城市与自然共生的新理念——伦敦国家公园城市建设的启示

钟 乐，章 政，张婧雅

(1. 华中农业大学园艺林学学院；2. 江西省旅游规划研究院；3. 农业农村部华中都市农业重点实验室)

英国是现代城市规划的诞生地[1]，而大伦敦环城绿带也是城市生态空间规划管控的典范。2019年7月22日，伦敦宣布成为世界上首个国家公园城市（national park city）。国家公园城市——这项由社会活动家丹尼尔·拉文—埃里森（Daniel Raven-Ellison）首先提出的活动，历经短短6年便有数百万人共同参与，创造出一条实现人与自然共生的新路径。在城市与自然关系的处理上，伦敦的成功经验值得借鉴。

“国家公园城市”这一名词有两种迥异的解释：其一是“国家公园·城市”，即“国家公园”的城市；其二是“国家·公园城市”，即国家的“公园城市”。前者强调“国家公园”，后者强调“公园城市”，而“国家公园”“公园城市”又分别对应当下中国的自然保护地改革和城乡空间规划建设。党的十八届三中全会以来，生态文明建设成为最重要的国家战略之一。2019年由中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》等文件都反复强调划定“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条控制线，充分凸显了生态空间的重要性，表明中国正处于重新建构人与自然、城市与自然关系的关键性转折点。系统梳理国家公园城市的发展历程和伦敦的实践，辨析国家公园城市与国家公园、公园城市的关系显得尤为重要。本研究即回答下述问题：什么是国家公园城市？是将城市设立为新的自然保护地类型，还是国家推动开展的公园城市建设，又或是全新的人地关系设计？伦敦如何开展国家公园城市建设，其中有哪些宝贵经验值得借鉴？

一、国家公园城市的基本内涵

国家公园城市——运动的发起者是2017年在英国注册的慈善机构 国家公园城市基金会（The National Park City Foundation，以下简称基金会），其使命包含：“提供指导，协调和发展愿景，推动伦敦国家公园城市运动，发展伙伴关系，组织鼓舞人心的活动，支持有助于实现国家公园城市目标的活动、筹款，为受该模式启发的其他团体和城市提供建议。”[2]目前，基金会的受托人由在英国自然保护领域高度活跃并有着丰富经验的专家和从业者组成。顾问委员会成员则来自重要的管理部门、高校、研究机构、行业协会、企业等。截至2019年底，共有230个团体和组织与基金会建立了合作伙伴关系。

根据基金会于2017年成立时所发布Universal Charter for National Park Cities（《国家公园城市通用宪章》），国家公园城市是“一处场所、一种愿景、一个涵盖城市全部范围的社区，人们共同努力让人类生活、野生动物栖息和自然环境都变得更加美好，其显著特征是居民、游客和决策者普遍承诺并采取行动，通过人类、文化和自然的共同努力为生活提供更好的基础”[3]。它的内核是文化的选择和生活方式的承诺。

基金会将国家公园城市定位为一种新型的、包含整个城市在内的国家公园，其理由如下：①城市具有独特的城市景观、历史景观、自然和文化遗产，能提供大量的户外游憩机会，天然契合国家公园的多数要求；②城市吸引了大多数人栖居生活，是“吸引人们心灵、思想的鼓舞人心的地方”，契合国家公园的精神特质；③城市是至关重要且充满潜力的栖息地，其生物多样性不容忽视；④城市并不符合传统意义上国家公园所要求的乡村或荒野特征，因此应成为一种全新的国家公园类型。

基金会目标设定为2个层次：①全球国家公园城市运动的总体布局，即在2025年建成25个国家公园城市，目前已明确表达出建设意愿的有苏格兰的格拉斯哥、澳大利亚的阿德莱德、爱尔兰的戈尔韦，进行咨询的还包括中国、南美和欧洲一些国家的城市[4]。②个体国家公园城市建设的关键性目标是促成更好的“人与自然”，具体而言，针对人类设计的目标包含“户外活动、生命、健康、幸福、决策、分享、学习、合作等”，针对生物则是“场所、栖息地、福祉”等，针对自然则有“空气、水、海洋、陆地”等，在此基础上，强调人类、生物、自然3个目标共融，以实现人们彼此之间以及人类与自然的和谐关系。

