全文强制标准《园林绿化工程项目规范》编制介绍

王磐岩

李梅丹

孙 楠

按照住房和城乡建设部《关于深化工程建设标准化工作改革的意见》(建标〔2016〕166号)关于构建中国全文强制性工程建设规范体系的要求，住房和城乡建设部组织相关单位开展了工程建设领域38本规范的研究编制工作，《园林绿化工程项目规范》(GB 55014—2021)(以下简称《规范》)作为首批立项的规范之一，也是园林绿化行业首部全文强制性工程建设国家标准，历时4年研编、编制，已于2021年4月9日正式颁布，并将于2022年1月1日起实施，这对于行业规范化管理具有里程碑意义。在此，就《规范》编制思路及主要内容做概要介绍，旨在助力各位同仁对《规范》有更加系统和全面的认识和理解。

1 任务背景

1.1 标准化改革

为落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)的有关要求，推进标准化工作改革，加强技术标准体系建设，2015年3月，《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》(国发〔2015〕13号)正式发布，针对我国标准化工作存在标准缺失老化滞后、标准交叉重复矛盾、标准体系不够合理、标准化协调推进机制不完善等问题，提出了改革的总体目标，即建立政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展、协调配套的新型标准体系，健全统一协调、运行高效、政府与市场共治的标准化管理体制，形成政府引导、市场驱动、社会参与、协同推进的标准化工作格局，有效支撑统一市场体系建设，让标准成为对质量的“硬约束”，推动中国经济迈向中高端水平；同时，明确了改革措施：一是建立高效权威的标准化统筹协调机制，二是整合精简强制性标准，三是优化完善推荐性标准，四是培育发展团体标准，五是放开搞活企业标准，六是提高标准国际化水平[1]。

2016年，住房和城乡建设部陆续印发《深化工程建设标准化工作改革的意见》等文件，提出政府制定强制性标准、社会团体制定自愿采用性标准的长远目标，明确了逐步用全文强制性工程建设规范取代现行标准中分散的强制性条文的改革任务，逐步形成由法律、行政法规、部门规章中的技术性规定与全文强制性工程建设规范构成的“技术法规”体系，以适应国际技术法规与技术标准通行规则。

2018年1月1日，新修订的《中华人民共和国标准化法》(以下简称《标准化法》)开始施行。《标准化法》将“保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全及满足经济社会管理基本需要的技术要求”纳入强制性国家标准，并提出加强强制性标准的统一管理，实现“一个市场、一条底线、一个标准”。保障生态环境安全作为强制性标准的内容之一首次写入标准化法之中。

1.2 全文强制性工程建设规范

全文强制性工程建设规范体系覆盖工程建设领域各类建设工程项目，内容突出“结果”导向，强调“底线思维”，落实《标准化法》要求，严格限定于保障人民生命财产安全、人身健康、工程安全、生态环境安全、公众权益和公众利益，以及促进能源资源节约利用、满足经济社会管理等方面的控制性底线，仅对直接涉及公众基本利益的质量、安全、卫生等目标、功能、性能及关键技术等必须强制执行的内容做出规定。为满足这些基本要求所需采用的技术手段，均由政府推荐性标准和团体标准来进行规定。全文强制性工程建设规范与“现行强制性条文汇编”有本质的不同，全文强制性工程建设规范针对公众基本利益的底线要求，从顶层梳理，内容覆盖某一类工程项目全过程，具有系统性、逻辑性和完整性，解决了“现行强制性条文汇编”中存在的内容较分散、协调性不强等问题。其发布后将替代现行强制性条文，并作为约束推荐性国家标准和行业、团体标准的基本要求。

全文强制性工程建设规范分为项目规范和通用规范2类。项目规范以工程建设项目整体为对象，以项目的规模、布局、功能、性能和关键技术措施五大要素为主要内容；通用规范以实现工程建设项目功能性能要求的各专业通用技术为对象，以勘察、设计、施工、维修、养护等通用技术要求为主要内容。在全文强制性工程建设规范体系中，项目规范为主干，通用规范是对各类项目共性、通用的专业性关键技术措施的规定。

