大尺度景观规划项目的实施保障机制研究——以珠三角绿道网为例

茌文秀

林广思*

区域性的大尺度景观规划项目是人们大规模改造和利用自然的生态实践，能够构建连续性的生态网络、协调城市群发展、拓展休闲空间。然而，由于此类项目的空间跨度大，涉及经济、文化、生态等多个方面利益的协调，需要构建强有力的实施和保障机制，推动项目的规划、建设及运营。

对于大尺度景观规划项目而言，政府介入、法规制定和多方参与是项目实施的基本保障。首先，政府的介入是项目实施的重要推动力。如在美国与加拿大的区域绿道网络构建中，有效的制度结构、强有力的领导和政府之间的合作被认为是实现绿道连接的必要因素[1]；开始于20世纪30年代的英国“绿带政策”(greenbelt)，在1955年住房与地方政府部(MHLG)发布的第42号通告(Circular 42/55)的推动下得以全面实施[2]。其次，相关的法律依据是项目实施效果的必要保障。如美国国家游径系统的开发与管理在国家游径系统法案(The National Trails System Act)的指导下走向规范化、法制化[3]；法国将绿道概念写入法律，推动了区域层面绿色基础设施的建设[4]。再次，全社会的参与机制也是政策执行的重要因素。如新加坡的“花园城市”建设开始于该国领导人的重视，后来演化为公众、私营和政府(People，Private and Public)部门的密切合作[5]，所取得的成效与各方协作的执行机制密不可分。

目前，学者多聚焦于规划理念和宏观层面的保障机制，较少系统性地梳理项目规划建设过程中具体依据和标准体系，以及其如何保障项目的实施，因此在一定程度上限制了以往项目的建设经验对后期项目在实践过程中的借鉴作用。因此，笔者提出以下问题：在大尺度景观规划项目的高效建设中，需要怎样的实施保障机制来解决项目实施过程中的冲突、保障项目的落地？

社会-生态实践学认为，从人们规划、设计、建设、恢复、保护和管理自然的实践活动中，可以抽象出通用性的指导框架[6]。“没有什么比好的实践更具理论性”[7]，成功的实践中所形成的社会生态实践知识体系，能够为实践者(规划师、设计师、工程师、管理者或决策者)所用。珠三角绿道网作为区域性生态实践的典型案例，在短时间内取得了瞩目成果。本文以珠江三角洲绿道网建设为例，通过案例研究，基于区域及地方政府的核心工作文件，基于文本分析的方法，结合绿道的建设过程，梳理出该项目在规划、建设、管理运营过程中形成的保障机制，旨在为相关大尺度景观规划项目的建设及发展提供行动框架。

1 珠三角绿道网建设的缘起

珠江三角洲地区的绿道建设开启了中国区域绿道建设之先河，是区域政府管制政策的重要实践[8]。改革开放以来，珠三角地区逐渐形成了村集体提供土地、地方政府提供基础设施、村民提供商业服务的经济增长模式[9]，这种增长模式促进了珠三角的高速发展，但同时也造成了耕地的减少及环境的破坏[10]。为了守住区域生态安全的底线，珠三角开始了一系列对区域空间管制措施的尝试，其中区域绿地的划定，成为珠三角绿道网建设的起点[8]。

“区域绿地”最早出现于2001年的《珠江三角洲城市化专题规划》中，是为了保障区域生态安全、突出地方自然人文特色和改善城乡环境景观，在一定区域内划定，并实行长久性严格保护和限制开发的具有重大自然、人文价值和区域性影响的绿色开敞空间[11]。在政府的推动下，区域绿地作为一项政策得以具体落实。2008年9月，广东省建设厅召开珠三角区域绿地划定工作座谈会，根据《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004—2020)》的要求，研究并通过了《珠江三角洲区域绿地划定及管理工作方案》(粤建珠字〔2008〕83号)和《珠江三角洲区域绿地划定技术要点》(粤建珠函〔2008〕293号)，要求珠三角必须保育8 300km2的生态用地，在行政层面上将珠三角的区域绿地划定工作提上日程。

