浅谈当前消防技术服务机构的监管体系和规范发展

张瑾璐

摘要：消防技术服务机构是指从事消防设施维护保养检测、消防安全评估等社会消防技术服务活动的企业。《国务院关于进一步加强消防工作的意见》（国发[2011]46号）文中明确指出，要充分发挥社会组织和市场机制的作用，鼓励发展提供消防安全技术服务的服务机构。

2019年5月，中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于深化消防执法改革的意见》，明确取消消防技术服务机构资质许可。2019年8月29日应急管理部印发《消防技术服务机构从业条件》（以下简称《从业条件》）的通知，对消防技术服务机构取消资质后的从业条件进行了明确，规定消防技术服务机构只需要符合规定的从业条件即可开展服务活动，进一步放宽了消防技术服务机构的市场准入门槛，为消防技术服务机构提供更加宽广、自由的竞争市场，从事前审批到取消审批，更加注重事中、事后监管。

1从业条件下的消防技术服务机构监管存在的问题

1.1法律法规、执业标准不健全，执法依据不足。2021年4月29日，新修改的《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）由第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过、施行，不具备从业条件从事消防技术服务活动、出具虚假文件、不按照国家标准行业标准开展消防技术服务活动等相应违法行为设定了法律责任，为消防技术服务从业的事中事后监管提供了法律基础。但与之相配套的《社会消防技术服务管理规定》（公安部129号令）、《注册消防工程师管理规定》（公安部143号令）等均未进行修改、完善。《消防法》只规定单位对建筑消防设施每年至少进行一次全面检测，且法律责任也相对較轻，仅仅是先责令限期改正，逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分或者警告处罚，违法成本较低，不足以起到应有的法律震慑作用，且对建筑消防设施维护保养未进行规定。笔者所在地区出台的《新疆维吾尔自治区消防条例》虽然对消防设施检测设定了罚款的罚则，但也未对消防设施维护保养做出相关规定。配套的国家标准也相对滞后，如《建筑消防设施检测技术规程》（GA503-2004）于2004年实施，《建筑消防设施的维护管理》（GB25201-2010）于2011年3月1日实施，在消防教育培训、消防安全评估、职业资格评价等内容方面均为空白。

1.2执法人员业务素质不高，监管存在畏惧心理。消防救援机构部分执法监督干部疏于业务理论学习，对相关法律法规、规章制度等不掌握、不了解，对深化消防执法改革精神领会不到位、重视程度不足，导致对技术服务机构监督管理工作松懈、监督执法不到位，被动应付，加之执法取证存在困难等原因，怕案件办理存在程序性错误，不敢、不愿对技术服务机构进行监管。如执法人员对出具虚假、失实文件行为的主观故意或者过失判断不准，把握不清等，使得此类案件办理率极低。

1.3违法案件调查取证困难，部分成本较高。

1.3.1消防技术服务机构开展执业活动，涉及多方主体，法律关系复杂。消防工作本身就具有服务性、专业性、和交换性等特点，这些都决定了消防技术服务活动需要多方主体协作完成，例如《管理规定》第三十条，消防技术服务机构承接业务，应当与委托人签订消防技术服务合同。因消防技术服务机构服务于委托人，双方长期或者短期内处于合作关系，存在一定的经济利益，在双方各有所需的利益驱动下，此时，会因为各方提前串通、互相隐瞒等，致使消防救援机构调查取证存在困难、证据提取不真实。再如《从业条件》要求配备的仪器设备，因需定期送往计量鉴定机构进行校验，当执法检查发现仪器设备配备不足，则需要与鉴定机构对接。《消防法》第六十九条：“不具备从业条件从事消防技术服务活动...并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处...有违法所得的，并处没收违法所得;给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。”，从事消防技术服务活动，是指开展某一项目或者多个项目的消防设施维护保养检测、消防安全评估活动，可以是单一的活动，也可以是一系列的活动，这就造成对“直接责任人员”的界定很难把握，再加上对违法所得、造成损失的调查，则需要核对往来票据、委托合同、物价鉴定等，均增大了调查取证的难度和成本。

