义务教育的优质均衡发展及高中职业教育的普及。

四、青岛市构建解决相对贫困与乡村振兴战略相衔接的长效机制的政策建议

(一)注重顶层设计，构建完善的保障机制

解决相对贫困与乡村振兴战略作为我国的重要战略决策，需要在政策层面加强与国民经济和社会发展规划、新型城镇化、农业农村发展规划等政策的衔接，协调组织领导、人才配备和资金供给支持。解决相对贫困与乡村振兴的关键和最终目的都是缩小城乡和区域发展差距，解决发展不平衡不充分的问题，长效机制的建立和运行上，需要加强顶层设计，保障二者的协调性、连续性和发展性，保证乡村振兴政策措施的高效落实。青岛市作为最早实现脱贫的地区，需要充分发挥示范性和带头性的作用，积极推进解决相对贫困和实施乡村振兴战略，在全社会构建完善的保障机制，推动和协调人才、资金、技术等生产要素向农村流动，促进产业、教育、医疗、生态、组织等全方位的差距缩小。

(二)注重平衡发展，由“保障”向“富裕”转变

创新发展理念，解决发展的不平衡，从保障基本生活向提高居民生活水平转变。长短期结合，完善相对贫困的标准和识别机制，创新纳入和退出程序，重点关注“不稳定脱贫户”和“农村相对贫困户”，并在全社会建立和完善社会保障网，建立长效机制，缓解因病、因灾导致的贫困。综合利用财政资金用于开发和保障的比例，并向相对落后地区和相对贫困居民倾斜。推进“特惠政策”向“普惠政策”转变，积极拓宽农民增收渠道，提高乡村相对贫困家庭的增收能力。充分发挥青岛市的产业和旅游业优势资源，加强政策和市场支持力度，开展线上线下相结合的技术和人才培养，扩展农民增收渠道。收入是相对贫困治理和乡村振兴重要但不是唯一维度，持续改善乡村基础设施、生活环境、教育水平等，多维度缓解相对贫困，促进乡村振兴的全面性、持续性和稳定性。

(三)继续推进开发式扶贫，推动产业转型升级

扶产业，扶能力，开展消费扶贫，发挥青岛的山海地域特色、资源特色，发展旅游、康养和特色种植，积极开展线上线下市场流动网络，主动融入海洋优势产业建设。积极推进土地规模化、技术现代化和组织企业化的现代农业产业发展道路，通过企业和项目合作形式，引导农户实现规模化生产，发展集体经济和社会化服务组织。积极发挥青岛的水果种植、茶叶等经济作物种植、渔业等优势资源，建立品牌优势，提高产品附加值，推进农业全产业链发展，提高利润率，广泛吸收农村劳动力本地就业。持续做好金融信贷对农村产业的支持力度，提高普惠金融覆盖面和增加量，加大涉农资金倾斜力度。坚持绿色发展、生态振兴促进美丽乡村建设，发展特色旅游业和短期休闲旅游，提高农村第三产业产值，提高女性和大龄农村居民的收入水平。

(四)加强人才培育，加速推进人力资源向人才转变

综合内育、外引模式，构建人才发展的良好环境，发挥人才在缓解相对贫困和乡村振兴中的支撑作用。一方面，从内部培育人才，加强乡村教育投入，积极推进“村村都有好青年”等乡村人才工程；积极支持人才回流，鼓励人才参与乡村振兴建设，制定实施大学生乡村创业就业政策，积极吸引山东籍、青岛籍高校毕业生参与青岛乡村建设；完善项目支持、市场对接等服务，培训农村实用人才和农业产业化带头人。另一方面，从外部吸引人才，制定灵活有效的引进人才政策，完善乡村基础设施和互联网建设，创造良好的就业和创业环境，为人才的发展提供资本、物质、政策等多维度赋能；充分发挥驻青高校和相关专业优势，培育和吸引乡村发展和振兴的专业化人才，增加青岛乡村地区人才涵养度，使人才引得来留得住。同时，还要积极推进扶贫人才转为乡村振兴的专业化人才，充分发挥扶贫人员丰富的实地工作经验优势，完善人才振兴结构，全面提升乡村治理水平。

(五)加强地区协作，打造青岛样板

青岛市作为山东构建乡村振兴齐鲁样板的重要组成，要继续发挥自身的优势，为全国区域性相对贫困的缓解、建立相对落后地区帮扶机制、促进共同富裕上贡献青岛力量。充分总结和探索青岛区县解决相对贫困长效机制、城乡融合发展实验区和乡村振兴基层党组织振兴的试点经验，形成可复制和推广的机制。加强与省内其他市县的协作，为欠发达地区提供人才和智力支持，开展产业和劳务合作，积极推进帮扶西部地区的扶贫工作，实现互利共赢和共同发展，为解决相对贫困与乡村振兴战略相衔接作出青岛贡献。

青岛市是沿海城市，也是农业大市、农村大市，要在探索解决相对贫困的长效机制和实施乡村振兴战略中肩负起先试先行、勇于担当的历史使命，以打造乡村振兴齐鲁样板先行区为引领，协同推进缓解相对贫困治理和乡村振兴战略，助力青岛市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的实现。

注释：

①数据来源：《2020年青岛市国民经济和社会发展统计公报》。