铁路重点部位治安风险评估指标体系建构

王占军

（铁道警察学院 治安学系，河南 郑州450053）

随着经济社会安全发展对于技术要求的提升，标准化成为衡量产品安全的主要考量，尤其对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，《中华人民共和国标准化法》明确规定应当制定强制性国家标准。近些年国家各有关部门和各地区相继发布了一些社会安全标准，如交通运输部2015年4月发布了中华人民共和国交通运输行业标准《交通运输行业反恐防范基本要求》（JT/T 961-2015，2020年4月修订重新发布为JT/T 961-2020）、公安部2019年3月发布了中华人民共和国公共安全行业标准《石油石化系统治安反恐防范要求》（GA1551.1-2019）、山东省市场监督管理局2019年6月发布了山东省地方标准《城市安全风险评估导则》（DB37/T 3546-2019）、湖南省市场监督管理局2020年5月发布了湖南省地方标准《区域安全风险评估工作指南》（DB43/T 1787-2020）、深圳市市场监督管理局2020年9月发布了深圳市地方标准《城市地面公共交通工具安全技术防范要求》（DB4403/T 82-2020）等，对有关行业、区域、交通运输安全防范评估作出了规定，提供了遵循，促进了社会安全工作的发展。但有关铁路安全风险评估标准包括恐怖袭击风险评估标准仍未见发布，虽然中国铁路总公司于2015年2月和2016年7月分别印发了《铁路反恐怖防范基础工作规范（试行）》（铁总办〔2015〕65号）和《高速铁路反恐怖和治安防范标准（试行）》（铁总办〔2016〕174号），为铁路运营单位开展反恐怖防范工作提供了依据，有效促进了反恐怖防范的相关投入，强化了反恐防范基础工作，但显然存在普适性不强、规格不够、具体衡量标准不清晰等问题。铁路治安形势日趋复杂、反恐防范形势严峻，治安防范和安全建设涉及众多因素、牵涉方方面面，构建科学合理的安全风险评估标准包括恐怖袭击风险评估标准成为铁路运输安全发展的急需。“要着力健全反恐防范标准体系，加强反恐怖应急处置能力建设，深化反恐怖国际合作，加快完善新形势下的反恐怖工作体系。”［1］尤其是铁路车站站前广场、售票厅、进站安检口、候车室、出站口、铁路调度指挥系统、高铁线路、桥梁隧道等容易被袭击或破坏而严重影响铁路运输安全的铁路重点部位的风险评估更为关键。通过评估可以明晰铁路重点部位的治安风险和脆弱性，测算和评估平安铁路建设的进程，为铁路公安机关、铁路监管部门、铁路运输企业履行治安防范职责提供有效借鉴，有利于及时补短板、堵漏洞，积极应对铁路治安风险，有效促进平安铁路建设。当然，铁路重点部位治安风险的评估标准涉及因素多、牵连面广，构建合理的评估机制、量化评估铁路安全是一个困难且容易引发争议的问题，风险评估指标体系建构不可能一蹴而就，既需要深入研究也需要及时决策推进。

一、铁路重点部位治安风险评估指标体系之内涵

所谓指标，是指计划中规定达到的目标，体系就是由若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。评估指标是对评估对象所涉及的评估内容进行量化分析的依据，是有关评估主体为准确测评评估对象的实际状况或工作成效制定、并依据一定的评估方法和评估规则对评估对象进行量化分析。换句话说，评估指标是将评估对象的实际状况或工作成效尽可能予以规范和细化，从而达到能够准确有效量化的标准。而评估指标体系是评估对象的主要特征和量化评估标准的集合体，其能够准确地描述评估对象现状，是由若干个用于评定的目标所组成的一个相互联系的完整的结构系统，是评估主体基于特定目的对于评估对象按照预先设定的标准进行评判的过程和评判结果考量的集合。

铁路重点部位治安风险评估指标体系建立在风险评估具体指标的基础之上，是各评估指标的集合。其由若干个用于评定部位的目标所组成，是评估主体基于反恐防范和铁路运输安全保障目的对影响铁路安全的相关要素按照既定标准进行评判的过程和结果考量的集合，是各铁路区域安全要素的评估标准相互联系构成的完整的结构系统。当然，具体风险评估指标需要按照一定的逻辑顺序合理排列并形成集合，才可能对评估对象进行具体评定，该集合也才能成为体系。

当前，关于铁路重点部位治安风险评估指标设定的标准值或参考值尚没有形成全国统一的标准，但各个地区、各个不同的涉及因素单元对于同一测量目标都有不同的衡量标准，区域间的比较尚没有建立平衡的、一致的测量标准值，故对不同区域铁路重点部位治安风险和安全保障实现程度的评估存在较大的困难或偏差。