然而，区域绿地在实践过程中面临重重阻碍，仅通过“控制”的手段难以有实际的空间管制成效[10]。在不断的探索中，“绿道”作为区域绿地概念的发展和空间管制的有力工具应运而生。《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004—2020)》提出设立省级管制区，建议通过省人大立法监管区域绿地和生态廊道，坚守珠江三角洲区域的自然生态“底线”，维护区域自然生态的支持体系，优化城乡发展空间格局[12]。2009年2月，在广东省住房和城乡建设厅召开的“区域绿地”工作研讨会中，广东省城乡规划设计研究院总规划师马向明提出将公众引入绿廊，让绿廊在使用中得到关注，从而保护区域绿地。“在绿廊中修建慢行道，使生态廊道成为绿道”[12]的设想由此而生。随后，绿道作为珠三角城乡生态保护的创新思路，受到政府部门的高度重视。2009年8月，广东省委政策研究室、省住房和城乡建设厅联合起草了《关于借鉴国外经验率先建设珠三角绿道网的建议》，得到了时任广东省委书记汪洋的认可。随后，汪洋在省委十届六次全会中专门就绿道建设工作进行了动员部署，由此拉开了珠三角绿道网规划建设的序幕。此后，各级政府部门通过“省市联动、上下协同”的组织方式展开了绿道规划的编制和相关规范的制定工作。

2010年1月22日，广东省政府常务会议讨论并审议通过《珠江三角洲绿道网总体规划纲要》(粤府函〔2010〕25号)(以下简称《规划纲要》)。自此，珠三角绿道网建设在区域范围内全面展开。

2 珠三角绿道网建设的实施保障体系

2010年以来，政府部门在珠三角绿道发展过程中制定了一系列省级和市级相关文件，这些文件在绿道规划、建设、管理和运营全过程中提供了系统性的指导或强制保障。本研究选择其中具有代表性的35份文件作为绿道网实施保障机制的数据库进行分析。按照文件的内容和性质，可划分为规划文件、技术文件、管理文件和地图汇编，作为实施保障体系的框架。该体系在人民政府的指导下，由各级规划部门负责统筹和制定具体内容。在这个过程中，省政府和市政府通过上下联动的方式，既保障了绿道概念的整体性，又充分发挥了各市的资源和特色，形成了省市结合的保障机制(图1)。按照不同类别中文件颁布时间的先后，通过文本分析的方法，梳理规划建设保障体系在省级、市级层面的关系及重点内容(图2)。

图1 珠三角绿道网建设的实施保障体系

3 珠三角绿道网实施保障体系的发展

纵观珠三角地区绿道政策的发展，可分为3个阶段。第一个阶段为2010—2012年的重点建设时期，在广东省政府的推动下，珠三角地区积极响应“一年基本建成，两年全部到位，三年成熟完善”的建设目标，使绿道在这一时期得到快速发展；第二个阶段为2013—2015年，绿道在政策层面进入沉寂阶段，各地绿道建设热情逐渐下降；第三个阶段为2015年以后，南粤古驿道活化利用的提出使绿道建设工作以历史文化线路复兴为契机，重新被提上政府日程[13]。另外，2020年《广东省万里碧道总体规划(2020—2035)》发布，绿道将与碧道、古驿道共同构建相互连通、具有复合功能的区域廊道(图2)。

政策的顺利实施得益于保障体系的构建。从绿道网实施保障体系的发展过程来看，2013年是一个重要拐点，在2013年前后，珠三角在工作文件的发布数量和关注内容方面存在明显差异。2013年以前，为了推动绿道的快速发展，珠三角在省级和市级层面迅速搭建了体系较为完善的保障机制；2013年以后，则以保障机制的细化、更新和建设成果汇编为主。因此，本研究以2013年为分界点，将珠三角绿道实施保障机制的发展分为2个阶段(图2)。

