国库集中支付模式下行政事业单位财务管理问题探析

柳美芝

国库集中支付改革是以国库单一账户体系为基础，以现代化的国库集中支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，将资金通过国库单一账户体系支付给收款人的制度。国库集中支付改革是近年来财政国库管理制度改革的重点，自2001年国库集中支付改革以来，改革覆盖面逐年扩大，支付效率明显提升，财政预算管理不断规范，国库集中支付业务不断拓展。随着公共财政改革以及行政管理体制改革的不断深化，原公共财政管理体制，特别是会计集中核算模式的内在制度缺陷日益显现，现行的会计统管模式与国库集中支付改革新要求不相符合。在优化管理和改革过程中，特别是在国库集中支付的战略管理中，会计对财务资料的制作、分析、评估等为财务发展提供了新的方向和思路，为管理经营、制定方针、发展策略等，提供了真实的数据和信息参考。

一、国库集中支付改革发展进程

第一阶段：2001年—2005年，全面进行预算改革，此次改革包含了所有的中央级预算单位，全国各省、自治区、直辖市，计划单列市也进行改革。2001年2月，国务院批准了《财政国库管理制度改革试点方案》，方案中确定了以财政部、水利部等6个部门为此次改革的试点单位，进行集中的国库支付试点。以国库管理制度的基本发展为要求，建立起国库单一账户体系，采用一体系管理，将财政资金纳入账户中，其中，支出包括财政直接支付和授权支付。2005年底，中央各部门及36个省、自治区、直辖市、计划单列市，对包括政府采购资金在内的一些专项支出实行财政直接拨付。

第二阶段：2006年—2010年，改革全面覆盖地（市）、区（县）级预算单位，从2006年开始扩大改革的资金范围，中央单位要覆盖到三级预算单位，资金范围的改革从中央本级预算扩展至地方补助专项资金上，绝大部分省份的省本级预算单位已全部实施改革，并积极将改革向县延伸。 2008年，中央预算部门和省级预算单位全面推行公务卡改革试点，公务消费中采用银行卡替代现金支付模式，堵住财政预算单位的管理漏洞，避免出现公务消费问题。截至2009年底，中央171家预算部门及所属约12000个基层预算单位，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，320多个地市、2100多个县（区）、超过31万个基层预算单位实施了国库集中支付制度改革。

第三阶段：2011年—2019年，全面深化国库集中支付改革，实现所有中央级预算单位和所有一般预算、政府性基金和国有资本经营预算资金实行国库集中支付。2010年底，财政部发布的《关于中央预算单位2011年深化国库集中支付改革若干问题的通知》规定：自2011年起，进一步健全和完善国库单一账户体系，逐步将中央预算单位实有资金银行账户纳入国库单一账户体系并实施动态管理;深化公务卡改革，将改革推进到所有三级和具备条件的三级以下预算单位，扩大结算范围，切实减少公务支出的现金使用。截至2012年底，中央166个部门及所属约1.5万个基层预算单位，地方超过51万个预算单位实施了国库集中支付制度改革，资金支付范围涵盖公共财政预算、政府性基金和国有资本经营预算。

第四阶段：2019年至今，随着电子化迅速发展，传统会计集中核算模式面临改革。按照财政部“统一规划、统一标准、统一支撑软件”的工作思路，2019年1月起，从中央预算单位到乡镇逐步实施国库集中支付电子化管理改革。

二、国库集中支付模式下会计管理存在的问题

（一）管理者缺乏财务管理意识

目前，就我国财政部门的财务管理与分析情况而言，普遍存在的问题大都与会计人员的职业能力和素养有关：一是行政事业单位财务管理者素质有待提高，缺乏财务管理意识。个别单位中，领导层及财务管理者在财务管理意识上没有引起足够重视。集中支付制度改革已经改变了原有的统管会计核算模式，个别部门领导思维模式却没有及时转变，使得财务管理工作只停留在表面，对财务管理工作中出现的深层次、严肃性问题没有引起足够重视;二是行政事业单位财务管理人员自身的主观能动性不足，对工作缺乏上进心，安于现状，财务专业知识仅限于机械操作，不明白会计原理，对培训进修又应付了事，不及时更新知识和财务管理能力体系，无法跟进会计核算方式改革，造成企业财务管理与报表分析水平较低，降低了财务部门的工作效率;三是部分财务工作人员的职业素养有待提升，没有摆脱传统企业财务侧重于记账的落后思想，在进行财务报表分析过程中，未结合企业发展现状与管理制度等因素导致分析结果与实际项目存在很大差异。

（二）财务管理基础工作和内部监督日趋弱化

随着集中支付制度改革的持续推进，会计核算环境不断变化，对财务管理要求越来越高。首先，实行集中支付后，财政对预算资金和预算单位的管理主要通过额度指标控制和支付进度实现，模式比较固定，导致行政事业单位对自身管理日常弱化，在实际操作中不断暴露出很多工作“不作为”“胡作为”“乱作为”等现象。个别单位制度意识薄弱，不严格按照基本会计準则核算，导致财务管理一团乱麻，这都是管理不到位导致的。而对于企业的发展来说，管理不到位会纵容各种违纪现象出现。其次，系统化管理易使个人成就感和自我效能感低，对工作的懈怠情绪就容易增长，滋生很多管理不严、监督弱化的乱象。另外，财税制度改革还存在信息不匹配的现象，领导管理层和一线工作者信息传递的偏差也造成了工作上的失误，弱化了组织能力和传达能力。

（三）会计核算与资产管理脱节

随着集中支付制度的不断改革和完善，预算资金管理越来越透明化，行政事业单位会计核算环境出现了较大改变。各级行政事业单位资金来源渠道发生变化，改革前资金来源基本依靠财政拨付，改革后转变为多渠道、多形式筹集资金;从单一的经费核算和收支核算，逐步过渡到企业化核算和经营效益核算。同时，行政事业单位国有资产规模庞大，构成复杂，传统的核算模式容易导致大量的资产虚增、账外资产、隐形负债等情况。

（四）预算和核算体系不完善