二、铁路重点部位治安风险评估指标体系的建构原则

（一）科学设定的原则

要求构建的风险评估指标体系能够尽可能全面反映区域铁路平安建设和反恐防范的要求，能够以可细化和可量化的具体指标来体现和反映区域铁路平安建设和反恐防范的各项具体目标、具体要求和具体任务，坚持定性分析与定量分析的有机结合，既能对区域铁路安全状态及平安铁路建设和反恐防范实际状况进行客观评价，又能充分发挥社会公众对于平安铁路建设和反恐防范的参与、监督、评价的作用。

（二）可操作性的原则

指标的设定既要具备代表性，能够反映区域平安铁路建设和反恐防范实际，又要具备范围限定性和操作便利性，要确立对于平安铁路建设和反恐防范具有显著意义的指标，切忌大而全，将能够涵盖的直接和间接影响因素全部涵盖到位，追求面面俱到以至于具体实施困难，指标体系可理论设定而不能实际运用。所建构的指标体系应当具有实用性与适用性相结合、可计量与可比较相结合等特点。

（三）量化比较的原则

确保指标体系的宏观构建和微观设计科学明确，评估方法、步骤、结果分析等具有适用性。所设定的指标能够通过所给定的风险评估方法得出具体数据进行量化计算，如能够通过国家或地方各部门的统计年鉴得出具体数据进行量化计算，能够通过问卷调查、现场检查给分评定等形式进行统计计算，无法得出客观结果的指标尽可能弃用。所设定的指标能够进行横向和纵向比较，通过横向比较，及时关注和了解区域铁路安全状况差异，分析原因并借鉴经验，调整平安铁路建设和反恐防范举措；通过纵向比较，即可了解一定区域一定时期内平安铁路建设状况的变化情况，及时分析变化原因，根据变化曲线图制定或调整应对策略，确保平安铁路建设和反恐防范效果。

（四）分类评定与一票否决的原则

铁路重点部位治安风险评估往往采取加权综合认定给出评估结果。但铁路涉及站、车、线的众多部位，防护的目标分散、点多面广，面临的安全威胁众多，常发治安问题和突发治安问题交织，任何管控罅隙被别有用心的违法犯罪行为人尤其是暴恐分子利用，都有可能发生违法犯罪案事件、治安灾害事故甚至暴恐事件，酿成无法挽回的生命财产损失。而治安防护的要旨则在于最大限度地将危险人和危险物阻隔在治安管控线外，避免其进站上车。所以，治安风险评估既要根据车站、列车、线路治安特点不同对于其重点部位进行分类评定，也要区分关键点进行特别关注，防止关键点出问题，对于关键点的安全防护实行一票否决制，例如铁路安检，如果执行标准不严格或安检不负责任导致危险品进站上车，则其治安风险评估结论应当认定为不合格或存在较大问题。

三、铁路重点部位治安风险评估指标体系的基本框架

评估指标体系一般包括评估主体、评估对象、评估内容、评估方法、评估周期、评估结果运用等六部分内容，解决谁来评估、评估谁、评估什么、怎么评估、何时评估、评估用来做什么等六方面的问题。其中，核心内容是评估什么、怎么评估和评估结果运用的问题。

（一）评估主体

评估主体根据评估类型确定，一般可分为自评估和检查评估两种。自评估的评估主体为评估单位自身，具体评估实施者为评估单位组织组建的评估领导小组和评估专家组，评估单位也可针对本单位可能发生的治安的特点和危害，委托技术服务机构等第三方评估机构进行风险评估；检查评估的评估主体为评估单位的上级主管部门或行业安全监管部门。

（二）评估对象

铁路重点部位治安风险评估的对象为被评估的有关铁路车站、旅客列车、铁路线路。

（三）评估内容

铁路重点部位治安风险评估是对评估对象的现时反恐防范的实际状况进行评价，具体按照评价指标表所列一级、二级、三级评价指标甚至四级评价指标或具体观测点进行分项评定。

（四）评估方法

铁路重点部位治安风险评估方法根据具体评估单位评估目标来具体确定，一般可采用定性、半定量、定量以及几种分析相结合的方法。常用的定性方法包括检查表法、类比法、现场调查法、德尔菲法、头脑风暴法、故障类型与影响分析法、经验分析法等；常用的半定量方法包括风险矩阵法、层次分析法、影响图分析法、事件树、故障树、历史演变法等；常用的定量方法包括概率法、指数法、灰色理论分析法、模糊综合评价法、计算机模拟分析法等。铁路重点部位治安风险评估往往由风险评估专家组按照所给出的铁路治安风险评估指标，开展具体区域治安风险评估工作，采取集体评议和专家个体打分相结合的方式，综合选用定性、半定量、定量以及几种分析相结合的方法得出具体区域重点目标重点部位的风险评估结果。实际评估中可以采取下列方法：