1.3.2从业人员流动性大、仪器设备损耗快，致使从业条件处于不断变化中。根据《从业条件》要求，消防设施维护保养检测、消防安全评估机构需具备的从业条件，均具有相对不确定性，如：从业人员的流动性、仪器设备的易耗性、场所的不固定性等，而《管理规定》第二十四条只规定，消防技术服务机构的名称、地址、法定代表人发生变更的，需要申请办理变更手续，《注册消防工程师管理规定》也只规定注册消防工程师变更聘用单位的，需要申请变更注册。也就是说对取得消防设施操作员国家职业资格证书的人员变更和相关仪器设备设备耗损、丢失等情况，均未规定向消防救援机构进行备案，因此当技术服务机构的人员、仪器设备条件发生变化时，尤其是部分技术服务机构在满足最低从业人员数量、要求和最低仪器设备数量的前提下，出现上述情况，极易构成不具体从业条件擅自从业技术服务活动的违法事实，消防救援机构无法及时掌握相关信息，给消防救援机构执法带来被动，造成监管不力。

1.3.3人员管理、执业活动过程无强制性固定手段要求。建筑消防设施的运行、检查、测试、维修保养是一个动态的过程，因此全过程管理的工作痕迹，只有采取现代化信息技术进行固定，才能为服务质量提供佐证，最终在倒查追责时，厘清自身责任。但相关法律法规，并未规定消防技术服务机构在开展执业活动时必须采用技术手段对全过程管理进行记录，所以导致部分执业人员对检测、维保工作不重视，认为执业过程无人监督，只对被维保检测的消防设施运行当时的结果负责，检查、测试、维修、保养等不能根据建筑的具体情况分区、分项、分批有序进行，流程控制不严格，只是随机抽样，编造现场记录，对于原始数据不能有效保存，认定结果与实际存在偏差，出具的报告结果不能真实反映消防设施设备运行情况。这样不仅对社会单位消防安全不负责任，在消防救援机构进行调查取证时也存在一定难度。如：《管理规定》第四十七条：指派无相应资格从业人员从事社会消防技术服务活动的，责令改正，处一万元以上二万元以下罚款;《注册消防工程师管理规定》第五十三条：注册消防工程师聘用单位出具的消防安全技术文件，未经注册消防工程师签名或者加盖执业印章的，责令改正，处1000元以上1万元以下罚款。现实中，如果无相应资格的人员受单位委派去开展执业活动，一般都会冒名签写有相应资格的人员名字或者任意代替注册消防工程师在技术文件上签字，在无法核查监控记录、单位人相互包庇隐瞒的情况下，消防救援机构则需要通过笔迹鉴定来核查其真实性，执法难度和周期相对较长，成本也较大。由于人员管理的特殊性，现部分注册消防工程师依然存在“挂靠”现象，在受聘技术服务机构提供的劳务合同、工资发放记录、日常签到表和社保缴纳记录等材料齐全、符合法定形式的情况下，消防救援机构只能做形式审查，由于无强制要求现代信息技术跟踪、记录其行动轨迹，只能认定其不存在“挂靠”行为。如需进一步进行核查、调查，也需花费较多人力、无力、财力去调查取证，以此来确定证据的合法性、真实性、和关联性。

1.4技术服务机构经营范围广，执业人员缺乏。自资质许可取消后，消防技术服务机构短时间内大量涌现，以笔者所在地区为例，在资质许可条件下，本辖区仅有三家技术服务机构（不含三级资质），其中一级资质两家，二级资质一家。2019年5月，取消消防技术服务机构资质许可至今，本辖区已增加至15家。据统计，15家技术服务机构中经营范围多涉及消防工程施工、灭火器维修、消防产品器材销售、消防设施检测维保等多项业务，但大部分从业人员也只是刚刚满足《从业条件》門槛数量要求，与单位经营范围内承揽的业务量严重不匹配，虽然符合从业条件，实际却难以满足消防技术服务执业要求。同时我国很多消防技术服务机构都是由消防施工单位衍生过来的，在做消防施工的同时，也经营着消防设施检测、维保业务，这样就会存在对自己施工的单位进行检测、维保的情况，也就是说既当“运动员”又当“裁判员”，容易造成服务标准降低、质量不高，甚至形同虚设。