二、国家公园城市的本质

国家公园城市与国家公园、公园城市的本质区别在于是否属于政府行为。国家公园、公园城市都是由政府强力推动、强制约束，但国家公园城市则是彻底的民间自发、自觉行为。

（一）国家公园城市与国家公园的比较

虽然基金会将国家公园城市认定为新的国家公园类型，并致力于在IUCN（即世界自然保护联盟，International Union for Conservation of Nature，简称IUCN）的自然保护地管理分类中增添新的类型，也反复强调在国家公园城市建设中贯彻国家公园保护原则。但实质上，两者具有本质区别：①出发点不同，国家公园多以大面积生态系统、大尺度生态过程、珍稀濒危物种等为主要保护对象，强调严格保护，仅提供作为国民福利的游憩机会；而国家公园城市则立足城市生活，保护城市自然，并不限制人类活动。②推动方式不同，国家公园均由政府主导并强力推动，有法律体系、管理体制、资金机制等作为坚实保障，但国家公园城市运动则是通过全民参与实现，对政府的依赖程度较低，缺少约束手段。

（二）“国家公园城市”与“公园城市”的比较

国家公园城市与公园城市的显著差异在于：①国家公园城市以野性自然与野生动物福祉为中心，Universal Charter for National Park Cities中反复强调“野生动物栖息”“自然环境”“生物多样性”“自然绿化”等词汇；而公园城市的“建设载体在园，核心在人，既是城市环境工程，更是民生幸福工程”，其核心本质是“以人民为中心”[5]。②国家公园城市对政府治理的依赖程度极低，而公园城市则相反。以我国四川省成都市的公园城市建设为例，无论是组建公园城市建设管理局、成立天府公园城市研究院，还是将“公园城市”理念写入《成都市城市总体规划（2016—2035）》等，都体现了政府意志的强力参与。③国家公园城市本质上是公众参与活动，在严格意义上并无独立的管理机构、法律体系等，不纳入政府治理体系；公园城市建设则被纳入政府治理体系中，有独立的管理机构、规划事权，也建设了对应的立法保障。笔者依据2019年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》、10个国家公园体制试点的实践经验，以及成都公园城市的建设情况编制表1。

表1 国家公园、公园城市、国家公园城市的比较

三、伦敦国家公园城市建设实践

英国目前已建有15个国家公园，发挥着支撑当地经济、创造就业机会、提供游憩机会、改善健康和福祉的重要作用。与此同时，英国已有80%以上的人口居住在占国土面积7%的城镇地区，城市已经成为英国国民最重要的栖息地。但国家公园与城市存在地理上的空间“隔绝”，这也为居民与自然的亲近造成很多不便。2013年，社会活动家丹尼尔·拉文—埃里森在走遍全英所有的国家公园和城市后，认为国家公园与城市的本质同源，与国家公园相比，城市中绿地、河湖、自然保护地等能提供同样功能却更易接近的户外游憩机会，城市也能变得比大多数乡野更有价值、更野性。因此，他开创性地倡议将国家公园的原则应用于伦敦，并将其建成国家公园城市。

（一）建设条件

伦敦国家公园城市建设的可能性在于：①伦敦生态禀赋出众，47%的大伦敦区域都被绿色覆盖，共有4处世界遗产、142处自然保护区、1 400个自然保育点、3 000个公园、360万个花园以及长达850 km以上的小溪、河流和运河，是1.3万种野生动物、830万棵树和860万人的家园[6]；②伦敦自然资本丰厚，大伦敦生态空间提供了至少价值1.95亿英镑的空气过滤服务、19亿英镑的气候调节服务以及无法估量的其他类型的生态系统服务[6]；③伦敦有悠久且优秀的自然保护传统，皇室、议会、政府部门、开发商、规划师、慈善机构、环保主义者以及社会各界人士都曾在伦敦自然保护事业上共同努力，并取得了成就。