实地检查，即实地检查重点目标重点部位的人防措施制定和落实情况，关键岗位工作任务的规范操作情况，物防、技防设施的建设情况，如监控录像的回放质量等。

现场测试，即实地测试重点目标重点部位物防、技防等治安反恐防范设施的设置运行情况，如视频图像覆盖范围、视频图像质量、存储时间、报警系统探测与反应时间等。

文档查验，即查阅、调取、复制有关制度、措施、记录、预案及相关文件档案资料等。

交谈询问，即通过交谈询问被评估单位反恐怖工作负责人、关键岗位工作人员、其他工作人员以及旅客、周边群众等，了解反恐怖防范工作情况。

暗访检查，即按照事先制定的监督检查方案，不公开身份进行实地考察和亲身体验，以旅客运输安全检查、车票实名购买和查验、站车秩序、旅客候车与乘降、应急措施等为重点进行暗访检查评估。

（五）评估周期

评估周期由评估主体根据评估需要和上级要求确定。一般按季度或年进行定期评估，也可根据安全防控实际需要采用“双随机”方式对具体区域、具体场所、具体部位实施风险评估，在重大节假日或敏感时间节点前应当即时进行全方位、全要素、全过程风险评估。

（六）评估结果运用

铁路重点部位治安风险评估主要衡量铁路重点部位治安安全防范现实状况，评估的结果为铁路公安机关、铁路监管部门、铁路运输企业等铁路安全维护和保障各责任主体单位履行治安防范职责提供有效决策依据，以利于及时发现安全隐患，及时补短板、堵漏洞、消除安全隐患，积极有效预防和应对铁路治安风险。

四、准确进行铁路重点部位治安风险分析

各类风险评估流程大同小异，一般按照评估专家组建、前期准备、风险分析、风险评价、制作风险评估报告、评估结果运用等步骤组成。而准确进行风险分析是风险评估的前提，要明确风险分析的对象和内容，合理确定风险分析方法，准确计算确定风险水平。

铁路重点部位具体治安风险分析涉及治安事件发生的可能性和后果严重性两个基本要素，主要从治安风险固有属性和评估对象自身脆弱性（袭击价值、袭击可能性、风险承受能力、社会心理承受能力等）、风险控制能力等进行分析，综合考虑影响铁路治安安全要求、社会反恐防范形势、社会公共安全环境以及其他影响社会安全稳定的不安定、不确定因素，确定铁路治安案事件发生的可能性和后果的严重性。而安全风险等级从高到低划分为重大风险、较大风险、一般风险和低风险，分别用红、橙、黄、蓝四种颜色标示［2］。其风险等级计算公式一般表示为：R（风险等级）=P（发生的可能性）×S（后果严重性）。铁路重点部位治安风险分析模型如图1所示：

图1 铁路重点部位治安风险分析模型

铁路重点部位自身脆弱性指铁路系统要素自身产生的危险性，主要包括物品实体损毁值、人员伤亡值、社会影响值等；铁路系统防护脆弱性（袭击可能性）指铁路系统安全防护的罅隙，也可称为系统防护的困难性，其由系统自身特点决定；铁路系统风险承受能力指铁路系统自身的抗攻击性，主要包括铁路运输系统的承受能力、铁路员工的承受能力、铁路设施的承受能力等；社会心理承受能力指社会群体及个体心理上的可接受性、适应性及耐受性，主要是铁路系统发生治安案事件后带来的社会影响或引发的连环效应等。

铁路重点部位风险控制能力主要指管理水平和宣传教育效果。如常态管理水平包括安全管理规章制度的建设和执行情况、设施设备运行水平、工程技术措施落实情况以及预测预警能力等，应急管理水平包括应急组织体系、应急预案、应急处置能力、应急资源保障水平（人力、物力、财力、技术水平）、应急恢复能力等；宣传教育培训包括对系统内部人员进行日常安全教育培训和对周边民众开展应急常识宣传教育。

通过各类情况分析报告、专家会商和专项调研等方式，分析各类受影响对象的物理属性、心理属性等特点，判断其风险承受能力的大小。例如，对人群的风险承受能力可从心理素质、治安防范应急知识、经济能力等方面进行分析；对设施的风险承受能力可从抵抗治安危害能力、治安防范安全设施是否充分等方面进行分析。

