土地储备专项债券暂停发行对土地储备工作的影响

【摘要】自2017年土地储备专项债券开始发行以来，各地政府纷纷调整土地储备融资方式，土地储备工作快速展开，地区经济在土地政策的带动下快速发展。但随着各地房价的上涨，其他经济实体开始受到影响，国家为规范市场秩序，开始调整土地的相关政策，2019年下半年国务院开始叫停地方土地储备专项债券的发行。土地储备专项债券作为2017年以来地方土地储备融资的主要方式，暂停发放势必会对土地储备工作产生多方面影响。本文通过对土地储备、土地储备专项债券的介绍，分析土地储备专项债券对地方土地储备工作的影响，并探索当前情况下地方土地储备工作的方向。

【关键词】土地储备专项债券;暂停发行;土地储备

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.020

在國家宏观经济格局得到调整、货币供应政策发生变化、社会投资结构升级转型的过程中，进一步规范了地方政府债务管理工作，以银行等金融机构为代表的土地储备融资模式已无法适应新时期的发展。为了更好的规避地方债务风险，进一步解决土地储备工作中出现的资金问题，我国于2017年5月在财政部、原国土资源部的带领下首次提出并发行了土地储备专项债券。

1、土地储备专项债券概述

1.1土地储备

“土地储备”的相关概念源自国外，主要指政府率先将公共用地初步开发、储存，再通过地产企业出售盈利，补贴政府财政收入。“土地储备制度”最早于1896年出现在荷兰，之后推广到欧洲等国，在20世纪90年代辗转传至我国大陆地区。在2007年的《土地储备管理办法》制定发布之前，我国对“土地储备”并没有一个相对统一的界定。之后2017年国家发布并实施新的《土地储备管理办法》，重新对地城市土地储存管理的内容进行修订，并在文件中指出，“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。”综合来讲，地方政府进行土地储备的主要目标是规范土地资源的开发，合理规划化城市建设。

1.2土地储备专项债券

土地储备专项债券是指专为土地储备而发行债券，是由地方政府为地区土地储备而发行的专项债券的一种。根据2017年印发的《土地储备专项债券试行管理办法》，土地储备专项债券本身遵循债券市场的一般规律，同时也具有一定的特殊性。土地储备专项债券作为专为土地储备而发行的专项债券品种，既是服从政府基金管理的政府债，同时也是以国有土地收益或项目对应出让收入作为偿还来源的专项债。自2017年试行办法印发以来，全国各地开始陆续开展土地储备专项债发行工作，并逐渐成为地方土地储备进行融资的主要方式。土地储备专项债券与债券市场的一般规律切实相符，同时有一定的特殊性，是一种专门针对土地储备而发行的转型债券，也是实行政府性基金预算管理的政府债，是以土地储备工作对应，并通过出让收入和国有土地收益基金收入转型用于偿还债务本息的特殊债。自土地储备专项债券印发依赖，其逐渐对我国土地储备融资模式产生了巨大影响，这就意味着在发行土地储备专项债券的背景下，促使我国土地储备制度发生了重大变化。

1.3土地储备专项债券变革概况

在土地储备专项债券发行成为常态之前，地方土地储备的融资方式以银行借贷为主，地方政府通过土地抵押的方式从银行贷款，然后将获得的资金用于土地储备工作。由于贷款有地方财政担保，导致地方财政债务规模迅速增长，引发一系列债务风险。到2016年初国家下发文件，明令禁止银行等金融机构举借贷款。

之后经过大范围调研论证，2017年5月国家出台了土地储备专项债券的试行管理办法，进一步规范土地储备融资方式。现行的试行管理办法对土地储备转型债券的预算编制与执行、额度管理、决算与监督等工作都进行了明确界定，对发行流程、还款来源与还本付息规则和时效等都进行了规范。

