乡村振兴战略背景下相对贫困长效治理机制构建研究

马 莉，王广斌

（山西农业大学农业经济管理学院，山西 太谷 030801）

党的十九大针对农村和农村人口，为实现乡村的产业、文化、人才、生态和组织等全面振兴，提出实施乡村振兴战略。党的十九届四中全会提出“建立解决相对贫困的长效机制”。到2020年底，中国消除了绝对贫困和区域性整体贫困。但是，脱贫攻坚战中的扶贫开发只是以少数贫困对象脱贫增收为重点，而乡村振兴阶段面对的是分布在农村的广大低收入人口。因此，针对扶贫开发形成的帮扶理念并不完全适合乡村振兴阶段的发展要求。

不少专家学者对此展开探讨。首先，在脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的过程中，将脱贫成果进行常态化、持续化巩固提升［1］，政策从特惠转向普惠［2］；其次，基于缓解相对贫困是乡村振兴战略的内在要求［3］，在乡村振兴阶段，要构建多维相对贫困框架，分城乡制定多维相对贫困标准［4，5］，以城市和农村居民收入中位数的一定比例作为相对贫困标准［6］，同时充分考虑贫困人口较高层次的发展需求，包括物质性需求、社会性需求以及心理性需求［7］，通过个体瞄准和区域瞄准相结合来综合评估相对贫困标准［8］；最后，构建以能力建设机制为核心的中央统筹区域分权的相对贫困长效治理机制［9，10］，充分发挥集体经济组织反贫能力［11］。

综上，在乡村振兴阶段已转向解决低收入人口的相对贫困问题，必须巩固脱贫成果，以构建相对贫困长效治理机制为重点，从制度层面提升社会保障水平。本研究针对中国相对贫困问题，探讨如何在乡村振兴阶段构建相对贫困长效治理机制，以期为乡村振兴阶段治理相对贫困问题提供参考。

1 乡村振兴与相对贫困治理的异同点

乡村振兴与相对贫困治理有很多共同之处。首先，两者都体现了中国在未来阶段的发展要求，乡村振兴为中国未来的可持续发展、促进农村现代化建设、推动城乡一体化提供坚强保障［12］，而相对贫困治理则是中国从根本上解决贫困问题、破除城乡二元结构及解决区域、城乡发展不平衡的内在要求；其次，两者对产业的发展都有较高的期望，乡村振兴战略追求一二三产业的融合发展，相对贫困治理则重视通过区域产业的发展带动相对贫困主体持续增收；最后，两者主体存在重合，低收入的农村人口是乡村振兴的主体，也是相对贫困治理的主体，均强调对农民内生发展动力的激发，不只依靠政府的“大包大揽”，仍然需要政府承担宏观主体责任［13］，制定支持保护政策［14］。因此，乡村振兴与相对贫困治理之间是存在耦合性的，要实现乡村振兴就必须治理相对贫困，治理相对贫困能推动实现乡村振兴。

但是乡村振兴与相对贫困治理又有不同，乡村振兴是更强调对乡村整体发展目标和方向的宏观战略，而相对贫困治理则是针对相对贫困人口可持续发展的干预性政策［15］。因此相对贫困治理与乡村振兴已经演变为“部分与整体”的关系［16］。在乡村振兴中，相对贫困治理将在更大程度上与基层社会治理和发展的整体目标相结合，对于贫困治理具有十分重要的意义和作用［17］。因此，如何做好乡村振兴与相对贫困治理的有效衔接，关键还是要制定常态化的相对贫困长效治理机制，依靠制度政策缩小中国区域与城乡之间的差距，实现共同富裕。

2 相对贫困标准的划定和贫困治理实践

2.1 国外相对贫困标准的划定和贫困治理实践

2.1.1 美国 美国作为发达国家，设置了3条贫困线，分别是官方贫困线、贫困指导线和补充贫困线［8］。官方贫困线是由美国普查局制定的，除了夏威夷州和阿拉斯加州之外的48个州均使用该贫困线，随美国每年的物价指数进行调整，是美国最主要的贫困标准；贫困指导线则是以最低食品消费为衡量线，目的是保障所有美国公民享受联邦补贴；补充贫困线是用来检测美国家庭对“一篮子”经济资源的缺乏程度，该贫困线仅为美国的贫困问题提供数据依据，不作为治理贫困的政策支撑。