图2 珠三角绿道发展进程及保障机制建设过程

3.1 2010—2012年：绿道网实施保障体系的多样化探索——规划文件为统领，技术文件和管理文件为配套

3.1.1 规划体系——构建绿道网总体布局设想

珠三角绿道政策的推行首先得益于从省级到市级层面迅速制定的绿道规划。2010年1月发布的《规划纲要》明确了绿道的核心概念和建设理念，以及绿道网实施建设的可行性。

首先，《规划纲要》从概念上对绿道进行了明确，在对国外绿道研究和建设实践研究的基础上，将绿道定义为“一种线形绿色开敞空间，通常沿着河滨、溪谷、山脊、风景道路等自然和人工廊道建立，内设可供行人和骑车者进入的景观游憩线路，连接主要的公园、自然保护区、风景名胜区、历史古迹和城乡居住区等”[14]。《规划纲要》对绿道的定义借鉴了美国学者查理斯·莱托(Charles Little)的思想，但过多地强调了绿道的游憩功能[15]，导致后期建设中出现了重视慢行道而忽视绿廊建设的问题。其次，在资源分配方面，《规划纲要》充分考虑各地自然生态、人文、交通和城镇布局等资源要素及相关规划，在省住房和城乡建设厅形成绿道网总体布局的初步设想后，通过召开广佛肇、深莞惠、珠中江三大都市区绿道网总体布局方案协调会议，在省市之间开展了良好合作，最终优化形成由6条主线、4条连接线、22条支线、18处城际交界面和4 410km2绿化缓冲区组成的绿道网总体布局，并且提出建设要素、主要功能、线路走向、建设规模和设施配套等方面的要求，形成了建设的指导框架，为各市具体落实绿道网规划提供了基本依据。最终，“绿道控制区”这一核心概念，即沿绿道慢行道路缘线外侧一定范围划定并加以管制的空间，成为区域空间管制的有力抓手，在后期的建设和管理中得到了有效的实践。

随后，在2010—2012年，各市根据《规划纲要》的引导，结合本市的实际情况，优化区域绿道选线，并进行了城市绿道和社区绿道的详细规划。广州在《规划纲要》的指引下，深入优化区域绿道，使选线更加合理，并结合市情规划城市绿道，对区域绿道进行补充和完善；深圳在衔接《规划纲要》内容的同时，论证了绿道在历史文化和特色景观资源保护方面的价值，以此明确了绿道串联文物古迹、历史建筑、古村落和文化街区等代表性历史特色资源的规划思路，形成了“四横八环”的组团-网络型结构，连接全市主要生态人文资源；珠海在承接《规划纲要》中绿道定义、分级和规划要素的基础上，形成了“两横-四纵-二环-六岛”的绿道网空间结构，在珠海市行政辖区范围内串联起山水自然人文景观；东莞在《规划纲要》的指导下，将市内更多的优质资源要素串联起来，对绿道网的规模和密度进行优化以满足市民的使用要求，由此形成“一心、两带、五环”的规划结构，体现“山、水、城”的地域特色，秉承区域绿道规划的理念，构建出以区域绿道为骨架、城市绿道为脉络、社区绿道为微循环系统的绿道网络体系。

总体来看，各市对绿道网的规划在绿道概念、规划要素、规划建设方案等方面均继承了《规划纲要》的思想，同时结合本市的自然人文资源情况发挥了各自特色，为绿道建设提供了行动框架(表1)。在规划的指导下，各市的绿道建设在统一的框架中又呈现出多样化的特点。在深圳，承载了历史记忆的二线关巡逻路被改造为城市绿道，既串联了优美的自然风光，又彰显了独特的历史文化特色；广州的华侨新村绿道贯穿静谧的岭南现代建筑群，在闹市中形成了独具岭南文化特色的城市绿道。另外，广州以空中步道的形式修建了一条连接白云山、花果山和越秀山的8km长的“云道”，实现了绿道的又一次创新。

