全国性单项体育协会内部治理机制的法治化路径——对标国际足联的中国足协内部自治的考察

孔令良，郑志强

法人治理是实现组织所有权和经营权分离，增强组织治理自主权，进而确立决策、执行和监督三者制衡的机制。为了实现法人治理，组织会通过相应的架构制度安排，来体现组织会员(代表)大会、理事会、监事会和秘书处的权力和责任[1]。中国足协作为推行实体化改革最早的协会之一，在体育改革中先行先试，发挥了“突破口”和“试验田”的作用。但在现实中，中国足协内部各权力主体机构的权责关系还不够明确，法人治理结构还存在权力边界模糊和相互协调机制不畅等问题。这使中国足球协会法人治理仍处于“内外交困”的困境[2]。内部治理结构失序、治理机制残缺、监督职能缺失、组织章程效能虚无等问题[3]依然未获解决;协会内部法人治理结构不健全，“机关痕迹”明显，管理“行政化”色彩浓重[4];体育行政部门对协会干预过多，组织自身自主性和独立性缺乏，协会在召开会员代表大会和理事会重大决策表决时，会议和议事机制不科学，理事会决策仍存在很多不规范的地方;协会章程、法律法规体系建设滞后、旧有管理体制仍在运转、法律监督体系尚未形成，政社关系仍然没有理顺。基于此，本研究以中国足协内部治理机制为研究对象，从法治化视角分析足协内部治理机制的改革现状与问题，并结合国际足联治理机制法治化的改革经验，提出中国足协治理机制法治化的优化路径。

1 全国性单项体育协会法人治理的文献检视

目前，国内学者已从不同的角度对中国足协内部治理进行了研究。一是对足协内部治理相关问题进行了理论分析。如王志文、张瑞林的研究表明:中国足协内部现已形成了会员大会、执委会、主席办公会、秘书处为主的法人治理结构，以及包括决策、财务、人事、监督的治理机制。然而，足协的内部治理仍面临如下困境:治理部门间权限模糊、协会章程约束力不足、人事机制偏离自治、会员制度存在局限性[5]。王家宏等认为，中国足协内部法人治理尚未形成责权明确、制衡有效、运转协调的机制，特别是理事会的决策职能往往被“架空”。协会项目协会改革存在合法性难题、法人治理不健全、功能作用未能有效发挥。项目协会治理财权尚未分离，法人实体化动力不足;法人治理结构失序，章程功能虚无;精英治理下，民主自治失效[6]。刘国勇认为，在中国足协的法治化治理中，主要靠行政部门规章制度、政策文件、甚至领导讲话等方式维持，法治化治理滞后性成为其改革与发展的瓶颈[7]。张春良的研究表明，中国足协内部法人治理机制的“透明度”和“问责机制”缺失[8]。罗思婧的研究发现，中国足协内部法治化演进路径存在制度阻力[9]。

二是探讨足协内部治理的解决策略。如王家宏提出，在公共事务社会化管理和“放管服”改革大背景下，中国足协应进一步明确“独立社团法人实体”改革目标，强化制度化供给;推动考评机制、信息导向机制及衔接机制再造;由“行政化控制”向“体制性吸纳”转变，分类推进协会改革[6]。袁钢提出，中国足协法人治理必须明确其法律授权和会员权利。作为独立民事主体，与体育行政部门建立契约型合作关系;通过完善相关法律法规、自主制定章程来明确其权利义务;通过完善理事会建设，加强会员建设，建立监督机构和健全治理规则来提升其自治能力[10]。刘苏提出，中国足协要不断调试内部法人治理机制，增强协会自治成效，尽快出台与完善相关的法律制度，为协会的专业化运作提供法制保障[11]。

综上，学界对中国足协法人治理的研究主要集中在存在的问题与对策研究两个方面。研究内容涉及会员代表大会、理事会、监事会、秘书处等机构在权利职责方面的问题、协会法律法规建设、协会内部章程、协会领导权建设、协会法人治理机制建设的法治化路径与策略等，但这些研究侧重宏观层面上的探讨，并没有突出中国足协法人治理结构的特殊性，也没有勾勒出对中国足协法人治理建设的具体技术路线。为此，本研究以中国足球协会内部法人治理为研究案例，分析足协内部法人治理机制的现状和问题，并参考国际足联内部法人治理的通行范式，提出足协法人治理机制的优化路径。