《规范》是城市园林绿化行业唯一一本全文强制性工程建设规范，内容覆盖各类园林绿化工程项目的规划、设计、施工和运行维护等全过程技术和管理的基本要求。

2 论证过程

2.1 对接空间规划改革

作为人居环境的重要组成，城市园林绿化是国家生态文明建设和建设美丽中国的重要承担者和践行者，也是新的历史时期中国土空间规划整体方案的重要参与者。作为城市重要的生态基础设施，城市园林绿化理应以其自身属性呼应生态文明理念，实现其特有的价值，责无旁贷地肩负起为“生态文明建设”添砖加瓦的历史重任。

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在时间和空间上做出的安排。国土空间划分为生态空间、农业空间和城镇空间，其中，城镇空间是指以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间。在新时期城乡一体化的发展背景下，审视和评估支撑城市可持续发展的绿色生态空间，不再局限于城市建设用地中的绿地，而是同时包括非建设用地的绿色生态用地，涉及城镇开发边界内所有区域。充分认识园林绿化对落实国土空间生态保护的重要作用，积极践行园林绿化对人居环境的保护措施，结合城市各类绿地功能，从生态效益、社会效益、经济效益的综合性，从支撑城市绿色发展的目标需求，明确城市绿地系统布局构建原则与要求，在最大限度保护现有自然生态要素前提下，通过对各类空间生态资源和城市绿地的配置与管控，构建连续完整的绿色生态网络体系，使城市绿地生态保护、安全防护、风景游憩等多重功能得以加强，城乡统筹的空间格局进一步完善。推动城市生态基础设施建设，支撑城市低碳、宜居和可持续发展。

“十九大”报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城市园林绿化具有生态调节服务价值和美化环境、休闲游憩、健身娱乐、传承文化、保护资源、科普教育、防灾避险等多种生态文化服务价值，是营建城市美好生活的重要举措，更是重要的生态产品。充分发挥城市绿地的社会、文化功能，以满足百姓高品质生活为出发点，从城市绿地的首要功能、数量、规模、可达性等多重维度提供类型多样的休闲游憩绿色空间，是新时期园林绿化行业的重要任务。

2.2 落实法规政策

随着新型城镇化深入推进，我国城市治理法制化、规范化进一步加强。近年来，中共中央、国务院及住房和城乡建设主管部门出台了一系列政策性文件，旨在对新形势下城乡建设和城市发展提出统领性要求。中共中央、国务院对城市规划建设管理领域中落实生态文明建设做出明确部署，提出“构建平衡适宜的城乡建设空间体系，适当增加生活空间、生态用地”“优化城市绿地布局，构建绿道系统，实现城市内外绿地连接贯通，将生态要素引入市区”“加大城乡公园绿地建设力度，形成布局合理的公园体系”“改变城市建设中过分追求高强度开发、高密度建设、大面积硬化的状况，让城市更自然、更生态、更有特色”等要求[2-4]。住房和城乡建设部也明确提出：“公园是与群众日常生活息息相关的公共服务产品，是供民众公平享受的绿色福利，是公众游览、休憩、娱乐、健身、交友、学习及举办相关文化教育活动的公共场所，是城市绿地系统的核心组成部分，承载着改善生态、美化环境、休闲游憩、健身娱乐、传承文化、保护资源、科普教育、防灾避险等重要功能。[5]”“优化城市绿地布局结构，提高园林绿地空间分布系统性与均衡性。加强城市综合公园、社区公园及植物科普、体育健身等各类专类公园建设。[6]”这些在新时期推动城市绿色发展，推动提升百姓幸福感的一系列要求，始终是《规范》研编和编制过程中的主导思路和依据，通过《规范》的实施，推动和完善各类园林绿化工程项目的建设，从而加快实现“宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市”[7]的建设目标。