当然，进行风险分析时，还应考虑事件是否会引发次生事件、衍生事件等，风险预测的可信度、预测前提以及假设的敏感性，专家意见的分歧，分析模型的局限性等方面的制约影响因素。

五、铁路重点部位治安风险评估指标的设定与赋值

（一）系统结构性脆弱

设系统要素自身产生的危险性、系统防护脆弱性两个二级指标，其下分设物品实体损毁值、人员伤亡值、社会影响值和系统防护的困难性、系统自身的抗攻击性等三级指标。

（二）制度性脆弱

设组织领导（建立健全重点目标反恐怖安全管理领导体系）、制度建设（建立健全重点目标反恐怖安全管理制度和责任体系）两个二级指标，其下分设领导机构、领导责任、思想认识、日常安全管理制度、安全宣传教育机制、风险评估机制、督导检查机制等三级指标。

（三）治安防范能力

设人防、物防、技防、情报防等四个二级指标，其下分设配备情况、运行效果等三级指标。

（四）应急处置能力

设应急反应、协作能力、处置效果等三个二级指标，其下分设应急处置机制建设情况、反应时间、处置人员到位情况和协作机制的建立情况、行业内部协作、行业外部协作、协作效果、处置效果等三级指标。

（五）安全保障能力

设资金保障、教育训练、预案和演练等三个二级指标，其下分设基础设施建设情况、日常运转资金保障、治安力量培训情况、其他相关人员培训情况、预案体系建设情况、预演预练与执行情况等三级指标。

（六）系统外部环境影响（社会影响指标）

设环境影响、社会面防控、心理感受等三个二级指标，其下分设国家政治环境、区域治安环境、恐怖事件发生情况、严重暴力犯罪案件发案情况、社会矛盾疏解情况、突出社会治安问题的整治情况、公民的守法意识和规则水平、群众安全感等三级指标。

而指标赋值则逐级选定某一级的某个指标来计算其权重。在所采集应用分析的数据充足时，可采用概率法、指数法等定量方法进行确定，数据不充分或数据量极少时宜采用定性或半定量的方法进行确定。治安风险评估往往面临点多面广、数据无法获取、应用分析样本不足无法给予充分验证的尴尬局面，故实践中多采用专家打分法来确定权重并进行赋值。从实战部门及科研院所选择专家若干名，对该指标采用五级打分制进行打分，即用具体数值1、2、3、4、5分别表示专家的打分结果，专家认为该指标相对其他最重要，在本层级所占比重最高的为等级Ⅰ、用数值5表示，专家认为该指标重要性较弱，在本层级所占比重较低的用相对较低的数值进行表示。

收集专家的评价结果，并使用下面公式计算该指标权重。

Xk，1，Xk，2，Xk，3，Xk，4，Xk，5为专家对该指标选择Ⅰ等级、Ⅱ等级、Ⅲ等级、Ⅳ等级、Ⅴ等级的个数。

经过多次专家研讨会的研讨和论证，进行仔细的数据研判，剔除差异较大专家赋值，取其余专家赋值平均数经过数值计算做出评价指标权重与赋值。将专家问卷的评价结果代入公式，经过演算，得出评价指标权重。在确定权重的基础上，一般采用百分制来确定最终指标的赋值分数，即指标体系构建过程中，确定每个二级指标的总分值为100分，其所属的三级指标的赋值数值等于100乘以三级指标本身的权重。

“深入推进反恐防范规范化、制度化、标准化建设，明确反恐人防、物防、技防要求，常态化开展涉恐隐患排查整治，最大限度地降低和管控风险。”［3］铁路运输安全发展要求定期或不定期及时对铁路具体区域、具体重点部位治安风险进行整体评估和局部评估。要科学制定评估标准，仔细检查、对标评判、严格把关、如实反馈，认真分析已经存在的安全隐患、管理漏洞和可能存在的风险和问题。评估结束后，应当及时编制治安风险评估报告，对人力防范、物体防范、技术防范、制度防范、情报防范、应急保障、应急处置能力等方面存在的隐患和风险进行具体判定，科学评判治安风险等级、紧急程度、可接受程度与可控制范围。各责任主体单位应当对评估结果尤其是评估发现的具体问题、不合格项产生的根源进行深入分析研究，及时纠错补全。通过实施纠正措施，消除管理罅隙，补齐防范缺陷，严密管理制度，提升管理能力，清除风险源，尽可能将风险消除或控制在可承受范围内，直至达到预期效果。