美国治理贫困主要依靠福利制度，实行基于9个维度的14项大型福利计划，如表1所示。2020年3月，受全球新冠肺炎疫情的影响，美国通过了2万亿美元经济刺激计划，符合条件的美国税务公民可以领取疫情福利补贴，从而缓解了因疫情暴发对美国经济的冲击。然而，因为各种社会问题，许多美国人并没有参与到这些福利制度中，美国的福利计划没有全面覆盖计划针对的受众群体。

表1 美国福利制度

2.1.2 欧盟 欧盟对于多维相对贫困标准的制定依据包括就业、收入、住房、医疗、教育、文体等方面是否遇到障碍，欧盟认为贫困问题是导致低收入人口被社会边缘化，无法行使经济、社会、文化等方面基本权利的最根本原因。基于此，2010年6月，欧盟提出构建多维相对贫困指标体系，包括收入相对贫困线（税后收入中位数的60%）、物质剥夺（包括意外支出、假期、住房保障、日常消费、欠款、饮食、取暖费、家庭资产等）、极低工作强度等［18］。

欧盟国家制定了社会保障体制，以欧洲高福利国家之一的西班牙为例，大体可以分为5类，如表2所示。欧盟国家依靠社会保障制度将福利以现金或实物形式直接转移给家庭和个人，以减轻其一项或多项明确的风险或需求的负担。但是，社会保障体系在欧盟不同成员国之间的实施成果存在一定差异，因此，欧盟公民会倾向于到社会保障水平更好的成员国去工作和生活，促使欧盟成员国会不断进行社会保障体系改革，逐渐使成员国之间的社会保障制度趋于同一［4］。

表2 西班牙社会保障制度

2.1.3 墨西哥 拉丁美洲的大多数国家都采用多维贫困测量标准［19］。2001年墨西哥将贫困分为3类，分别是食品贫困、能力贫困以及资产贫困。后又将受教育权、享受健康和卫生服务、社会保障、住房面积和质量、住房基本水电设施、温饱、人均收入、社会凝聚程度作为多维贫困的测定标准［20］。

墨西哥为解决贫困问题，制定了“繁荣计划”，包括社会发展、社会救助、提产增收3个维度的9个计划，如表3所示。与发达国家相比，墨西哥的“繁荣计划”更加关注贫困人口的基本生活问题，与中国的脱贫攻坚工程有相似之处，但墨西哥不仅划分了绝对贫困人口，还划分了相对贫困人口，针对这2个不同贫困群体，提供不同的救助。然而，墨西哥“繁荣计划”的实施并没有得到显著成效，根据联合国拉美经委会报道，2020年墨西哥贫困人口仍占全国总人口的50.6%。

表3 墨西哥的“繁荣计划”

综上，尽管美国、欧盟、墨西哥等国家的贫困治理经验值得借鉴，但中国与这些国家的国情不同，美国、欧盟和墨西哥的贫困治理经验未必适合指导中国治理相对贫困，尤其墨西哥虽然划分了绝对贫困人口和相对贫困人口，但是“繁荣计划”的实施没有使墨西哥的贫困问题得到明显缓解，中国治理相对贫困还是要从中国国情出发，探索适合中国的相对贫困长效治理机制。