2 中国足协法人治理机制改革的回顾与反思

2．1 中国足协法人治理改革进程回顾

由图1可知，中国足协法人治理机制改革进程分为以下3个阶段:①前期规划阶段(2015年3月—7月)。2015年由国务院办公厅印发的《中国足球改革发展总体方案》是中国足协实体化改革的纲领性文件。《总体方案》对中国足协法人建设的思路、原则和目标做了总体要求。按照《总体方案》规定，足协要完成与国家体育总局脱钩，过程中要依照“政社分开、权责明确、依法自治”的12字方针依法独立运行，要完善中国足球协会内部治理结构、权力运行程序和工作规则，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制。②中期筹备阶段(2015年8月—2016年4月)。中国足协要完成脱钩，撤销足管中心，恢复社团法人资质，不断完善内部治理，完善会员结构，优化执委会结构，健全专项委员会等。③后期改善阶段(2017年1月—2018年5月)。完善协会法人治理机制，优化执委会结构和职能，强化决策机制，筹备监事会成立工作，完善协会监督机制。建立“大足协”观念，支持会员协会发展计划，夯实协会治理的“根基”。

图1 中国足球协会法人治理机制建设阶段流程

2．2 中国足协内部治理现状

目前，中国足协内部机构包括会员代表大会、执委会、主席会议、秘书处等(见图1)。其中，会员代表大会是协会的最高权力机构，行使最终控制权和对执委会的监督权，拥有对协会章程、规则修改与制定的立法权，并掌握中国足协内部重大决策、重要人事任免等权限;执委会(类似于理事会)是中国足协最高权力机构的常设机构，主要负责协会的战略决策和监督职能;主席会议是执委会闭会期间的决策机构，由主席召集，行使指导、管理、服务、监督职责，全面负责足协各项工作的决策机制;主席会议下设秘书处负责协会日常事务运营，保证足协内部日常工作的开展。秘书处是由秘书长领导的办事机构，负责处理足协的日常工作。此外，执委会和秘书处下设咨询、财务、竞赛、学校足球、新闻、外事等16个专项委员会。这16个专项委员会是足协内部的办事机构。

中国足协的内部治理结构与单项协会的通用范式相比，会员代表大会是最高权力机构毋庸置疑，足协执委会相当于理事会这一决策机构，主席办公会为足协特有机构，并有仲裁委员会这一司法机构以及纪律委员会、道德委员会这类法律机构，却没有监事会这一监督机构[5]。

图2 中国足协内部治理结构现状

由表1可知，在2017年脱钩之前，中国足协的法人类型为事业单位法人。在中心+协会的同构体制下，协会法人治理机制主要依靠政府行政计划管理模式为主，协会的管理决策权集中在足管中心，会员代表大会、执委会以及各部门职能被弱化;激励机制主要以完成政绩考核为主的行政指标后的物质激励;内部人控制现象严重，监督机制缺失。在与政府脱钩后，中国足协法人类型由事业单位法人向社团法人转变，决策机制转向由会员代表大会、理事会为主的民主决策;激励机制靠社会声誉、威望等为主的非物质激励为主;监督机构尚未建立，但设有道德委员会和仲裁委员会负责行业监督和惩治职能。

表1 中国足协脱钩前后法人治理机制对比

2．3 中国足协内部法人治理机制的问题反思

2．3．1 中国足协内部治理理论依据单一在迈向实体化自治的道路上，中国足协要依法独立自主运营。面对外部环境的变化和挑战，足协需要不断完善内部治理结构和机制，才能经得住各种考验，获得维持其生存和发展的社会资源，而良好的内部治理则需要丰富的理论为支撑。目前，中国足协内部治理的理论依据较为单一，仅把委托代理理论作为参照。该理论的基本含义是指一个或多个行为主体根据契约，委任给另外的行为主体为其服务，同时授权给后者相关的决策和执行权力，并对后者的主体行为进行监督和激励[12]。遗憾的是，中国足协委托管理机制的自主权以及相应的监督制约模式尚未建立起来，妨碍了足协内部治理机制的改进效率。

2．3．2 中国足协内部治理机制的法律困境

(1)中国足协的法人定位存在争议。《中国足协总体改革方案》提出:按照“政社分开、权责明确、依法自治”的12字方针调整组建中国足球协会，使之成为一个独立的、实体化的社团法人，但《中国足球协会调整改革方案》和《中国足协章程2017》的改革思路却改变了原有的法人定位。如《中国足球协会调整改革方案》指出:“调整改革后的中国足协既是全国性发展足球事业的公益性质的社会组织，又是根据法律授权和政府委托管理全国足球事务、具有公共职能的自律机构，承担了体育部门在足球领域的管理责任。”如此一来，中国足协就成为兼具公法主体与私法主体性质的混合法人[13]。虽然《总体方案》将中国足协定位为“社团法人”，但足协《章程》却将自身定位为一个主管全国足球事务的行政主体，从而造成中国足协社团法人的改革目的由于对行政主体的依赖而形成法人定位的矛盾的法律困境。由此可见，中国足协“社团法人”的法律地位一直比较尴尬。是否将其设为社团法人还存在一定的争议。