1.5从业人员能力素质低，执业质量不高。消防技术服务作为一门综合性技术，需要掌握、熟悉多门学科知识，对从业人员的知识水平、专业能力、法律意识、职业道德等综合素质要求较高，虽然《管理规定》、《注册消防工程师管理规定》对消防技术服务机构的从业人员，设定了严格要求和规定，如消防技术服务专业技术人员职业资格等级、注册消防工程师继续教育等，并于2015年进行首次一级注册消防工程师资格考试。但目前还没有建立起有效的培训机制，也没有对取得消防设施操作员国家职业资格证书的人员职业培训制度进行规定，而且职业资格证书是一证管终身，导致大部分技术服务机构已经取得执业资格的从业人员没有职业发展、资格证书升级的规划，也没有参加继续职业教育培训的动力，在学历层次、年龄结构、技术职称等方面条件不尽人意，总体素质偏低，不能熟练掌握技术规程，一般多为“老师傅”带“新徒弟”，“老师傅”也缺乏消防技能的更新，行业整体服务水平不高、不规范，服务质量低，违法执业现象时有发生，难以满足目前适应和引领消防工作社会化、专业化、职业化发展方向。

2强化消防技术服务机构建设和监管措施

2.1健全法律法规，规范执业行为。法律法规是规范消防技术服务活动的基础，《消防法》为消防技术服务机构的建立、发展和管理提供了法律依据，《管理规定》对该组织的运行规则、承担的法律责任做了具体的规定，在技术层面有《建筑消防设施检测技术规程》（GA503-2004）、《建筑消防设施的维护管理》（GB25201-2010）等行业标准，规定了建筑消防设施检测、维护的技术内容、方法、要求和工作程序，但相对滞后，在过程监管、质量控制和服务效能评价等内容上也缺乏具体明确的规定，实际操作性不强，不能适应消防技术服务活动工作需要。同时还存在一些空白，例如定期开展建筑消防设施维护保养、技术咨询、取得职业资格证书人员继续教育培训、消防安全评估规程、从业人员与业务量相匹配、施工与技术服务活动分离等等，尤其是在行业发展、过程监管、质量控制、服务效能评价等内容方面也缺少具体的规定。因此，及时修订完善法律、法规、部门规章等，细化消防技术服务行业标准、执业规范技术规程，不断构建相互配套、体系完整的行业监管法律保障，促进技术服务机构规范、有效、合法运行。

2.2加强培训教育，提高人员业务能力和水平。

2.2.1加强教育培训，提升业务素质。消防技术服务市场的竞争实际上也是人才的竞争，高素质的人才才能保证高质量的消防技术服务。因此应建立完善的从业人员培训制度，着重培训专业知识、职业道德、实操技能和服务规范等内容，形成上岗培训、在岗培训、升级培训等长效管理机制。鼓励发展职业消防培训机构和高等院校承担消防设施检测、维保、评估和消防安全培训、消防安全咨询等专业培训，以培养出业务熟练、作战精干的消防技术服务从业人员。另一方面将消防技术服务管理纳入消防救援机构年度培训计划，不断提高监督执法员发现问题、解决问题、查处问题的能力，确保在执法过程中，做到执法必严、违法必究，确保程序合法、证据确凿、适用法律依据准确，切实提升执法规范化水平，并通过日常监管执法，督促技术服务机构加强人才队伍建设，优化从业人员培训、教育体系，以高度负责的执业态度和过硬的业务素养履行好职责，从而切实提升消防技术服务质量。

