地方财力的主要决定因素及影响机制分析

陈文焱　王婷婷

地方财力是地方政府支配用于社会经济发展的财政资金，G省作为西部欠发达省份，地方财力以转移性收入和债务性收入为主。文章从更好利用转移支付和地方债来发展地方财力的角度出发，重点研究转移支付和地方债对地方财力的影响机制及效应对比，进而提出相关政策建议。

一、转移支付及地方债的制度变革

（一）转移支付

创建期——纵向财力均衡。为解决分税制改革后央地财权事权不匹配的问题，1995年国家设立了过渡期转移支付制度，主要目的是实现中央与地方之间的纵向财力均衡。

过渡期——横向财力均衡。1999年“西部大开发”战略提出后，国家加大了对中西部地区的转移支付力度，建立了更加倾向于中西部地区的转移支付资金稳定增长机制。

规范期——基本公共服务均等化。2014年出台的《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》将转移支付的主要目的由财力补偿转变为基本公共服务均等化、主要方式由专项转移支付转变为一般性转移支付。

（二）地方债

萌芽期——“代发代还”。2009年国家在政策上放开地方政府举债，采用“代发代还”的模式，“统一由财政部按照現行记账式国债发行方式代理发行，并代为办理还本付息和支付发行费”。

试点期——“自发代还”。2011年财政部出台《2011年地方政府自行发债试点办法》，由“试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制，2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息”。

规范期——“自发自还”。2014年修订的新《预算法》明确规定，地方政府可以在国务院确定的限额内、发行地方债筹措预算中必需的部分建设投资资金、举借的债务列入本级预算调整方案并且应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。

二、影响机制的理论分析

（一）地方财力与地方自有财力

本文所称地方财力是指地方政府有权支配、使用的财政资金总和，主要包括各类财政预算收入、转移性收入和债务性收入。从资金性质来看。地方自有财力是地方财力的一部分，主要包括各类财政预算收入，反映地方财政实力的真实水平。

（二）转移支付与地方债的区别

一是有偿性。转移支付由中央财政无偿划拨给地方使用，而地方债则需要地方政府支付一定的债券利息和发行费用;二是风险性。地方政府收到中央补助收入无需承担任何资金风险，而发行债券则需要承担偿债压力和违约风险;三是可控性。地方政府无法掌控中央转移支付，但可以在国务院批准的限额内控制债券发行时间及规模;四是指向性。转移支付资金可以投向与公共服务均等化相关的任何领域，而地方债资金要投向“必要的建设投资”，专项债更强调“资金跟着项目走”，因此地方债资金的指向性更强。

（三）转移支付对地方财力的影响机制

第一，转移支付对提升地方自有财力具有普遍的积极意义。首先，各类型公共产品和服务的供给增加，会带动所属行业直接拉动当地的经济增长;其次，基础设施、教育、医疗、社会保障等各类公共服务供给增加和配套设施的完善，可以促进就业、促进消费、促进区域贸易发展等，进而刺激社会总投资、消费总需求以及进出口增长，间接带动地方财政收入增长。

第二，转移支付对涵养地方自有财力产生的消极影响。首先，形成资金沉淀问题。转移支付的不可控性使得地方政府难以精准安排与之相关的地方预算，客观上造成统筹收回的结转资金或转移支付资金“钱等项目”情况。其次，抑制税收努力问题。转移支付的无偿性和无风险性会使地方政府产生依赖心理，削弱自主创收的积极性，得到“输血”越多的地区，其自身“造血”能力反而越差。最后，均衡效应弱化问题。一般性转移支付大部分难以直接支付到纯公共服务领域，同时困难地区也存在经常拿不出相应的专项转移支付配套资金等，因而降低了均等化效果。

（四）地方债对地方财力的影响机制

第一，地方债资金的指向性能够对自有财力产生积极影响。地方债资金在投向对应建设项目的过程中，能够拉动社会总投资和总需求，创造工作机会和就业岗位，在项目建设期内推动区域经济发展，涵养地方自有财力;而交通运输、环境保护、城市建设等公共资本的有效积累能够对社会经济发展形成长效促进，从而在项目建成后仍能持续涵养地方自有财力。

第二，地方债的有偿性和风险性可能对地方自有财力产生正负两方面影响。一方面，地方政府为了按期偿还债务、维护政府信用而形成较强的主观能动性，从而自主推进项目投资建设、高效使用发行资金、大力培育优质税源。另一方面，过大的债务规模或过高的债务成本会推高社会融资利率水平、挤占金融机构资产空间，形成财政资金的无效使用或公共资本的过度积累，地方政府通过增加土地出让收入来偿还到期债务，又会推高土地交易价格、抬升企业生产经营成本。

第三，地方债的可控性为地方政府修正上述可能出现的负面影响创造了条件，地方政府可以通过控制债务发行规模、发行成本、发行时间和资金投放进度、使用效率等关键因素，来避免债务成本过高、偿债压力过大引发的各类不良影响。

三、基于G省时间序列数据的实证对比

（一）影响效应预判分析

1. 转移支付对地方财力的影响

第一，拉动地方财力。样本期内G省剔除转移支付后的地方财力年均增速为6.42%，包含转移支付的地方财力年均增速为8.11%，转移支付对地方财力增长有积极拉动作用。

第二，缩小地区差距。以2019年为例，转移支付前，G省各市的人均公共预算收入最低为792元，最高为7704元，平均为2535元，变异系数为80.8%;转移支付后，各市人均财力得到显著提高，最低为8296元，最高为26424元，平均为12136元，变异系数下降到36.0%。