自然保护地整合优化存在的问题及对策

任秋芳 葛安新

（陕西省林业调查规划院，陕西 西安 710082）

我国自然保护区建设始于1956年，至今已有60多年历史，其已经走过了抢救性建立、数量和面积快速增长阶段。特别是进入20世纪90年代后，我国自然保护区的数量迅速增加、类型逐渐丰富。但是，随着人口的不断增加和地方经济的快速发展，资源开发利用活动日益加剧，保护与发展的矛盾日益尖锐和突出，使得自然保护地面临着严峻考验。现亟待对其进行整合优化，疏解矛盾，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，形成国土空间管理新格局。目前，在相关政策及文件的指导下，全国性的自然保护地整合优化工作正在有力推进。但是，这项任务政策性强、技术要求高、涉及面广、触及问题多，工作难度很大，因此，自然保护地整合优化是处于深水区的一项改革［1］。

1 自然保护地整合优化原则

1.1 保护面积不减少

保护面积中的“面积”是指本行政区域内各类保护地批准的面积之和，而不是“批准面积之和扣除叠加重复的面积”数。保护面积不减少是自然保护地整合优化工作中需要遵循的最重要原则。

1.2 保护强度不降低

保护强度不降低有两层含义，一是在本行政区域保护地体系内实行的“严格保护”面积比例不降低，二是不同层级各类保护地的保护措施不减弱。

1.3 保护属性不改变

自然保护地整合优化是对原有保护地的整合优化，不是推倒重来，要求保持原有保护地的属性不改变，即使改变，也必须按有关规定改变。

2 自然保护地整合优化工作目标

就目前的自然保护地整合优化工作而言，应本着理顺关系、化解矛盾、促进发展的原则，避免解决了旧问题，却产生了新矛盾的情况出现。自然保护地整合优化，应实现以下目标。

2.1 不能只剩“水体”而不见“水岸”

部分区域借自然保护地整合优化机会，将湿地保护区、湿地公园水体以外的陆地调整出去，这种做法不符合《国家湿地公园总体规划导则》和《国家湿地公园建设总体规范》中“保护湿地生态系统完整性”的相关要求，应高度警惕，并予以纠正。全国正在发生的大面积洪涝灾害再一次提醒人们，必须严格加强河流湿地的生态空间保护，积极疏解淤塞，不可把原来的管控区域无原则地调减出去，不可随意改变自然保护地的功能或用作其他使用［2］。

2.2 不能只剩“风景”而不见“名胜”

划分风景名胜区的边界和功能区划时，不可简单粗暴一划了之，不能因为“名胜”（文化、文物遗存）处于非自然环境中而将其调整出去，只剩下自然“风景”。有些风景名胜区历史悠久、社会影响广泛、市场认可度很高，应认真研究其外围环境形成的历史背景和改善的可能性，慎重对待核心景源的去留问题，要注意避免风景自然公园空壳化［3］。

2.3 不能只剩“名胜”而不见“风景”

风景名胜区是“风景”与“名胜”的综合体。外围的环境存在与核心地带的文化实体共同构成了“风景名胜区”，不能将文化、文物遗存与外围环境割裂开来。如果完全剔除其外围的城市建筑区、村庄、农田等，会使风景名胜区失去文化的韵味。应进行科学评估，至少应保留一定的控制地带。这样既有利于保留文化，也有利于保护核心资源。

2.4 不能只顾“发展”而弱化“保护”

不能以经济发展为由在保护区内给城镇发展预留空间，从而造成保护区生态空间缩减。由于历史原因，在现有的自然保护区内存在的一些城镇、村屯等，自然保护地整合优化要求将其“调出”。“三条控制线的指导意见”明确指出，要保证生态功能的系统性和完整性，城镇开发边界要避让重要生态功能区［4］。

2.5 不是所有永久基本农田都应退出

划入核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权应当逐步有序退出，但并非是一次性退出。一般控制区的永久农田、镇村、矿业权可退出或调出。零星的原住居民的种植、养殖活动可以保存，但应服从有关规定，不得扩大生产和居所规模。

2.6 不能认为“退出”比“调出”更有利于保护

一定要注意“退出”与“调出”的区别。“退出”保护地，可获得空间管理权；“调出”保护地，则失去了空间管理权。应该说“退出”比“调出”更严格。退也好，调也好，一定要建立在认真调查、科学评估的基础上。有些风景名胜区处于镇村、农地等的合围之中，在对这些历史文化影响较大的风景名胜区进行调整时，尤其要谨慎。将建制镇村、农地等简单的“调出”会使这些地块失去法律约束，文物文化资源的处境会变得更加糟糕。因此，对于这类保护地的优化调整，一定要与文物保护法等有关规定相结合，寻找保护与发展的平衡点，以免衍生出新的矛盾。

