基于供应链视角我国政府采购中的问题研究

解永亮 李 洁

(内蒙古工业大学，内蒙古 呼和浩特 010051 )

政府采购是指财政部门在法律规定下，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价采购等方式，向国内外市场的政府部门或附属团体采购货物、项目和服务，在监督机构的监督下开展政府活动或为公众提供服务。采购的对象主要有货物、工程和服务。政府采购作为财政支出的一部分，其规模对提升国民经济有不可忽视的作用。[1]据财政部发布的《全国政府采购简要情况》显示，2018年全国政府采购规模超35861.4亿元，较上年增长11.7%，2019年全国采购规模为33067.0亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.4%和3.3%。政府采购规模总量增大，政府采购法律刚刚确立，框架初建，各种问题接踵而至，采购活动中伴随着“权力寻租”、监督乏力、评选不公平、信息不透明、流程繁复等问题严重阻碍采购流程的畅通，为了提高效率和质量，政府采购供应链环节的稳定高效运转成为当下难题。[2]

一、政府采购供应链

“供应链管理 (supply chain management, SCM)”概念是从企业管理中提出的，是指打通供应链中各个部门，使其中信息流、资金流、物流、商流被整合和控制，使其运行过程更完善，反应更快速。其核心为企业，客户需求是导向，通过信息的快速传递，达到资金的合理利用，实现物流即时性来提高客户的满意度。但政府采购略有不同，他具有程序法定性、资金公共性，政府采购供应链中核心是政采部门，其他主体有财政部门、采购代理机构、评审专家、供应商，其采购全过程构成采购供应链。

根据对政府采购模式的研究[1]，政府采购供应链分集中采购供应链与分散采购供应链两种。我国主要采用集中采购模式，本文主要分析集中采购供应链。集中供应链采购被分为主体链与运行链。主体链包含采购活动中各个主体，运行链是政府采购过程中的业务流程与运行规则组成的运行模式。

主体链包括采购活动中的参与部门，采购部门为主体链中的核心，比较丰富的采购主体链中包括制造商与经销商，在采购活动中直接将竞标者称为供应商，不直接参与生产活动。像军械类、科技类采购用品，强调过程，需要其中每个部门的严密配合。运行链与主体链相互依存，运行链注重采购过程，伴随需求产生，存在于每个过程中。

政府集中采购供应链具有以下特点:供应部门(采购与财政部门、供应商)不能及时对用户的需求做出回应，管理难度大。政府采购供应链体系呈哑铃状——首尾两头大，中间小。首尾有供应商及客户，中间是作为最大的单边市场客户——采购部门，也是整个采购链中至为关键的部分，采购部门是信息集中地与发散地，但是资金及采购商品不经此流过。根据政府采购部门对行政区域的划分与级别的设置来看，在一个行政区域，常常存在一条供应链支持地区采购，有极强的地域性，与顾客的需求联系极为紧密，在一个地区范围内，管理权较为集中。采购流程与采购业务成为政府行为，流程中的采购方式和采购原则与企业采购流程不同。

图1 政府采购供应链体系

二、政府采购供应链存在的问题

(一)政府采购主体链存在的问题

1.评审专家问题。一是专家专业性不够高，专项专家人才缺少。二是个别专家引导其他专家做选择。如在判别某IT设备先进性时，评审专家明知A产品是具有领先行业标准的优质产品，该评审专家却硬说落后的B产品是优质产品，这种颠倒是非的意见应属倾向性意见。由此决定的结果不公正公平，供应商不服从结果安排。

2.供应商问题。在进行资格审查时，供应商提交不实信息，欺瞒评审人员，导致评审通过，但因能力不足，技术不够导致无法及时交货，交货质量差，耽误采购活动完成，并影响后续政府的工作，项目采购未执行，被审计局提交到不诚信平台，影响企业发展。