（二）发展历程

虽然伦敦真正冠以“国家公园城市”之名的历程最早于2013 年才开始，但大伦敦生态空间保护的悠久历史却可上溯至数百甚至数千年前，并可分为以下4个阶段（见图1）。

图1 伦敦生态保护和国家公园城市发展时间线

1）1879年之前，自发保护阶段。公元43年，罗马人首次发现朗蒂尼亚姆（Londinium），即后来的伦敦，而伦敦现存最古老的紫杉树诞生于公元45年，说明自发的自然保护伴随着整个城市的历史进程。虽然该阶段成立了多个野生动物、开放空间保护协会，开展了一系列的开放空间保护活动，但主要以民间自发保护为特征，缺少组织、管理。

2）1879—1950年，有组织保护阶段。标志性的开端是作为英国殖民地的澳大利亚在1879年设立了皇家国家公园（Royal National Park），国家公园理念开始影响宗主国—英国，并促使英国政府于1933年成立国家公园管理局。在这一阶段，Town &Country Planning Act（《城乡规划法》）颁布，国民信托基金（National Trust founded）成立，自然保护区等相继建立，自然保护呈现出有组织、有管理的特征。

3）1950—2013年，国家公园创设和发展阶段。自1950年皮克区（The Peak District）被指定为首个国家公园，至2010年南部丘陵国家公园（South Downs National Park）建立，英国共建立了15个国家公园。在这一阶段，伦敦在自然保护上所作的努力还包括建设环城绿带、制定大伦敦生物多样性战略等。

4）2013年迄今，国家公园城市创设和发展阶段。2013年丹尼尔·拉文—埃里森首次提出建设伦敦国家公园城市的畅想，其后该运动不断声势壮大，逐渐影响了数百万人口。2019年7月22日，伦敦正式宣告成为全球第一座国家公园城市，标志着国家公园城市运动阶段性成功并开始迈向新的征程。

（三）目 标

根据London National Park City Charter（《伦敦国家公园城市宪章》）[7]，伦敦国家公园城市总体建设目标包含：①享受户外活动，提高人类健康、福祉和社会凝聚力；②让城市更绿色、更健康、更野性，创造更多优质的蓝绿空间，至2050年使50%的国土面积实现自然绿化，为野生动物栖息和人类生活创造更有吸引力并可持续的环境；③将国家公园城市作为伦敦名片进行推广，培养市民和游客的认同感并帮助其欣赏伦敦国家公园城市的价值和潜力，致力于将国家公园城市与国家公园、其他自然保护地建立联系。

具体目标为：①确保100%的伦敦人能够自由便捷地使用高质量绿色空间；②确保100%的伦敦儿童与自然建立紧密联系；③让伦敦大部分地区绿意盎然；④持续改善空气和水质；⑤提高栖息地的丰富性、连通性和生物多样性；⑥鼓励建造绿色住宅；⑦激励创新性商业活动；⑧推动伦敦成为绿色的世界城市；⑨培养伦敦人对国家公园城市的认同感。

（四）组织架构

伦敦国家公园城市实行灵活、松散的网络化组织架构，以团结各方力量，共同实现愿景。基金会负责牵头，下设执行团队，并由执行团队委托一名领导人负责与工作团队、志愿者团队、社区组织者和行动网络的联络。基金会负责组建起由个人、团体和组织共同组成的国家公园城市伙伴关系，各类工作章程需由公众协商确定，并由伙伴关系的初始成员投票后才能最终形成。所有组织和活动均受工作章程的约束与指导。执行团队负责日常管理决策以及各类短期和长期计划的执行，工作人员团队负责具体管理和执行伙伴关系的任务、项目。社区组织者和行动网络又包含了实践社区和感兴趣的社区，实践社区是拥有独立指导小组的专业化行动网络，感兴趣的社区则更加非正式，旨在弥补实践社区的空缺（见图2）。

