国土空间规划背景下区域协调策略研究——以山西省忻州市河曲县为例

刘子萌，云露阳

（沈阳建筑大学建筑与规划学院，辽宁 沈阳 110168）

0 引言

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确空间规划要落实区域协调发展战略，实施区域协调发展已成为新时代国家重大战略。随着中央顶层设计的出台，我国空间规划的职能和体系迎来转型发展的新机遇。当前正在开展的国土空间规划体系构建，是推进区域协调发展的重要契机，藉由体系构建充实区域协调发展规划的法定地位、规划内涵、刚性内容和实施保障等，通过“自上而下引导”与“自下而上推进”的有机结合，实现区域协调发展，从而带动我国区域社会、经济和环境综合效益的健康、稳步发展。本文结合忻州市“1661”发展战略和前期工作实际，就国土空间规划编制中如何落实区域协调发展战略，提出一些思考。

1 河曲县区域协调现状分析

1.1 交通区位

河曲县位于忻州地区西北部，地处山西、陕西、内蒙古三省交界处，可以说是忻州市的门户位置，公路运输相对铁路、航空较为发达，公路网密度较高，但大部分道路技术等级较低，限制了县域内外的交通运输，造成乡镇之间联系不便，致使县域外向度加强，而内聚性减弱。

1.2 产业和创新

河曲县已初步形成以“现代煤化工、新材料、农畜产品加工、电力能源”为主导、以“装备制造产业和生产性服务业”为配套的工业产业体系；部分地区以其独特的地势条件，形成优质小杂粮、脱毒马铃薯、设施蔬菜以及畜牧养殖等主导产业。目前产业结构层次偏低，产业高质量发展基础相对薄弱。一产中农产品加工仍然是农业的短板；工业比重较高，但现有工业企业多集中在煤炭和电力行业，处在初级加工、低端化的层次上，缺乏具有核心竞争力的高端产品，资源优势未能充分转化为经济优势。三产所占比重有限，旅游资源开发和利用能力较低，旅游经济总量偏少，高端服务业发展缓慢。

1.3 生态人文

河曲县位于黄河旅游景观带的轴线上，邻近5A级景区——老牛湾峡谷区、4A级景区——寺沟古渡黄河风情旅游区和西口古渡旅游区。同时，作为国家级限制开发的重点生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、黄河中游干流水土流失控制的核心区域、黄河中下游生态安全保障的关键区域、黄土高原水土流失治理的重点区域，在生态恢复的同时也限制了城市发展，对产业的发展规模和类型带来了政策限制。

2 河曲县国土空间规划区域协调相关对策

2.1 区域发展目标及愿景

2.1.1 发展目标

1）落实主体功能区战略 沿主要规划发展廊道，规划设立重点镇，优先完善基础设施建设，促进迁村并点政策落实，将有限的人口集中吸引到重点镇，推进退耕还林工作，恢复区域的生态保护屏障功能，打造青山绿水、长治久安的城市格局，梳理完善城市体系，充分发挥河曲县中心城区的辐射带动作用。

2）促进沿黄经济带协同发展 重点发展生活性和生产性服务业、新能源、材料、农业加工业，引导资金、政策、项目等要素向优势地区投放，协调整合第一、二、三产业的产业功能及产量，打造产业发展优势空间，促进沿黄经济带高效快速发展。

3）积极参与晋西北地区发展 推进道路等基础设施建设，打通山西省与内蒙古自治区和陕西省的横向交通联系，输出区域特色产品；对内疏通河曲县与忻州市区的纵向交通联系，增强忻州市的辐射带动作用。

4）引领河曲保德偏关地区发展 加强与保德、偏关等地资源要素与产业协作，有序进行产业转型，对接发展新兴产业，借力构建多元化现代产业体系，努力把河曲县打造成为区域经济战略支撑点。

2.1.2 发展愿景

以“美丽宜居山水城、活力文化生态中心”为目标愿景，围绕实现城市新活力，着力推动河曲县城市职能、文化实力、现代服务业、生态经济环境等多方面的发展，焕发“黄河第一景城”的无穷魅力。

2.1.3 重点任务

以主城区为战略支点，建立工业化、城镇化和农业现代化互动协调的“三化同步”的产业体系；以县城为战略极核促进商业服务、公共服务发展，构建完善的综合服务体系，建设成为辐射带动保德县、偏关县的县域经济中心。

2.2 区域协同发展策略

2.2.1 创新河曲制度升级，加强治理协同

明确河曲各乡镇规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城镇空间布局，统筹规划交通、供水等重大基础设施建设，加快实现河曲区域协同发展；发挥政府引导、企业带头作用，推进医疗保险、医疗卫生等社会事业发展，促进优质公共服务资源均衡配置。进一步强化政府在推进社会治理中的组织协调功能，建立包括服务、监管和审批的多层面协调机制。深入调研河曲社会治理体制问题，共同探索政府与社会组织之间的协作机制，创新党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理方式。

2.2.2 统筹区域资源设施，促进资源协同

形成“三轴三核”的产业布局结构，夯实基础，促进区域差异化发展（见图 1，2）。

图1 河曲县产业布局

2.2.3 促进产业联动发展，推进产业协同

加强河曲、保德、偏关三地产业联动发展，探索合建产业园区可行性方案，实现互补共赢。根据空间和产业特点，建设工业、服务业、农业等不同类型的产业园区，充分利用各自优势拓展产业发展空间。搭建技术研发服务平台，加强与国内外科研院所的技术和人才合作，加快推进研发、工业设计相关集聚平台建设。共享区域联合服务设施，提高企业效率。以京津冀一体化发展为契机，紧密对接国家、省、市发展战略，谋划合建综合保税区，为提高河曲产业高端化发展、推动区域联动发展、融入“一带一路”经济圈搭建重要载体和平台。

图2 发展总体布局

2.2.4 强调文化传承，实现历史重塑

充分利用区域文化同宗同源的历史优势，共建共享互动性文化主题公园等公共空间，实现同城免费游。积极开展区域内文化合作，推动成立区域民间文化协会，开展互动互访、共同承办会议等公共活动，促进文化交流，积极通过报纸、电视等媒体和互联网广泛宣传河曲、保德、偏关协同发展的重大意义及进展，营造地区人民关心和参与协同发展的良好氛围。

3 结语

区域协调的核心是合理分工，形成优势互补、高质量发展的区域布局。本文从治理协同、资源协同、产业协同、城镇协同、观念协同5个方面提出促进河曲县区域协同发展的策略，以期为我国中西部城市协同发展带来一定借鉴。同时，研究认为，中西部地区城市在推进国土空间规划工作中，应注重强化区域分析，尝试打破省际、区际之间的各种行政壁垒，主动从区域经济协作、旅游开发、资源整合、产业联动等方面开展专项研究，从资源保护、底线管控、国土空间开发格局一体化构建的角度，在区域空间格局中探索战略定位。