3.采购部门问题。采购部门条件、预算、时间编制不准确，使供应商无法及时或没有能力交货[2]。采购部门采购活动太多，对部分采购信息不能及时掌握，与社会科技发展脱节，产生不够合格的产品被采购的情况，如采购电脑，型号符合采购条件，但是配置却是低配版，因此很多地方在采购科技电子类产品，都会强调配置情况。对需求部门所要求的产品及项目没有详尽地了解，对采购预算编制产生偏差,而导致后续流程阻滞或是失败,影响政府部门后续工作,造成不可估算的损失。同样，掌握采购信息落后，导致采购预算过高或过低，会产生预算的浪费或供应商无法供货，甚至流标等情况。

4.监督部门问题。我国一直以高标准对监督体系进行改革，监督体系的不完善与政策法规相关。在采购方面经验不足，对监管问题中责任系谁不够明确，法规上的漏洞让监管部门在监管时产生盲点。采购活动中监督不到位，电子化采购全面推广，更容易产生平台后的黑手，腐败人员经常以此为漏洞，以买卖供应权来牟取暴利。

(二)政府采购运行链存在的问题

1.政府采购周期长，近几年政府采购流程数据显示[3],最快的是单一来源采购,公示期为5天，政府采购公开招标占总招标情况的75%，而公开招标，公示期需要7周。政府为解决采购时间长的问题，提供网上电子采购平台，但是由此产生的问题显示出来，各平台与各部门之间的衔接不够流畅。

2.信息流不畅通。信息流贯穿于供应链，各个部门信息的流通显得尤为重要，作为核心的采购部门与供应商联系不紧密，在生产过程中相关技术参数没有及时互相交流更改，整个采购环节处于相对分离状态,由此产生的各方面问题影响后续工作进程。

3.专家论证过程的问题。采购部门在委托过程中，要求不明确，造成供应商在投标过程中出现标书与供应商实际不符的情况。供应商的制标文件与要求不符，没有详细了解标书的要求。专家不对公司进行调研，盲目根据文件进行评审，导致采购活动出现失败。

三、完善政府采购的建议与对策

(一)集成与共享采购供应链信息

政府集中采购供应链体系汇集了主体链与运行链，以政府采购为核心形成一个集物流、信息流、资金流一条成熟的供应链模式。集中信息流是供应链核心。根据国家性质与政府政策，未来采购模式发展，实现信息集成是必然趋势。

(二)优化供应商管理

制定供应商评选标准，在评价供应商时采用企业社会服务评价体系及售后情况的评价。一个优秀企业的社会评价不仅要以项目的完成数量，完成情况、产品技术、获得专利权数量、售后服务等方面来评估。

项目质量在评标时是评选基础，项目的一致性与项目完成情况的合格率是影响评选结果的两个关键因素，为此不应该以其他因素影响评判供应商的误导，应降低其他因素对评选结果公平性的影响。

1.在企业信誉指标中，售后服务的评价更好反映企业项目的完成质量，售后服务可以延长货物的寿命。然而在政府采购过程中常常会出现供应商不诚信行为，花费大量的时间、物力、人力，采购活动却不成功。建立服务评价体系，标准评价数值符合行业标准，筛选出不诚信的供应商，在评选时可作为依据进行评选。

2.定位战略合作供应商。可以连续用单一来源采购的方式指定某一货物、工程或服务的供应商，提高供货效率，保持供货质量与来源。

3.审查供应商资料。审查过程要严格，筛选时要严格采用指标进行筛选，杜绝供应商提供不实信息，对项目优势给以酌情加分，在审查供应商资料这一环节，采取审核评分体系与投标评分体系的总成绩，做到公平、公正、公开的原则记录评分细则，为综合成绩做准备。