图2 伦敦国家公园城市组织架构图

（五）实施路径

基金会通过以下工作具体实施伦敦国家公园城市的建设[7]：①领导能够对良好实践产生需求的活动；②通过建立共同愿景来团结所有力量；③催生有助于实现目标的活动；④发动全体市民参与建设活动；⑤加大对国家公园城市相关活动的投入；⑥促进实践经验和知识的共享，丰富现有活动，扩大效益。伦敦“国家公园城市节”期间会组织5项旗舰性庆祝活动，以及47项其他各类庆祝活动[8]，如“国家公园城市舞台”与国家剧院合作在“河岸节”汇演上推出的免费露天演出；“国家公园城市屋顶”与“开放房屋”合作，市民免费进入伦敦最具活力、最美丽的屋顶花园参观；“国家公园城市森林”与伦敦文化区合作，市民可通过隐藏在整个埃平森林的扬声器网络聆听美妙的音乐等活动，都充分表明了基金会是如何通过许多日常、微小的举措以实现宏大目标的，真正做到了以“一个愿景激发百万项目”[7]。

四、伦敦国家公园城市建设对我国城市规划与建设管理的启示

我国正处于国土空间规划变革的关键时期，规划思想、管理理念的大变革和规划事权部门的更迭都给城市规划与建设管理带来了前所未有的挑战。2021年自然资源部发布了《国土空间规划城市设计指南》（以下简称指南）、《国土空间规划城市体检评估规程》（以下简称规程）。从这两部与城市规划、建设管理紧密相关的行业标准中可窥得城市发展对自然保护的日渐重视。指南指出“生态系统优化”是城市设计首要的基本原则，工作对象由“原有的城镇发展区范围”拓展至各类“生态保护与控制区、农田保护区、乡村发展区等”。规程指出要“坚持底线思维，严守国土安全”“反映各城市在保护生物多样性方面的工作”，因此将反映生物多样性的“本地指示性物种”作为重要的评估指标之一。显然，在高举“人与自然命运共同体”大旗、全方面开展生态文明建设的当下，城市规划与建设管理工作必将越来越重视自然生态环境和生物多样性的保护。

在这样的背景下，借鉴吸收伦敦国家公园城市建设的经验对我国的城市规划与建设管理有重要的意义。这些经验包含了以下4个维度的启示。

（一）价值观念：多方路径激发全民自然保护价值观

与由国家意志、政府意志推动的保护运动有着本质不同，伦敦国家公园城市建设实质上是一场由数百万市民参与的社区基层运动，其核心在于激发全民的自然保护价值观念。为实现这一目标，伦敦国家公园城市运动从以下3个方面开展：①明确自身使命为启发民智，因此通过各种“有效手段”来激励、支持、组织公民开展学习（启发民智，激发他们的自然价值观，学习生物多样性保护知识等）和行动，全部工作都围绕着激励民众学习而展开。②从活动策划、科教宣传、人员保障等方面奠定全民学习的坚实基础，包含学校教学活动、游客体验策划和通过媒体传播、社交口碑宣介、网络平台推广等方式宣传国家公园城市品牌，并组建由全职工作人员和志愿者所组成的城市护林员团队、城市论坛团队、沟通团队等。③推出交叉主题的工作项目激发民众共同学习的兴趣，设计的行动清单对能力的要求不等，确保对全体市民和游客的覆盖，因此使得每项行动都成为不同人群间联系、学习、行动的纽带，使得伦敦国家公园城市运动实质上成为了城市社会生活的平台，由此广泛调动全民积极性。

（二）定位目标：强调实现野生动物福祉和野性自然环境

国家公园城市运动的关键性目标是实现野生动物福祉和野性自然环境。在伦敦国家公园城市的具体建设中所采取的行动包含：①在Universal Charter for National Park Cities、London National Park City Charter的国家公园城市定义、目标等内容中重复强调自然、野趣和野生动物福祉。②开展与恢复自然、再野化城市相关的活动，如通过野花种植致力于“扭转自20世纪40年代以来野花栖息地下降97%的趋势”[9]，并改善蜜蜂、蝴蝶数量减少的现状。而该活动直接催生了“种子银行”，形成了城市再野化的长效机制。③开展与野生动物保护相关的活动，如针对儿童的“野生动物生物快闪”活动，面向全体市民的“两周拍摄伦敦狐狸”活动，以及在伍德贝里湿地开展的“野生动物周末”等活动[10-11]。④维护作为生物多样性热点区域的“城市文化景观”，创建并管理“镶嵌城市生态系统”（mosaic urban ecosystem）[12]，使伦敦成为世界上最为绿色的城市，实现城市再野化目的[13]。