表1 珠三角绿道网规划体系概要

绿道规划在实践中也存在着一定的问题。虽然以《规划纲要》为主导的绿道规划体系借鉴了以往的绿道概念和内涵，但欠缺对地方环境的考虑，因而导致在实际实施中普遍以建设连通性的绿道网络为目标，忽视了绿道的生态功能和空间品质[16]。

3.1.2 技术标准体系——推进绿道网规范化建设

由于绿道建设是在政府的强力推动下开展的运动，因此，各地为了完成建设任务，难免存在重视绿道建设数量而忽视质量的问题[17]。为应对这一问题，2010—2012年，省级层面集中颁布了一系列设计和建设指引等技术文件。这些技术文件起到了宏观调控的作用，确保各地绿道的规划设计和施工建设有统一的标准，从而保障了绿道的整体性(表2)。

表2 2010—2012年珠三角绿道网建设技术文件概要

与《规划纲要》几乎同时颁布的《珠三角区域绿道(省立)规划设计技术指引》，是国内第一部指导绿道规划设计的技术文件[18]。该文件对区域绿道的规划设计要素(绿廊系统、慢行道、节点系统、标识系统、服务系统、基础设施)提出了系统的设计要求和建设标准，并且以意向图的形式，帮助规划设计单位和建设管理单位准确理解规划理念、原则和方法，把握好设计要点、成本控制、工程施工、后期养护等绿道实施过程中的关键问题。除了概括性的指导，后期出台了专项专类技术标准，针对绿道建设中的不同问题提供系统性的指导。2010年5月发布的《珠三角绿道网标识系统》对标识系统的标志、规格、色彩和字体等方面提出刚性要求，提升了绿道网的可识别性。《绿道连接线建设及绿道与道路交叉路段建设技术指引》针对绿道线路的连续性和完整性问题，给出了不具备绿道建设条件、主要承担绿道连通功能路段的绿道建设标准，以及绿道和道路交叉路段的建设要求。作为实现区域空间管制的重要途径，绿道控制区的划定与管制在技术文件中得到了进一步说明。《广东省绿道控制区划定与管制工作指引》对绿道控制区的划定、保护和管制等工作进行了详细规定，成为后续绿道管理的基础依据。此外，针对省立绿道和城市绿道2种不同的绿道类别，根据分类建设的理念，主管部门分别制定《广东省省立绿道建设指引》和《广东省城市绿道规划设计指引》，使不同类型的绿道更好地发挥功能。

3.1.3 管理体系——探索绿道网长效管护机制

规划体系和技术标准体系促进绿道从无到有，并在一年之内就实现了区域绿道全线贯通，然而，由于缺乏必要的管护机制，绿道在投入使用后逐渐暴露出众多问题。2011年5月5日，南方日报推出批评文章《珠三角绿道网，建好还需管好用好》，引发了广东省政府的高度重视，时任省委书记汪洋要求各部门管好、用好绿道[19]。

自2011年7月起，珠三角地区各市开始制定绿道管理办法，推动绿道发展走向规范化。如果说规划体系的制定是自上而下的模式，那么相关法规和规章文件的形成过程就是由市级到省级的自下而上路径。2011年7月—2012年6月，各市先后制定市级绿道管理方案，初步形成属地管理为基础的管护模式[20]；2013年8月，《广东省绿道建设管理规定》出台，对绿道的规划、建设、管理、开发利用、监督检查及法律责任做出规定，标志着绿道的建设管理正式上升到法规层面。由于绿道的全周期建设涉及多部门的协调，在绿道的管理体系中，对相关的职能部门做出明确的责任划分：各地的绿道规划由住建委和规划部门牵头[21]，园林绿化部门或城市管理部门为绿道管理的主管部门，以此保障了不同部门之间的合作。以《广东省绿道建设管理规定》《广州市绿道管理办法》和《深圳市绿道管理办法》为例可以看出(表3)，管理文件规定绿道管理工作由市级主要部门负责统筹监督，遵循属地管理原则；重点对绿道规划建设工作的职能部门及工作程序做出规定，并对影响绿道正常功能的建设和使用行为提出管制要求；提出建立安全制度、档案制度和考核制度等，确立绿道的规范化运营体系。通过规定绿道的规划、建设、管理和运营等相关工作，为绿道持续发挥功能提供了强制性保障。