4.评选入围供应商。在评选供应商过程，是评审专家的专场，评审专家应该对评审结果负责，评审专家要有专业素养和职业道德，评选过程要公开公正，要有权责意识。

5.建立分级供应商管理平台，对供应商进行评估，进行合理性调研考察，综合评估供应商，严格监督评选过程，保证投标人的权利。政府采购供应链中，建立合理的供应商分级管理，对后续采购活动进行信息交流与监管，避免供应商与政府部门信息不对等的问题。所以在审查供应商资料，录入供应商管理平台系统，政府部门在后续流程中可以对竞标成功的供应商进行分级管理。采购部门不可一味地命令和指挥，要在合理的角度上提出建议和信息。

(三)建立战略合作伙伴关系

通过建立一种双赢的合作关系，政府采购与各部门合作与协调，实现政府准确及时采购。

1.不限制供应商的数量，减少某些领域供应商垄断的情况，减少与供应商较单一的合作关系，以降低因垄断情况而产生的高价格、低质量、迟交货，避免供应商因垄断产生与政府机构“讨价还价”的情况。

2.与生产特定产品的特定供应商建立长期战略型关系。保持对某一项目企业的依赖性可以减少采购流程的时间。确定某一企业的长期战略合作关系，确定项目的单一供货来源对供应商方面有促进作用。

3.在政府采购供应链体系中，选用小批量、多批次的政府采购形式。减少各环节腐败机率，提高供应质量，提高与本地供应商良好合作关系。改善供应商紧张的供应速度与政府部门的缺货程度。

4.采购活动中，不能只以价格作为衡量标准，要以合作伙伴进行各方面综合评估，不可一味地压价，要从各方面了解采购项目与采购要求的匹配性，从而提高合作的价值。

(四)完善采购法规与监督体系

我国政府采购实行22年以来，发展快速，但政府采购相对于国外比较稚嫩，我国政府国情与其他国家不同，要适度借鉴且及时创新，采购法律的完善，杜绝不法分子钻法律漏洞，危害社会利益。

经过多年多次修改，政采的法律已在我国初具雏形，尤其体现在政府采购模式上，但在监督方面，权责不清的问题仍需要改进优化。提高采购人员重视程度，收集历年来的特殊案例，进行案例分析，完善法律细则。

政府采购监督重点是政府采购预算的编制、评审监管环节与验收环节，优化政府采购预算编制环节的监督问题有三个方面。首先，采购预算准确合理。政府采购的资金主要来源于财政资金，按照市场经济条件下公共财政管理要求，没有列入预算的活动，不得使用财政资金，应编制合理的政府采购预算。预算编制必须将财政拨款和其他收入形成的采购项目资金，完整全面地反映在各采购单位的部门预算，不得在预算之外保留。其次，在编制政府采购预算时，应根据《政采目录》将其细化到具体某一方面的资金用度，清明廉洁是政务工作要求，资金支出应该有详细的记录，使未来监督查询时有据可循、有理可依，公开资料具有真实性，不可提交虚假数据。第三，采购单位预算编制应涵盖所有材料采购项目。为确保顺利开展采购活动，有必要制定和应用采购预算。在编制采购预算时严格执行资产配置标准，防止超标采购和奢侈品采购。严格按照有关规定和要求确保采购的顺利开展，根据实际情况和实际需要改进和完善采购计划。特殊的采购工作，有必要获得财务部门的批准和许可。

对验收环节的监督，是政府采购活动的结束点。但是，在验收过程中，供应商和采购单位相互勾结，在不遵守中标要求的情况下提供货物的现象并不少见。因此，为了确保每个参与实体的基本权益，必须注意政府采购验收的监督[6]。首先，采购单位应设立验收组。在政府采购和评标中，验收人员和招标文件的制作者必须有所不同。采购单位的纪检监察人员必须参与监督。其次，引入不成功的供应商参与验收机制，如参与项目投标的供应商对中标人提供的技术参数有异议，但没有确凿的证据，他可以在有效期内以书面形式向采购单位和采购代理机构申请验收项目。收到申请后，采购单位不得拒绝投标人的申请。实施供应商贿赂犯罪监督检查机制，加强对供应商的监督，促进社会信用体系的建设。