2.3 评估承续现行强制性条文

为确保《规范》内容充分反映当前我国国家层面的相关政策要求和现行强制性条文的内容，编制组详细总结了现行工程建设标准中与园林绿化相关的强制性条文，包括城镇园林标准中的强制性条文和相关标准中与城镇园林有关的强制性条文；同时，将以上强制性条文的制定依据与住建部近年来发布的园林绿化相关政策文件的要求相结合，进行进一步梳理和筛选，根据内容的适宜性和适用范围进行分类采用，对于与最新国家政策、行业发展形势不相吻合，以及应为其他规范规定内容的强制性条文，未纳入《规范》中；其他现行强制性条文则通过梳理逻辑关系和协调表达方式而纳入《规范》中。此外，在2次征求意见后编制组也查阅了其他在编的37本规范的条文内容，确保《规范》的内容与其他规范内容的协调。

2.4 借鉴国际通行做法

提高标准国际化水平是标准化改革的重要措施之一。目前国际标准化组织颁布的标准中涉及园林绿化的内容十分有限。《规范》编制组选取了标准发展较为成熟的发达国家进行了相关政策和标准的研究，从美国、英国等国家的相关管控策略可以看出，园林绿化的管控已经上升到规划战略层面，通过从国家、区域到地方等层级的开放空间管控体系，自上而下层层落实，实现对满足居民户外游憩娱乐需求与自然生态保护之间的平衡。在国家、区域层面主要控制绿色生态网络的构建和核心绿色空间；地方层面则保障地方绿色空间的控制与管理，针对本地区人文地理环境特征提出精细化要求。可以看出，这些发达国家对园林绿化的管控已经从注重普适、平均的方式逐渐向更加精细化、注重满足差异化地域人文需求的方式转型。这与《规范》遵循的“因地制宜”的原则相一致。

《规范》编制对接了英国、美国、日本等国家开放空间的分类和公园体系，以及目前国际上应用较为广泛的对园林绿化综合质量评价和对场地环境可持续性发展的要求，并基于我国园林绿化发展实际，提出了较全面的工程项目技术质量要求，如针对安全、健康、保护自然文化遗产、场地利用的便捷性(完善的标识设施、无障碍通行、完善的休闲游憩设施和场地、解说教育)、景观效果等方面的指标和要求，实现《规范》对园林绿化项目“底线”的目标要求。

3 主要内容

3.1 指导思想

《规范》以习近平生态文明思想为统领，坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的五大发展理念精神，在落实新形势下我国城市建设要求的同时，以城市生态安全、人民生命安全和身体健康为基本出发点，注重与国际通行做法的一致性。对接规划改革，将园林绿化项目工作范围落实在城镇功能空间，通过对城市开发边界范围内山、水、林、田、湖、草的保护与统筹，为城市可持续发展构建良好的自然山水与生态基础，构建蓝绿空间体系、公园体系、绿道体系3个系统；坚持“以人民为中心的发展思想”为核心，以提供民众公平享受的绿色福利为目标，实现园林绿化工程项目的生态、休闲、游憩、美化、文化传承、科普教育等综合功能，为城市民众构建良好的休闲、健身和文化教育的宜居场所。

3.2 总体思路

3.2.1 明晰工程项目

《规范》根据新时期城市建设发展的总思路，全面梳理和明确了园林绿化工程项目的类型。基于城市对园林绿化工程项目建设的要求，将功能较为相近的项目类型进行合并，提出了综合公园、社区公园、游园、植物园、动物园、其他专类公园、郊野型公园、道路绿化、居住区绿化、单位绿化、公共建筑绿化、广场、绿化隔离带、绿道、立体绿化，以及生态保育和生态修复等园林绿化工程项目类型。

《规范》形成的内容主要围绕以下几方面。

1)保护城市山水格局，保护自然文化资源，支撑城市生态服务。保护城市现状地形地貌、河湖水系、动植物资源和历史文化资源，营建和完善城市组团和基础设施的防护隔离，整合绿色生态空间要素并形成网络，蓝绿统筹。主要体现于绿化隔离带和生态保育项目。