表3 珠三角绿道网建设管理文件概要

这些管理办法与相关的推动措施共同在绿道建设和管护中发挥了重要作用。2011年，省住房和城乡建设厅建立起建设进度统计机制，确保绿道建设工作的推进。此外，各地通过年终督导、年终考核验收等方式，为绿道管理提供支持和保障。例如，深圳在2014年10月制定了《深圳市绿道网管养维护检查考评指引》，确保了绿道考核工作的落实。

从珠三角绿道网管理体系的职能分工可以看出，绿道管理主要依赖政府部门而缺乏专业人士或社会团体的参与[22]，使相关专业知识无法在实践中得到应用，限制绿道效益的发挥。在未来的管理中，加强社会力量的参与是保障绿道长效管护机制的重要方向。

3.1.4 小结

2010—2012年是珠三角绿道实施保障机制的快速成型时期，规划文件、技术文件和管理文件三部分共同服务于绿道网的实践。从文件的管理层次可以看出，实施保障机制可分为省级、市级2个级别，省政府提供框架，各市则根据区域政策的引导，制定具体的落实和控制措施。不同层级的文件在内容上相互衔接，构成绿道规划建设的体系。

从时序上来看，绿道规划是绿道政策实施的先行文件，主要作用是在社会发展背景下和当地资源条件的基础上，明确绿道建设的理念，制定建设性的整体框架。相关技术标准和指引则为绿道建设提供更详细的技术指南。指引可分为规划设计类指引、建设管理类指引和综合类指引[23]。这些指引对绿道概念、绿道构成要素、绿道选线、绿道建设标准和绿道控制区的管制方面予以详细说明，使绿道在规划设计、建设及后期的审查过程中均有据可依。管理文件将绿道建设工作上升到法律层面，是绿道规划、相关指引的实施及绿道长效运营的保障。在绿道政策体系中，规划和技术指引的目的在于引导绿道的建设；管理文件的主要作用则在于对绿道的规划设计及后期的运营管理做出工作部署和约束。

3.2 2013年以后：更新与完善保障机制，推动绿道升级及建设成果推广

2013年以后，随着珠三角绿道建设趋于完善，绿道的建设重点转向增强绿道网综合功能和推动绿道网可持续发展[24]，因此，2013年5月，广东省出台《广东省绿道网“公共目的地”规划建设指引》以深入挖掘绿道网的功能；2013年8月制定《广东省绿道网建设管理规定》，推动绿道发展走向法制化。然而，总体来讲，由于建设的热潮已过，绿道未来的方向不甚明晰，因此，保障机制的建设也陷入了滞缓阶段。

2015年南粤古驿道活化利用的提出极大充实了绿道内涵，绿道以整合沿线历史文化资源为契机走向新一轮升级。2018年11月，《惠州市绿道升级行动规划》与《惠州市古驿道线路保护和利用规划》一同发布，体现出绿道与文化线路复兴的紧密结合。应广东省政府工作报告提出的“提升绿道网管理和利用水平”的要求，惠州从绿道线网优化、重点地段精品打造、配套设施升级、兴奋点营造和兴奋点连接5个方面着手提升绿道品质，提出进一步优化绿道线网、提升绿道功能。2016年，肇庆在本市绿道建设管理办法实施5年之后进行了修改完善，一方面适应城市管理体系的变化，对绿道的分工进行适时调整；另一方面对绿道建设管理过程中的做法和经验进行了巩固和完善。