(2)内部治理法治化水平不高。虽然《总体方案》提出要建立决策权、执行权和监督权三权制衡的法人治理机制的目标，但由于其对足协法人自主权的行使方式和保障路径并没有做出相应规定，导致中国足协内部缺乏与“法治化”建设相契合的制度安排，尤其是权力、权利、责任等价值观没有渗透、贯彻到足协治理机制中，使得权力制衡机制弱化，内部法人自主性建设较为被动。

2．3．3 中国足协内部法人分权制衡机制不完善目前，中国足协还未按照《总体方案》精神指示构建起“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的治理机制”。一个较为突出的问题是，中国足协内部会员大会、执委会、主席会议究竟是层层隶属还是相互制约的关系?这也导致足协决策机制不科学、监督机制缺失和激励机制偏弱的困境。

(1)决策机制不科学。根据《总体方案》和《足协章程》规定，会员代表大会、理事会、协会领导都有参与协会决策的权力。其中，会员代表大会拥有对协会的最高决策权，但实际上，在会员代表大会闭会期间，执委会虽然被赋予了组织决策权利，其决策机制却仍不具备实际的效能[3]。协会各项事务的决策权落到了主席办公会身上，是他们指令下属的秘书处进行实际处理。这样协会章程所规定的会员大会、执委会的最高决策权就被架空，主席所管辖的主席办公会掌握了决策权[5]。现实中，足协的行政权和决策权几乎都较为集中地掌握在少数“精英”(主席、副主席和秘书长)手里。执委会的职能相对被弱化，导致执委会会议往往被主席会议牵着走，难以形成权职明确、相互制约、规范合理的科学决策机制。

(2)监督机制缺失。目前，中国足协仲裁委员会与道德委员会是足协内部的主要监督机构，但从机构性质看，这两个机构仅是主席会议下设的内部专项委员会，层级上并不能很好地行使对主席会议与秘书处的监督职能。监事会的缺失意味着中国足协内部难以形成相互分权与制衡的治理结构。

(3)执行的激励机制偏弱。作为非营利性体育社团，中国足协对于内部成员的激励不能像企业一样靠强物质激励来驱动员工的积极性，协会内部“选择性激励机制”缺乏，造成协会治理的“集体行动困境”。经访谈发现，部分负责人因属于兼职或借调身份，不能在协会获取报酬。多数外地进京协会部门负责人，也无法解决户口和子女上学问题。足协成员存在感和获得感不足，协会人员流动性大，难以形成稳定的工作团队。加之整个足球行业精神和思想较为压抑，足球内部成员缺乏快乐和信仰[14]，导致足协内部物质激励和非物质激励都较为困乏。

3 国际足联治理机制法治化的经验

如图1所示，国际足联内部的主要机构有:会员代表大会、理事会、协会主席、秘书处和12各专项委员会。《FIFA章程》明确规定:会员代表大会是协会的最高权力机构，拥有对协会章程、规则的制定和修改，协会重大决策、协会人事任免、协会财务管理的最高权力。会员代表大会闭会期间，所有权限委托给理事会执行;协会主席是组织的法人代表，受会员代表大会委托和监督，全权负责协会治理工作，设计国际足球改革愿景和计划，推动国际足联善治改革进程;理事会是协会的战略决策机构，主要负责协会的战略发展、战略决策和战略监督职能;秘书处是协会的行政机构，专门负责协会日常事务的管理和运营[15]。

图3 国际足联内部法人治理结构图

3．1 层级分明与委托代理的民主协同决策机制

其中，会员代表大会拥有对组织的最高和重大决策权。会员代表大会闭会期间，理事会受会员代表大会委托，是组织的专门战略决策和监督机构。为了提高理事会决策的科学性，《国际足联章程》明确将理事会定位为协会的主要决策机构，并积极发挥9个常设委员会在理事会决策方面的建议和咨询作用。理事会独立的决策机制帮助管理者(主席和秘书长)从权力的困境中抽离出来，从而迈向善治改革[16]。

3．2 完善的内部软法体系

国际足联监督机制内部依靠软法约束成员行为规范，外部借助司法程序强制制裁。协会内部有一整套完善的软法监督体系。在软法建设方面，《国际足联章程》《国际足联纪律准则》《国际足联伦理准则》等全球通行的足球规则文件，对国际足联协会成员、俱乐部、球员、教练等都具有约束力。