2)构建以公园体系为核心、绿道系统为辅助的城市休闲游憩系统，满足公众公平享受的权利和提供不同类型的服务。主要体现于各类城市公园和绿道项目。

3)支撑和完善建筑单体、社区室外公共空间生态基础环境。主要体现于道路绿化、居住区绿化、单位绿化、公共建筑绿化、广场及立体绿化项目。

4)提升公园和绿地的建设和管控质量。主要体现于各类园林绿化工程要素，包括地形与土壤、园路与活动场地、种植、建(构)筑物和配套设施。

5)对受损的土地进行生态修复，让其重新恢复生机，盘活城市土地供给。主要体现于生态修复项目。

项目梳理以功能为核心，一方面重点明确影响面广的工程项目，另一方面对主体功能较为相近的类型进行适度合并，突出工程项目的主体功能。如明确综合公园、专类公园、社区公园、游园、郊野型公园，并基于植物园、动物园所承担的动、植物迁地保护的特殊性，在工程项目分类中予以突出明确，体育健身公园、历史名园等一并归入其他专类公园工程；明确了绿化隔离带工程，并将设施防护绿地、组团防护绿地等一并纳入；为适应城市系统发展的总思路，立足园林绿化支撑建筑、设施和城市硬质场地的生态基础特性，保留了与之关系紧密的工程项目类型，如道路绿化、居住区绿化、单位绿化、公共建筑绿化等。

3.2.2 完善城市绿地系统

城市绿地系统是协调城乡生态环境、提升城市人居环境水平、完善城市服务功能、支撑城市高质量建设发展的重要依据，园林绿化工程是城市绿地系统完善的抓手。在空间规划背景下，保护与统筹城市开发边界范围内的生态要素，为城市可持续发展构建良好的自然山水与生态基础，以及提升城市绿色福利的功能作用，是城市对绿地系统提出的更高要求。《规范》结合园林绿化工程项目布局，进一步完善城市绿地系统。

1)完善城市生态基础设施。在保护城市格局和自然文化资源基础上，整合绿色生态空间要素并形成网络，合理布局组团隔离绿带，设施防护绿带，以绿地、水系及绿色公共开放空间构建连续完善的城市生态基础设施体系，实施生态保护和生态修复工程，有效发挥园林绿化作为城市生态基础的功能作用，支撑城市空间结构的优化调整，强化对城市可持续发展的支撑。

2)完善城市公园体系。城市公园在均衡布局的基础上分级分类设置。综合公园和社区公园按照服务半径分层配置，专类公园设置要满足城市防灾避险、历史人文和自然保护及市民群众多样化的需求，要合理规划建设。综合公园和社区公园承担城市居民日常休闲功能，是人均公园绿地指标考核的主体，专类公园和游园是人均公园绿地指标的补充。同时，城市要充分利用绿化隔离带，以及生态保育区域与生态修复后的区域建设为郊野型公园，并纳入城市公园体系，以增加城市公园供给。

3)助力完善城市公共空间。通过道路绿化、居住区绿化、单位绿化、公共建筑绿化、广场及立体绿化，支撑和完善建筑单体、社区室外公共空间生态基础环境，完善城市绿色公共空间，特别是社区绿色公共空间。发挥出园林绿化作为城市建构筑物、基础设施绿色生态基底的功能，提升人居环境质量。

4)推动土地资源高效利用。一是将绿道纳入城市休闲活动体系，提出与城市公园体系有机结合；二是提出条件适宜的绿道要兼具城市绿色出行。通过绿道建设，有效提高土地的利用效率。

3.2.3 提升民众公平共享的绿色福利品质

公园是与群众日常生活息息相关的公共服务产品，提升品质是充分发挥公园公共资源价值的核心。《规范》明确了各类公园设施配置的基本要求，以及公园环境、公园服务的控制要求。同时提出：保障公园服务的公益性，不应开展与游人服务宗旨相违背的经营行为。