在这一时期，广州和深圳在市级层面推动了实施保障机制的完善。2015年广州出台《绿道技术规程》，随后在7月，深圳又发布绿道管理维护技术规范，从市域层面完善了绿道的技术文件。《深圳市绿道管理维护技术规范》对绿道的分级管理维护、卫生管理、绿化管养、设施维护、安全管理和档案管理进行了明确的规定，使绿道管理维护工作有细则标准可以参考。

另外，绿道建设成果在地方政府的推动下得以推广。2014和2018年，深圳和广州分别编制了官方绿道地图，保障绿道效益的发挥。2019年，深圳市在百度地图中上线精品绿道导航，使绿道深入人们的日常生活，这一措施也进一步扩充了绿道保障体系的内容。

从以上的分析可以看出，2013年以后，绿道网实施保障机制主要在前一阶段的框架上进行完善与更新，并且在市级层面进行了更多的探索，使保障机制更加成熟和系统。自此，珠三角的绿道网建设形成了由规划文件、技术文件、管理文件和地图汇编4个部分构成的实施保障体系，推动绿道的规划设计、建设、管理和成果的推广，对于绿道网的发展至关重要。

4 结论与讨论

珠三角绿道网建设是通过大尺度景观规划项目实现区域空间管制的典范。珠三角绿道网构建起区域性的绿色基础设施，是生态实践的成功案例。本研究对该案例的实施保障机制的建立过程进行了系统梳理，发现绿道政策得以成功实践依托于由规划文件、技术文件、管理文件和地图汇编4个部分构成的保障体系，这4个部分分别针对项目的规划设计、建设、管护和成果推广工作，在项目的发展过程中缺一不可。珠三角绿道网实施保障体系为大尺度景观规划项目和绿色基础设施的建设提供了可供参考的框架。

然而，虽然珠三角绿道网建设取得了瞩目的成就，但是在发展过程中仍然存在着建设质量不理想、管理不到位等问题。一方面，项目的可持续发展仍有赖于实施保障体系的进一步完善。虽然2013年颁布的《广东省绿道建设管理规定》将绿道规划建设工作提升到地方政府规章层面，但是目前的绿道保障体系中没有更高效力的法律文件[如美国国家游径系统法案(The National Trials System Act)]作为监管手段，因而制约了保障机制的实施效力；另外，从绿道网实施保障机制中可以看出，政府普遍重视规划体系、技术体系和管理体系的构建，忽视了成果推广机制。目前，只有广州和深圳绘制了正式的绿道建设成果地图，而大部分地区公众仍然缺少了解绿道的途径，阻碍了其效益的发挥。另一方面，从珠三角绿道网的发展过程来看，绿道主管部门的变更是限制保障机制实施效果的因素之一。2019年《广东省绿道建设管理规定》将绿道主管部门由省住房城乡建设部门变更为省自然资源主管部门，由于自然资源厅主管规划而不是建设，因此绿道的后期建设与管理运营工作被忽略，影响了绿道的发展。

本研究主要存在2点局限。一方面，以珠三角绿道网发展中的关键工作文件为数据库，尽管以项目实施的不同阶段为标准，尽可能保证了文件的系统性，但是，由于绿道网建设的时间跨度较长，涉及的部门众多，因此难以涵盖十余年来全部的文件。另一方面，本研究主要采用文本分析的方法梳理了实施保障机制的形成过程和主要内容，然而，该框架的执行效果还有待检验。例如，由于绿道建设的时间紧迫，缺少细致的行动规划[22]，导致绿道在生态、空间品质方面的效果不理想。因此，在未来的研究中，还需要对项目参与者进行访谈，从而结合实践情况对本研究提出的框架进行评估和优化。

注：文中图片均由作者绘制。