2、发行土地储备专项债券的意义及其对土地储备的影响

2.1发行土地储备专项债券的意义

2.1.1规范地方土地储备融资行为，促进地方经济平稳发展

土地储备专项债券自推出以来就迅速成为地方政府进行土地储备融资的主要方式，作为一种政府债券，其与银行贷款存在明显差异。土地储备专项债券是以土地储备工作的实际需求为中心，通过“开前门堵后门”的方式为土地储备机构进行的融资，债券的发行、管理与使用更具针对性，同时发行债券的地方政府只需要在规定期限内还本付息即可。作为地方政府进行土地储备融资的一个重要选项，土地储备专项债券为地方政府提供了自主性与可控性更强的资金来源，促进了地方政府土地储备工作和融资行为的规范性，也有助于当地经济的健康发展。

2.1.2实现地方债务的科学管控

提升地方GDP一直是地方政府的工作重点，房地产行业的发展将地方政府的目光吸引到土地资源的开发和利用上来，于是地方政府纷纷通过融资平台实施土地开发整理，通过出让土地增加地方财政收入。但同时各种政府隐性债务也水涨船高，各地方债务大量积累，造成巨大的还债压力和金融风险。土地储备专项债券作为一项更具可控性和自主性的融资方式，能够有效降低地方政府因土地储备而导致的债务风险，同时也有助于地方政府转变融资理念。

2.1.3推动地方土地储备工作的合理合法开展

土地储备专项债券出现之前，地方政府为了缩减融资流程，降低融资风险，往往会绕过土地储备机构向融资平台进行举债，低价获取土地，然后再通过土地开发扩大资金收益。首先这种融资方式属于违规举债，会使地方财政承担更大的债务风险;其次扩大收益空间还可能会滋生腐败问题。土地储备专项债券以当地的土地储备需求为中心，制定融资规模，其发行过程、规则、期限等都受到国家和相关部门的严格监管与限制，能够有效遏制挪用土地储备资金的问题，避免地方土地储备工作中更多违法违规行为的发生。

2.2发行土地储备专项债券对土地储备的影响

2.2.1转变融资模式，降低债务风险

我国在发行土地储备专项债券之前，地方政府在筹集土地储备资金的过程中，主要通过抵押贷款的方式实现，在这样的情况下使得我国土地储备规模不断扩大，推动了城市化进程发展，起到了保障地方经济的作用。地方GDP增长对土地资源需求存在一定客观规律，地方政府利用地方财政提升GDP的方式，可能导致地方土地储备超规模和过度开发城市等情况出现，甚至可能出现土地出让收入难、新债偿旧账等问题。土地储备转型债券充分利用了市场机制，实现了储备土地资产价值显化，以项目对应资金使用、收入保障债务还款、各级政府统筹监管的方式，让地方政府在土地融资的过程中变得更加谨慎，融资模式也变得越来越规范。同时在市场机制的监督下，土地储备融资变得更加透明，有效降低了地方政府债务风险。

2.2.2细化工作职责，强化资产管理

土地储备转型债券的发行是一项系统性的工程，涉及到政府、储备、国土、财政等多个部门的协同合作，在部门职权清晰的情况下，为各部门有效利用土地储备专项债券夯实了基础。在这个过程中，土地储备机构需要提前做好发现土地储备专项债券的准备工作，其中包括提供相关材料、预算资金需求等，需要保证债券发行过程中资料齐备、数据准确。同时还需要强化对土地资产的管理，加强对土地资产价值的评估，进而实现土地资产增值保值，促进债券资金使用效益提升。在发现土地储备专项债券的过程中，各部门还需要加强内外部协调，土地储备机构需要积极取得与各部门的联系，确保土地储备工作顺利进行。

3、停发土地储备专项债券的影响

3.1导致地方土地储备融资模式的转变

在2017年试行管理办法出台之前，地方政府通过将土地进行抵押从银行等金融机构处借贷，募集资金，用于土地储备工作。土地储备专项债券出现后，迅速成为各级地方政府为土地储备募集资金的主要融资方式。停发债券，势必会导致地方政府重新寻找融资途径，并根据融资平台、融资方式、融资对象等转变融资模式。