（三）治理体系：自下而上发动全民参与

在法律、政策保障和政府资金等缺位的前提下，伦敦国家公园城市运动得以最终实现的根本原因是发动了自下而上的全民参与。在这项运动中所采取的举措如下：①设定宏大愿景，分解为微小举措，并高度强调自愿参与，以降低参与难度并避免民众抵触。如虽设定了将50%的伦敦土地进行自然绿化等宏伟目标，但并未推行强制性的实施项目、管制措施等，而是将自愿参与的骑行、健步走、户外游憩等也视为举措之一。②凝聚一切力量并争取政府支持，多方合力加速推动目标实现。坚持以“草根路线”为主要路径，通过民众的呼吁进而对精英阶层产生影响，最终得到保守党、绿党、自由民主党、工党以及4个伦敦地方议会的支持。③锐意改变现状但接受既有体制，最大化降低改革成本。伦敦虽已宣布成为国家公园城市，但一切举措都完全依靠全民乃至政府的自发、自觉参与，无需政府专门立法、设立机构、投入资金，也不主张规划事权和管理权。④高度重视宣传并强调身份认同，树立起伦敦民众的主人翁思想。基金会开展了建立网站、发表演讲、组织集会、众筹、庆典等推广活动，极力强调归属与认同。

（四）活动策划：创造人与自然联结的机会

以“创造让人、场所和自然实现更好联结的城市”（London National Park City Charter）为愿景，让人类更多地感受、体验自然是国家公园城市建设的要旨之一。伦敦国家公园城市的建设采取了如下途径：①鼓励户外活动，明确提出确保所有伦敦人便捷使用高质量绿地，伦敦所有的儿童与自然建立联系的目标，并将徒步、骑行、皮划艇、学校的户外课堂等户外活动纳入定期发布的State of the National Park City Report（《国家公园城市状况报告》）中。②设计、策划并直接引领具有共同愿景、引起广泛关注的全民户外活动，如分别于2018年、2019年开展的“900万朵野花”“100万棵树”的种植活动，以及鼓励国民探索伦敦户外开放空间的“国家公园城市周”（National Park City Week）系列活动[14]。③创造社区户外活动机会，创建更多的与社区居民的生活、工作、游憩相联系的社区绿地，并依托社区团体和企业等开展更多样化的户外体验活动。④促进知识共享和实践分享，吸引利益相关者共同开发、拓展、维护绿色开放空间，设立供伙伴成员分享最佳实践和灵感的“创意银行”（Bank of Good Ideas），并成为国家公园城市建设工具包。⑤发行未标示任何建筑物的国家公园城市地图以鼓励人们享受户外活动，该地图包含了整个大伦敦范围内所有的蓝绿空间、最具标志性的步行路线及开展户外游泳、爬山、搭帐篷或划皮划艇的最佳地点。

五、结 语

国家公园城市运动的兴起及伦敦的成功实践，不仅创造了城市与自然共生的新型栖居模式，也开创了全民参与保护生态空间的先河，它充分展示出民众力量在生态保护中发挥的巨大作用。在我国自上而下强力推进国家公园建设、公园城市建设的当下，充分吸取国家公园城市建设的经验，实现“上”与“下”合力，将加速推动生态空间的建设。

本文是对国家公园城市建设经验的引介和初步探讨，期望抛砖引玉，引起更多学者的关注研究。就国家公园城市这一研究议题而言，还有诸多问题亟需明晰，比如：国家公园城市是否能够像其宣称的那样，与IUCN的自然保护地管理分类相衔接，成为一类新的保护地类型？国家公园城市所强调的自下而上式的全民参与，在中国实现的可能性有多大？如何实现？国家公园城市所重视的扭转价值观念和野生动物福祉，在中国目前所处的经济、社会发展阶段而言是否能够实现？如何落实？国家公园城市所强调并践行的城市再野化，在处于城镇化高速进程中的中国，是否有存在价值和借鉴意义？又该如何具体操作？