公园作为向公众开放的场所，必须保障所有公民的平等使用。《规范》明确规定了公园出入口、主要园路、游憩和服务建筑要满足无障碍要求，对老人、儿童的活动场地和设施设置提出针对性要求，并规定应设置相应标志起到提示作用。同时，对公园作为应急避险场地的前提条件和设施设置进行了规定；对植物园、动物园的生物多样性保护和科普教育进行了规定；突出强调了公园体育健身的功能要求，在合理配置健身活动场地的同时，调整了公园中铺装用地比例的指标。

3.3 章节及主要技术内容

在国家现行相关工程建设标准的基础上，认真总结实践经验，并参考国外技术法规、国际标准和国外先进标准，以及与国家法规政策相协调，提出《规范》的具体技术要求。

3.3.1 《规范》章节

《规范》共分11章，其中1～3章为总体目标和通用技术措施，4～11章以项目类型为划分依据，对这些主要类型项目提出功能、性能的规定要求。

《规范》各章节与内容定位详见表1。

表1 园林绿化工程项目规范章节与内容定位Tab.1 Specification sections and content positioning for landscape architectural projects

3.3.2 主要技术要求

《规范》基于城市层面，从功能、性能、规模、布局和关键技术措施几个维度，对园林绿化工程项目从规划建设到运维管理全过程进行底线管控，落实为民众提供公平享受的绿色福利的目标，为城市民众营建休闲、健身和文化教育的宜居场所，切实保障和实现园林绿化工程项目的生态、休闲、游憩、美化、文化传承、科普教育等综合功能。同时，《规范》就全面落实绿色发展理念提出进一步要求，包括：保护城市山水林田湖，修复受损废弃地，形成完善的绿地系统，保护和利用有价值的基址和要素，避免建设运营过程中对自然环境的污染和破坏，节约水资源、避免过度设计，并重点提出了对水、土壤等生态要素的保护，具体如下。

1)规模规定。

《规范》规定了项目用地规模和项目建设规模。重点规定了综合公园和社区公园的最小面积、游园最小宽度，以及道路绿化中城市主干道最低绿地率等项目用地规模要求；其次，还规定了人均公园绿地面积、人均综合公园面积和人均社区公园面积，以及公园绿地服务半径覆盖率等项目的建设规模要求。

2)布局规定。

《规范》规定了主要项目的布局和选址要求。重点规定了各类公园分级分类配置，并形成公园体系；绿道形成联通城市内外的生态网络；对公园选址进行了普适规定，并就综合公园、植物园、动物园、郊野型公园、绿道、绿化隔离带的选址进一步提出针对性要求。

3)功能规定。

《规范》规定了园林绿化工程项目总体功能，并根据工程项目分类，提出具体功能。重点规定了项目生态、休闲、游憩、美化、文化传承、科普教育、防灾避险总体功能；同时就综合公园、社区公园、游园、植物园、动物园、郊野型公园、道路绿化和建筑环境绿化等附属绿地绿化、绿道、绿化隔离带、生态保育和生态修复项目明确了具体功能。

4)性能规定。

《规范》规定了各类项目实现其功能所必需的性能要求，规定了承担民众活动功能的工程项目内部用地比例、主要设施、出入口、园路和活动场地的设置要求。重点规定了各类公园的园路和出入口的设置要求；活动场地的选址要求和设置条件(包括儿童活动场地、健身活动场地等特殊活动场地)、配套保障设施和重要服务设施(休息座椅、垃圾桶、园灯、厕所、应急避险、医疗救助、体育健身、绿色垃圾、停车场、标识、安全监控等)的设置条件等。