3．3 独立的司法监督机制

2015年“反腐案”爆发后，受外部环境压力所迫，国际足联先后成立申诉委员会、纪律委员会和道德委员会3个司法机构，且遵守西方司法独立精神。这3个委员会机构性质相互独立于国际足联，对国际足联内部任何成员和成员活动行为进行监督和惩罚[17]。这3个司法机构可以对国际足联会员协会成员、理事会任何官员予以惩罚，甚至弹劾主席。“每个人都有着相同的操守规范，没有任何人可以高于司法机构之上[18]。”

4 优化中国足协法人治理机制的法治化路径

4．1 完善内部治理机制的理论基础

根据《中国足球改革发展总体方案》和《中国足协调整改革方案》精神，当前中国足协法人治理改革的重点应集中在理顺政社关系，构建广泛吸纳社会力量参与的治理机制。为此，需要从政府和社会参与两种视角，分别采用委托代理和利益相关者两种理论对足协内部治理机制的理论逻辑进行阐释，以全新的理论支撑中国足协法人治理机制构建。

(1)委托代理理论源于民法理论，该理论对社团法人具有适用性。埃格特森提出，当委托人赋予某个代理人一定权利时，一种代理关系就建立起来了。代理人受契约制约，代表委托人利益，并相应取得某种形式的报酬。委托代理关系是在非对称信息条件下所结成的一切契约关系[19]。在中国足协内部治理机制中，存在两层委托代理关系:一层是政府与足协之间的委托代理关系;另一层是足协内部权力机构、决策机构、执行机构之间的委托代理关系。第一层委托代理要解决好政府职能转移和足协承接公共服务职能的关系。采用“委托代理”理论重新审视足协和政府部门的“政社关系”，形成政府与足协平等的合作治理关系。第二层要协调好足协内部机构权责分工和执行监督的问题[20]，构建足协内部决策、执行和监督的有效制衡机制。

(2)足协利益相关主体较为多元化(政府、足协、俱乐部、球迷、媒体、赞助商、广告商)。需要从“利益相关者共同治理理论”的研究视角出发，尊重各利益主体利益诉求的差异，构建多元化的利益协调机制，有效化解各方利益矛盾，保障中国足协利益相关者的利益，促进中国足协法人治理的权力制衡与监督，实现决策的科学化与管理的民主化。

4．2 明确社团法人性质的定位

足协的法人资质和地位存在的立法悖论问题。“政社分开、依法自治”的改革目的与行政主体的自我定位问题，导致《中国足球协会章程》中的“法律授权”条款与排除司法审查条款在法律适用上存在冲突[13]。目前在法律上、理论上，皆无法对中国足协社团法人性质进行逻辑清晰的准确定位。从社团法人法理来讲，社团法人由会员组成。会员大会是权力机构。法人的意愿产生于社团内部，而且其决策权可以随时产生，从而实现社团法人的自治[21]。我国《行业协会商会法》第31条和35条对此分别做出明确的规定:会员代表大会是协会最高权力机构，对协会的章程修改、重大决策、重大人事、财务拥有最高决策权;理事会是协会内部的最高管理机构[22]。可见，中国足协这一社团法人治理所遵循的是由会员大会、理事会等权力机关形成的综合性治理机制，对其内部治理机制的要求更为严格，否则，不规范、不合理的治理机制将直接影响其功能的发挥。

中国足协要严格按照《总体方案》的改革精神，按照“政社分开、权责明确、依法自治”的12字方针调整组建中国足球协会。与体育总局脱钩后，要依法独立运行，“在内部机构设置、工作计划制定、财务和薪酬管理、人事管理、国际专业交流等方面拥有自主权。”在内部机构设置上，要建立起会员代表大会、执委会、秘书处和监事会较为健全和完善的治理结构;在治理机制层面，要建立起决策权、执行权和监督权相互制衡的法人治理机制。重点构建以会员代表大会、执委会、主席办公会三位一体的决策机制，并发挥各专项委员会在战略决策和规划方面的智库作用。强化秘书处在战略决策中的执行作用，提升协会工作效能。

4．3 建立健全内部法人治理结构

现代公共组织治理要求凡涉及公共利益的组织，其机构体系的设立必须具备合法性基础，即组织机构健全且权力相互制衡[23]。从建立“分权制衡”长效机制来看，中国足协法人治理结构体现了两个核心问题:一是建立委托代理关系，即执委会接受会员代表大会的委托行使决策权，由执委会选聘产生的执行层行使管理权(代理权);二是形成有效的分权制衡，即所有者、决策者、执行者(管理者)之间能够通过法人治理结构。