2.2 中国相对贫困标准探索和反贫实践

2020年后，中国进入解决相对贫困阶段，已经有江苏、浙江、广东、四川等省探索采用多维相对贫困标准测定相对贫困人口。以江苏省为例，江苏省这些年针对解决贫困问题进行的反贫实践值得借鉴，江苏省以人、村、县、片区、区域5个主体治理相对贫困，取得了省内反贫的历史性进步。从1990年到2015年，共组织实施了3个阶段的反贫行动：第一阶段以农民人均纯收入1 500元作为贫困标准，解决温饱问题，提升基本生产生活水平；第二阶段以2 500元作为贫困标准，消除绝对贫困；第三阶段以4 000元作为贫困标准帮扶低收入人口和解决基本公共服务保障问题。到2015年底，江苏省提前5年完成脱贫任务，同年，江苏省实施“脱贫致富奔小康工程”［21］，成为国内最早一批治理相对贫困的省份，其内容如表4所示。在脱贫攻坚时期，江苏省是中国率先消除绝对贫困的省份，2020年江苏省实施“6+1”建立解决相对贫困长效机制试点，成为中国东部地区在解决相对贫困问题上探路先行的省份。

表4 江苏省“脱贫致富奔小康工程”内容

然而，由于中国中西部发展水平差异大，国内部分省份的相对贫困标准划定、反贫经验可以借鉴，但不能完全照搬，各省份要结合自身情况，制定相对贫困标准。事实上，在脱贫攻坚阶段，中国就已经从多维的角度来识别绝对贫困，扶贫对象建档立卡标准以收入贫困为主，并兼顾“两不愁、三保障”，而在实践中，基层扶贫干部进一步将这一标准演化为“四看”，即“一看房、二看粮、三看劳动力、四看读书郎”。以上经验可为中国在乡村振兴阶段城乡之间和区域之间差距巨大的前提下，设定中国的相对贫困标准线，积极探索城乡、区域治理相对贫困的长效机制。

3 相对贫困长效治理机制

3.1 构建防返贫监测机制

稳固脱贫成果、防止脱贫人口返贫是治理相对贫困的前提。应继续落实帮扶政策，延续帮扶措施，推动社会帮扶工作；积极开展防治返贫的试点工作，建立易返贫致贫信息库，通过基层排查，将易返贫致贫农户全部录入信息库；加大财政投入防返贫工作，政府可与保险公司合作，引入防返贫保险，为易返贫致贫农户提供返贫保障。

3.2 构建相对贫困识别机制

首先，中国要制定以收入、支出为主，以教育、医疗、就业、公共服务、住房、生产技能、生活条件为辅的科学合理的全国多维相对贫困标准，确保精确识别相对贫困人口；其次，要动态监测，应依托互联网、借助5G技术，搭建相对贫困人口数据库，利用大数据分析相对贫困人口的多维相对贫困情况，进而采取应对措施，实现精准、长效的管理。

3.3 构建产业治贫机制

发展产业是治理相对贫困的根本之策，大力发展产业，实现产业富民。政府应积极投入资金帮助经济弱势县（区）发展主导产业和特色产业，推动乡村一二三产业融合，形成稳固的产业链。此外，政府应积极引导和支持新型经营主体与农村低收入人口建立产业利益联结机制，让有劳动能力的农村低收入人口在产业链上稳定就业和持续增收，同时，要大力发展村级产业，通过产业增加村集体经济收入，壮大村集体经济。

3.4 构建城乡融合发展机制

破除城乡二元结构，就要统筹设计、治理城乡相对贫困问题，通过城乡制度政策的衔接，将城乡的相对贫困问题纳入到反贫困工作中。在乡村振兴战略实施的过程中，农村的基础设施建设、社区改造、公共服务等方面要向城市看齐，健全自由、平等机制，推动城乡要素的流动、交换，把“城门”打开，让越来越多的人才、资金、信息资源向乡村流动，开发利用乡村资源，实现乡村的人才振兴、产业振兴，推动实现城乡发展一体化。

3.5 健全社会保障机制

以制度提供保障，加大再分配力度，实现把全民纳入城乡统筹、公平统一、长效的多层次社会保障体系，推动社会保障全民共享，统筹发挥社会福利、社会救助、社会保险等综合保障作用。从法治的各环节落实社会保障工作，不断完善社会保障管理体系和服务网络，提高管理精细化程度和服务水平，增强社会保障治理效能，提升社会保障水平，推动中国社会保障事业高质量、可持续发展，增进民生福祉。