5)关键技术措施。

《规范》规定的关键技术措施和指标涉及竖向、土壤和水、园路与活动场地、种植、建(构)筑物和配套设施等各类工程要素的设置要求及运行维护要求，具体包括以下几方面。

(1)竖向、土壤和水——地形塑造要求、控制坡度、土壤重金属含量、水质、湿地水源等。

(2)园路与活动场地——园路和铺装场地用地比例、园路的宽度坡度和铺装、各类绿道游径的宽度、活动场地的坡度和铺装、儿童活动场地等特殊活动场地的设置要求，规定了主要园路和活动场地的无障碍要求等。

(3)种植——特殊活动场地或项目的植物物种选择要求、种植乔木的地下空间顶面覆土深度、屋顶树木与防护围栏的距离要求、树木与建构筑物和市政设施的距离要求、植物病虫害率等。

(4)建(构)筑物——支撑藤本植物攀爬的架、廊结构强度和网架网孔构造要求；假山的安全要求；通行游船的桥梁桥底净空高度要求等。

(5)配套设施——防护设施(护栏高度和构造、古树名木等重点要素的保护措施、针对儿童的防护措施、动物园游人防护设施、绿道隔离设施等)、厕所的规模和数量，以及各类项目中对标志标识、科普教育、隔离检疫等设施的特殊设置要求等。

(6)运行维护要求——园林绿化工程项目养护管理要求，以及公园的普适性动物园、郊野型公园和道路绿化的针对性养护管理要求等。

6)关键技术指标解析。

(1)公园绿地是城市绿地系统的重要组成部分，其规模和布局是反映城市整体环境水平和居民生活质量的重要指标。为加强公园绿地均衡布局，《规范》规定人均公园绿地面积应大于8.0m2/人的同时，规定公园绿地服务半径覆盖率应大于80%；综合公园和社区公园是承担城市休闲功能最多的公园绿地，是公园绿地的主要部分，为确保人均公园绿地指标的落实，《规范》规定人均综合公园面积和人均社区公园面积应分别大于3.0m2/人；同时，针对城市主干道车流量大、交通污染严重等问题，强调发挥道路绿化对改善环境质量的功能作用，《规范》规定城市主干道道路绿地率应大于20%。

(2)规模是保障公园实现功能的基础。综合公园是公园绿地中为市民服务的主体，服务全市或较大的片区，功能综合，要有完善的配套和管理服务设施予以支撑，《规范》规定了新建综合公园的面积应大于10hm2，改建、扩建的综合公园应大于5hm2；社区公园服务周边居民开展日常游憩活动，面积规模可以小一些，但仍应具备基本的游憩和服务设施，《规范》规定社区公园应大于1hm2；游园用地可更灵活，规模小、设施简单，《规范》规定游园最小宽度应大于12m，以保障不低于7m宽度的生态廊道阈值，保障游园保持一定的生态功能。

(3)为了确保各类公园落实基本的生态、美化、休闲、游憩等功能，《规范》规定了各类项目内部的用地比例要求：如公园、广场的绿化用地比例应分别为高于65%、35%，提高了各级各类公园中园路及铺装场地用地比例，为公园中体育健身设施的配置提供条件；同时，《规范》对厕所的规模和数量提出要求，规定2hm2以上的公园应设置厕所，面积小于10hm2的公园应按游人容量的1.5%设置厕所厕位；面积大于或等于10hm2的公园应按游人容量的2%设置厕所厕位，以缓解公园中厕所设施不足的问题。

4 结语

园林绿化是人居环境的重要组成。“宜居、绿色、韧性、智慧、人文”的城市建设，依赖资源的有效供给。《规范》的编制与实施，厘清了城市园林绿化的工作范围和底线要求，形成了有效保护、利用和管控城市生态基础设施的技术法规，完善了园林绿化行业规范化管理措施，有助于推动城市高质量发展。同时，作为首批颁布的全文强制性工程建设规范之一，也是加快我国工程建设标准体制改革的步伐的重要举措，对推动我国标准化改革、与国际惯例接轨具有重要意义。

致谢：感谢《园林绿化工程项目规范》编制组全体同仁！