3.2促进土地资源的有序开发

我国经济仍处于中高速增长阶段，产业结构逐渐由高速增长向高质发展转变，正值经济转型的关键时期，土地储备工作也面临诸多不确定性，近年来我国房地产行业快速发展，经营性用地开发逐年增多，挤占了基础设施、公益性项目的空间。随着国家各项相关政策的出台，这一问题已经得到一定遏制，土地储备专项债券的停发也是在这一大背景下进行的。暂停发行土地储备专项债券，能够促进地方政府及时调整土地储备收益分配结构，规范土地市场，促进土地资源的有序开发。

3.3规范地方土地储备管理工作

土地储备专项债券的发行需要在前一年9月向省级财政部门申报，从申报到审批、发行，要经过半年以上的时间。往往是土地储备工作已经启动，资金尚未到位，造成地方财政资金缺口，或者在债券下达之前土地出让已经完成，形成资金沉淀。同时土地储备专项债券是经由各级政府、土地储备机构间不同部门的协调合作完成的系统性工程，各部门间沟通不畅经常导致相关工作进展缓慢，土地储备工作效率低下。暂停发行土地储备专项债券能够使地方政府重新审视土地储备工作，对先前出现的各类问题及时进行整改，同时明确各单位工作职责，规范土地储备管理的各项工作。

4、土地储备专项债券暂停发行后的土地储备工作建议

4.1科学规划，实现资金渠道与收储资金需求的匹配

暂停发行土地储备专项债券，土地储备工作依旧要严格落实，地方政府应科学规划财政资金，同时拓展新的融资渠道，以缩减地方财政资金缺口，确保收储资金的供需平衡。根据城市用地性质，创新融资方式与融资渠道：通过城市更新配套政策，拓展融资模式;探索引导社会资本参与土地储备工作，通过与土地储备机构联合开发，取得合理回报。

4.2科学推动土地储备管理工作

加强土地储备管理，主要包括强化计划管理、协调管理、资产管理三个方面。计划管理指通过科学编制土地储备计划，综合考量土地市场与地方城市建设等情况，对土地储备规模进行预估;协调管理主要指加强地方政府与土地储备机构，及其下设单位间的协调合作;资产管理是指通过科学规划地方财政、创新融资方式，保障土地储备工作的资金供应。地方政府通过研究当地经济形势与自身财政状况，合理规划土地储备各项工作。

4.3完善修订配套管理制度

土地储备专项债券暂停发行，地方政府不仅应积极探索更多融资途径，转变融资模式，为在建的工程项目提供资金保障，而且要协调各部门工作，以保障当下阶段土地储备各项工作的顺利执行。而新融资方式、工作流程和部门协同条件的形成，必然需要相应的管理制度和工作规范，地方政府需要根据当前工作环境，加快制定相应的配套制度，并根据具体的实施情况及时调整。

结语：

土地储备专项债券在地方经济发展过程中发挥了巨大的作用，但在实际实施过程中这种融资模式也暴露出诸多问题。近年来国家为规范各地房地产市场，规范地方土地储备工作，逐步调整土地政策，国务院叫停专项债券发行，其目的依旧是推进土地储备工作稳定进行。在土地储备专项债券暂停发放的当下，如何稳步开展土地储备工作，转变融资途径与财务管理工作，是当前地方政府与相关部门应积极探索的内容。本文主要从融资途径、管理制度和具体工作等方面进行简单分析，希望能为之后的研究者提供一些思考。

参考文献：

[1]江文中.土地储备专项债券对地方政府融资的影响[J].中国经贸导刊，2019.03

[2]王露.土地储备专项债券对土地储备工作的影响[J].中国房地产，2019.08.

[3]曹珊，高攀.从我国土地储备的前世今生看自然资源部《关于土地储备有关事项答复意见的函》，2019.05

作者簡介：

韩冰（1984.8—），男，汉，山东省青岛市，本科，研究方向：土地储备及房地产融资。