地方政府融资平台公司资金管理存在的问题与对策

胡兆成

20世纪 90 年代，中央和地方实行“分税制”改革后，地方政府为推动经济发展需要筹集大量资金，但国家相关法律法规又不支持地方政府直接举债，迫不得已，各地城投、水投、交投、园区（景区）投、开发投等一批政府融资平台公司（以下简称“平台公司”）应运而生。平台公司以政府信用背书向金融机构大量融资用于地方基础设施建设，近30年来，平台公司为我国经济飞速发展及城镇化建设作出了巨大贡献。但由于平台公司成立之初就存在着法人治理及管理体制等方面问题与缺陷，实体化运作程度不高，没有形成充足净现金流入。加之，近年来各地基础设施建设已经告一段落，经济发展速度放缓、经济发展转型已经成为新常态，粗放的投融资管理方式也不能适应新时代经济发展的要求。同时，平台公司多年累积的债务规模日益增大，在资金管理等方面存在的問题越来越突出，地方政府应高度重视平台公司的资金管理，避免由此引发地方性金融风险。

一、存在问题

（一）企业体制政企不分，无自主决策权

平台公司是地方政府为筹资而设立，主要负责人由政府指派或由相关部门负责人兼任。名义上是公司制企业法人，但实际运作上更像事业单位，政企职能不分。平台公司自身没有对资金投放项目及方向的决策权，主要职责就是为政府基建项目而融资。

（二）无实体主业支撑，净现金流不足

平台公司实体化比例很小，自身创造利润能力较弱，没有产生能覆盖融资成本及营运费用的基础现金流。有的净现金流甚至不能覆盖存量融资利息支出，处于“只管融资投资，没有实际回报”，企业自身没有能产生稳定资金回报的“造血”功能，靠“借新债，还旧债”的“输血”方式维持。

（三）资信评级低，融资成本较高

部分平台公司由于没有优良的资产结构，没有稳定可靠的净现金流，无法在资本市场获得好的资信等级。一方面，融资难度相应加大。银行等相关金融机构对这类企业，会提出资产抵押或第三方担保等增信要求。另一方面，融资成本会大幅提高。资信在A级及以下的平台公司，融资成本较AA或AA+以上往往会高出50%，甚至更多。以2021年4月份数据来说，一般资信在AA以上的市级平台公司，年融资成本一般在5%左右。而那些没有资信的县（区）级平台公司融资很艰难，迫不得已会采取应收账款融资计划等变通方式融资，一年期成本在9%左右，两年期成本在9.3%左右。高成本融资，进一步加大了这类平台公司的资金压力与债务负担。

（四）融资无计划，资金管理粗放

部分平台公司融资无计划、计划跟不上变化。一方面，部分平台公司对于融资到账的资金使用没有进行合理规划，导致有时会出现巨额资金“躺在账上睡大觉”，这样即使当初融资成本不高，但由于资金长时间闲置，只能产生可以忽略的活期利息，融资利息必须正常支付，这样，实际资金占用成本也大大提高了。另一方面，不少平台公司投资决策缺少科学而严格的程序，往往是相关领导已经内部决策，然后再补决策的可行性认证，这个程序流于形式。这种“拍头脑”“一言堂”的决策真正实施后，就发现数百万元或上千万投资项目，可能根本用不起来，或使用不经济，还不如服务外包或委托加工更经济。这样，就浪费了这类项目所有投入的资金。这就是人们常说的“决策失误是最大的失误”。

二、原因分析

（一）法人治理结构缺失

一方面，相当一部分平台公司法人治理结构成立之初就先天不足，没有健全的董事会、监事会等科学决策与实质监督机构;另一方面，企业法定代表人或高管人员由地方政府任命，或具有相关级别的政府官员担（兼）任，工资还在政府机关或事业单位发放。在企业经营管理上，这些高管缺乏企业管理经验，缺少风险防范意识，往往会导致投融资过程中出现重大决策失误。另一方面，这些高管实际并不是公司真正的利益攸关方，他们只负责完成政府布置的投融资任务，过两三年就会调回机关任（升）职，这就导致公司重大决策不会从有利于公司健康、可持续发展方面考虑问题。

（二）投资无实质回报

地方政府各专业平台公司举借的债务，多是满足地方政府相关交通、水利、市政、园林（景区）等重点项目建设需要。这些项目多为非经营性公益性或准公益项目，除了为公司带来负债与利息双重负担外，无法带来经营性现金流以及与资金投入相对应收益，无法实现“投资-盈利-再投资-更大盈利”的良性可持续发展。

（三）有效资产不足

平台公司资本金先天不足，存在注册资本不实、不到位问题。对于货币资本投入，有一些地方政府先期投入资金，完成企业注册后，又抽回资金（或以借款方式用于注册）。非货币投入的资本金多为道路、桥梁等公益性或准公益性资产，或者是以绿化收益权、水面收益权、土地收益权等一些根本无法变现或经营的无形资产投资。没有必要的营运资金和有效资产，就无法进行实体化运作，更无法产生可靠的净现金流。平台公司除了政府一些政策性补助收入或土地出让收入外，没有办法形成稳定的经营现金流。这样的公司，无法获得好的资信等级，资本市场不会认可，必然带来融资难，融资成本高的问题。

（四）专业人才匮乏

平台公司一直在体制内运作，管理层及中层人员多由地方政府选派有关职能部门人员充任或兼任，后聘用的中层及基层员工多是方方面面关系安排而来，缺乏真正懂投资、懂经营、懂金融、熟悉资本运作等各相关专业人才。职工队伍整体水平偏低，敬业精神不足、专业能力不强、工作经验缺乏，必然导致平台公司整体高层决策水平不高、中层执行能力不足、员工操作能力不强。在影响资金管理方面，主要表现在融资能力、预算管理及投融计划规划等方面都无法满足公司健康发展对人才的需要。

三、管理对策

平台公司存在上述在资金管理等方面的各种问题，根本原因是地方政府只重视利用平台公司融资，没有考虑其健康发展带来的必然结果。平台公司经过了近30年的飞速发展，积累的问题与风险已经到了必须重视、必须规范的时候。如何规范，只有地方政府下决心、使实招才能真正解决问题与风险。