2.2.2完善继续教育、定期考核体系。继续教育、定期考核是确保从业人员执业能力的重要环节，是不断更新补充拓展知识和技能、完善知识结构的重要途径。应适时制定取得消防设施操作员国家职业资格证书人员的培训考核机制、修订《注册消防工程师继续教育实施办法》（公消〔[2018]56号），完善继续教育的内容、方式、监督管理及法律责任，通过聘请专家授课、新技术培训、撰写学术论文、参加消防设施实际操作等多种方式，鼓励和引导从业人员主动提升能力水平。

2.2.3搭建消防技术服务交流平台。建立消防技术服务学术专业交流、跟班作业、经验分享、人才信息服务等平台，定期组织服务机构管理人员、从业人员参加教育培训，开展消防法律法规和技术规范学习，为消防技术服务机构人员提供学习交流的机会，为技术服务机构健康发展创造更多条件。

2.3利用信息化手段强化对技术服务过程、结果的同步监管

2.3.1完善全国社会消防技术服务信息系统。

消防技术服务机构出具的部分结论性文件是消防部门做出行政行为的重要依据，也是体现自身执业质量的证据材料之一，因此通过信息化手段全程跟踪消防技术服务活动过程，即结论性文件出具的全记录，是规范消防技术服务机构执业行为和加强事中事后监管的重要科技手段。目前全国社会消防技术服务信息系统已经投入运用，但对机构及从业人员执业过程尚无法跟踪，因此建议对系统进行升级，引入第三方大数据比对、GPS地理信息定位、人脸识别等先进技术手段或者与物联网远程监控系统数据共享，实现消防技术服务机构基本从业条件信息公开、消防技术服务活动现场执业、注册消防工程师和技术人员执业轨迹跟踪、消防部门对消防技术服务活动监督抽查以及社会单位对消防技术服务机构基本信息、消防技术服务活动的查询等功能，公开服务信息，接受社会监督，进一步提升技术服务监管水平。

2.3.2升级“双随机、一公开”监督管理系统。将消防技术服务机构、注册消防工程师、其他执业人员等信息纳入“双随机、一公开”监管范围，在“双随机、一公开”消防监督系统建立子系统，内容实现与全国社会消防技术服务信息系统同步，同时通过建立消防技术服务机构库、消防技术服务项目库、注册消防工程师库和监督检查人员库，为消防部门监督抽查提供技术保障，实现对消防技术服务机构从业条件、执业活动等情况和对社会单位履行消防安全职责情况的同步检查，对发现的建筑消防设施隐患类问题同步督促整改、同步追究责任，在规范执业行为，推动建立公平竞争的消防技术服务市场秩序的同时，避免监督执法人员选择性执法、执法不严、失控漏管。

2.4完善监督制度，加强对消防技术服务机构的监督管理。监管部门应建立健全监督抽查、信用评价、畅通违法行为举报渠道，违规处罚、媒体曝光等有效的管理制度，引导技术服务机构诚信执业、公平竞争、服务社会，确保消防技术服务工作的有效性、公正性、权威性。如：可将辖区消防技术服务机构的监管纳入监督执法自查内容，每月对办理的社会单位行政处罚、临时查封案件按照比例进行抽查，倒查技术服务机构执业情况，对于违法违规的技术服务机构，约谈其法人或者技术负责人。同时可建立公安、住建、市场监管等部门联动合作机制，发挥各自的职能作用，形成合力，加强对消防技术服务活动的监督管理，也可联动银行等金融机构，督促消防技术服务机构建立诚信体系，保障技术服务质量。

3结朿语

技术服务是消防技术发展和消防法制建设进程中的必然产物，是参与社会消防管理工作的重要力量，在消防监督管理工作中的地位至关重要。但其起步较晚，发展还不成熟，在发挥积极作用的同时也面临诸多问题，需要不断研究，因此不断建立健全消防技术服务监督管理体制机制，规范发展消防技术服务机构，已经成为当前消防工作一个重要方面。