2.7 不是所有的自然保护区都要保留

在自然保护地整合优化过程中，对于那些没有保护价值的省级自然保护区，可以将其转化为自然公园，如黄土高原上的刺槐林保护区等。

2.8 不再保留市县设立的自然保护区

今后不再保留市县级设立的自然保护区。对于已经设立的，经过评估后有3条路径可供选择，即晋升为省级自然保护区、转化为自然公园或不再保留。

3 目前相关规定中未曾明确规定的问题

3.1 归属关系不合要求

相关规定未曾明确划分风景名胜区与国家级森林公园的归属关系。例如，省级风景名胜区与国家级森林公园完全重叠，保留谁？按规定应保留“国家级森林公园”，但地方管理部门要求保留“省级风景名胜区”，原因是“风景名胜区”更具社会影响力和市场知名度。

3.2 面积不符合规定

目前，有的风景名胜区、森林公园等整合优化后剩余面积只有数十公顷、数百公顷，比原来面积小很多，剩余面积不符合相关规定要求。

3.3 优化后版图筛网化问题

将大面积的永久基本农田划入保护区是很不严谨的，可能会造成一些不良的后果。例如，增加自然保护地的管理成本，造成社区工作量过大，进而挤占有限资源用于保护自然生态系统；严格的自然保护地工作，势必影响甚至干涉社区在交通发展、旅游设施建设、土地流转等方面的需求，对于社区来说，这些需求可能是基本生活所需；可能不利于防止外来物种入侵，等等。但是，将面积大于1 hm2的农田从“一般控制区”调出后，又会使保护地版图变成“筛网”。

4 自然保护地整合优化建议

4.1 整合过渡时期仍以《中华人民共和国自然保护区条例》为准

《中华人民共和国自然保护区条例》规定“核心保护区禁止任何单位和个人进入”。《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资函〔2020〕71号）规定，核心区原则上禁止人为活动，但允许开展科学研究、资源调查、防灾减灾救灾、应急抢险救援、重要生态修复工程以及物种引入等。在《自然保护区法》未出台以前，对于省级风景名胜区的归属关系，建议仍然以《中华人民共和国自然保护区条例》为准，同时应尊重地方管理部门的意见，以免造成新的矛盾［5］。

此外，应当充分考虑自然保护地的核心旅游资源、核心吸引物是否存在，综合研判公园的经营前景，据此甄别其去留。如果失去了重要的自然景观价值和旅游休闲价值，无经营前景，可以申请不再保留。

4.2 坚持实事求是、科学调整原则

避免下硬任务、定硬指标，不能因为强凑“面积不减少”，而将原真性和完整性不达标的生态系统粗糙地划入自然保护区，随意确定新的保护地去勉强弥补“面积不足”。如果要设立新的自然公园，应进行必要的可行性论证，以免产生新的问题。所以，“面积不减少”做到大体平衡即可。

建议就农田面积小而分散的区域，即对于虽然处于“一般控制区”内，却未达到改变保护地“自然属性”的程度的农田，可以按退出处理，但必须与农田红线对接。

4.3 抓紧制定后续政策以便形成抓手

及时编制出台“退出方案”及“补偿办法”，厘清事权关系，明确资金来源，保障改革经费，并明确退出时限，这样才会赋予基层政府应有的推动力和执行力。针对优化后版图“筛网化”问题，经过评估后可区划成综合图斑做整体性调出处理，这样可有效规避“天窗”造成的“筛网化”问题。另外，“核心保护区”的农耕地应严格按要求退出。

4.4 在自然保护地整合中着重解决“筛网”问题

建议在自然保护地整合优化中，借鉴以往的成功做法，重点解决“筛网”问题。例如，早在2006年，陕西佛坪国家级自然保护区以林权置换的方式，对居住在缓冲区内的13位原住民实施生态移民，对保护区内的社区活动进行集中管理。这样不仅消除了人为活动对缓冲区内野生动物自然栖息地的影响，使区内野生大熊猫野外可遇见率提高，而且能降低社区的工作量。至今，移民后的三官庙一带仍保持着大熊猫野外种群密度高居国内之首的记录。