如图4所示，中国足协应按照我国行业协会法人治理结构通用范式，明确会员代表大会是最高权力机构，执委会(理事会)为最高决策机构，监事会为最高监督机构，秘书处为最高执行机构，完善执委会和监事会的工作机制，发挥执委会的决策作用，健全监事会的监督机制，形成内部决策、监督、相互协调、相互制约的工作机制。

图4 中国足球协会内部法人治理结构规范和完善图[5]

4．4 完善以委托代理为主的多元化和民主化的协商决策机制

国际足联所遵循的是委托代理链条下的民主协商决策机制，即会员代表大会委托理事会进行决策。会员代表大会为委托者，理事会为代理者。理事会通过民主投票，广泛吸纳和征求各专项委员会的建议咨询，确保决策的科学和理性。中国足协内部决策机制也应遵循这一范式，确立以会员代表大会为最高决策机构，执委会为核心，专项委员会进行咨询和建议的决策模式。由会员代表大会为委托机构，将决策权力委托给执委会;执委会依照足协章程规范使用决策权力，执委会要保持与各专项委员会的沟通机制，发挥专项委员会在决策方面的咨询和建议，在足协内部构建起集思广益、发展研究、规划布局的决策机制。

4．5 监督机制的法治化，注重对协会自治的外部司法审查与监督

在没有硬法制度为司法审查机制的前提下，讨论软法领域自治规范的立法监督恐是无源之水，无本之木[24]。将体育组织纳入司法审查在国际上早有先例，如国家足联一直以完善的内部章程与法规，对外宣称其是法外之域的完美“独立王国”。但国际足联腐败案的爆发，赤裸裸地暴露了国际足联内部章程的疲软无力，反映出其监督机制存在“民主与精英”的悖论。因而之后为了推动善治的透明度，遵循司法独立精神，国际足联将申诉委员会、纪律委员会和道德委员会在性质上独立于国际足联，并对国际足球界和国际足联内部各个机构和成员(包括主席)进行监督和审查。

按照《中国足协调整改革方案》和《中国足协章程2019》精神，中国足协也应尽快成立内部监事会。监事会在机构性质上应当是独立的，监事会成员不能由足协内部成员兼任，而要聘用懂足球行业的律师担任监事会成员。监事会成立后，可以在机制上引领道德委员会、纪律委员会和仲裁委员会一同对足协内部章程、规范、议事规则，对足协内部财务和业务状况进行审查，对足协主席、副主席、秘书长等管理者的行为进行监督，对理事会决策计划、决策执行等进行监督，对足协领导干部任免提出建议，定期向会员代表大会或理事会提供监督报告。只有这样，才能确保足协内部治理的透明与纯洁[25]。

4．6 构建非物质与物质相结合的激励机制

成就、赏识、荣誉、社会地位、工作责任，以及成长和发展的机会等激励因素能对人们产生更大的激励[26]。依据中国足球协会的现状，激励机制包括两个方面:一方面，对协会会员等委托人参与治理的激励。会员是足协的组织细胞，是足协赖以存在的根本依据。足协的公益性和非营利性属性决定了其对会员的激励应采取精神、声誉等非物质激励的作用。通过强化对会员的服务范围和力度来增强自身的吸引力，从而提高组织内部集体行动效率。

另一方面，对主席会议和秘书处下属的各部门和专项委员会的代理人激励。这部分专职的管理人员，与会员和执委成员身份不同，主要通过足协向社会招聘进会的行政管理者。因此，应采取制度激励为主，确保任职程序上的规范化，责权利上的明晰化，信誉管理上的公开化，职业成长上的路径化，绩效评价上的综合化。足协可以采用现代企业人才管理方式，建立竞争与激励相结合的人事考核机制。考核机制建立后，足协还应采用“人事裁剪”方式。对不合格的管理者进行裁员;对精英管理者，提高其福利待遇，并安排其就任关键职位。通过内部激励机制，提高员工的工作效率。

5 结语

在国家体育治理体系和治理能力现代化和法治化背景下，以中国足球协会为首的全国性单项运动协会改革担负着体育改革的“急先锋”作用，是政府职能转变，体育管理体制“政社分离”的重要途径。目前，中国足球协会已按照《总体方案》规定的“政社分开、权责分明、依法自治”的12字方针，在内部机构调整、组织架构、人事管理等方面形成了特定的组织架构体系。但目前中国足协内部法人治理仍存在诸多现实问题，未来的中国足协法人治理需要坚决贯彻《总体方案》精神要求，不断完善中国足球协会内部治理结构、权力运行程序和工作规则，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制。