旅游行业治理能力评价指标体系构建

何 彪，张 文，朱连心，童 昀

（1.海南大学 旅游学院，海南 海口 570228；2.海南省全域旅游研究基地，海南 海口 570228；3.海南大学 经济学院，海南 海口 570228）

2019 年10 月28 日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》指出必须在推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。行业治理体系是国家治理体系的重要组成部分，良好的行业治理体系有利于促进行业的高质量发展。推进旅游行业治理体系和治理能力现代化是旅游业实现从高速度增长转向高质量发展的重要保障，因此，迫切需要相关标准体系指导提升旅游行业治理能力。

有学者在研究中提及了行业治理以及旅游行业治理的概念①王延川：《自律与他律:旅游行业治理模式的创新——兼论西安地区旅游行业法律制度构建》，《理论导刊》2007 年第7 期，第34-37页。②周仁准：《行业治理的基本内涵及其现实路径选择》，《安徽工业大学学报（社会科学版）》2008年第1期，第47-48页。③郭薇，秦浩：《行业协会与政府合作治理市场的可能性及限度》，《东北大学学报（社会科学版）》2013年第1期，第56-61页。，但大多采用定性研究方法对行业治理的概念和模式进行分析，或是从行业协会的角度阐述其在行业治理中的功能，缺乏对行业治理更深入和更系统的研究。也有少数学者基于旅游行业协会治理④徐虹，刘海玲：《转型期中国旅游行业协会法人治理机制研究——基于全国31个省、市、自治县的调研》，《旅游学刊》2016年第5期，第89-100页。和旅游上市公司治理⑤张艳莉，高文香，张同健：《上市公司董事会治理绩效实证研究——来自旅游行业的数据》，《财会通讯》2012 年第3 期，第97-99页。等相关问题进行了定量研究，但只针对旅游行业治理中的部分内容展开研究，并未从多元化视角研究旅游行业治理的相关问题。在此基础上，张洪昌⑥张洪昌：《新时代旅游业高质量发展的治理逻辑与制度创新》，《当代经济管理》2019年第9期，第60-66页。等进一步阐述了旅游行业治理的特点，强调了旅游行业治理对旅游业发展的重要性，但未能深入探究两者之间的具体联系。总而言之，目前鲜有学者对旅游行业治理进行系统分析，亦缺乏关于旅游行业治理能力评价指标的研究，这就造成旅游行业治理能力评价缺乏必要的测度工具，一定程度上阻碍了旅游行业治理的后续研究。那么究竟“旅游行业治理能力”应该从哪几个层面刻画？具体的评价标准是什么？均是需要考虑的问题。基于此，本文在借鉴国内外治理指标体系研究的基础上，结合旅游行业治理的特点、现状以及国家和社会要求，尝试构建旅游行业治理能力评价指标体系，以求更好地评估旅游行业治理能力，促进旅游业的高质量发展。

一、相关研究综述

（一）行业治理

20 世纪90 年代，治理一词作为统治、管理的对应事物开始成为国际组织和学术界的研究热点之一①唐天伟，曹清华，郑争文：《地方政府治理现代化的内涵、特征及其测度指标体系》，《中国行政管理》2014 年第10 期，第46-50 页。，其概念不断演化。1995 年，全球治理委员会发表的报告中将治理一词界定为各种个人、公共机构以及私人机构共同管理事务方式的总和②The Commission on Global Governance,“Our Global Neighborhood”,New York:Oxford University Press,1995,p.23.。詹姆斯N·罗西瑙认为治理是指除政府以外，社会上还有其他非政府组织负责维持秩序、参与经济和社会调节，他们是政府有效管理的基础和补充③詹姆斯N·罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军，刘小林等译，南昌：江西人民出版社2001 年版，第5-6 页。。俞可平认为治理的基本内涵是在一定范围内利用各种权力控制、规范和引导各种组织活动，强调通过治理维持社会的良好秩序，给社会公众带来更多的利益④俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，《南京社会科学》2001 年第9 期，第40-44 页。。随着社会的发展和公民社会的兴起，私人部门和公民社会也逐渐参与到治理中，成为治理的主体之一。基于此，过勇等⑤过勇，程文浩：《城市治理水平评价:基于五个城市的实证研究》，《城市发展研究》2010 年第12 期，第115 页。在梳理治理概念演变的过程中，提出了“治理的核心内涵在于多主体对公共事务的共同参与”这一观点。

潘劲是国内较早提到行业治理这一概念的学者，他认为一个行业的治理，既包括国家对全行业的宏观治理，也包括行业组织对行业的治理⑥潘劲：《农产品行业协会的治理机制分析》，《中国农村观察》2005 年第5 期，第47 页。。艾敬仓等从金融行业角度出发将行业治理定义为行业内部机制和外部机制的总和，包括机构内部治理、行业协会治理以及利益相关者的外部治理⑦艾敬仓，孙班军，朱燕空：《金融行业治理模式探析》，《特区经济》2006 年第4 期，第346 页。。周仁准于2008 年正式提出行业治理的概念，并对其主体、客体以及治理依据进行了解释，这些研究对行业治理的理论研究具有十分重要的意义。周仁准在行业治理的概念界定中特别强调了行业协会这一中介机构的作用，认为行业治理是由行业企业组成并且由政府授权的行业协会对行业内的经济组织进行监管和约束，从而促进行业健康有序发展的活动⑧周仁准：《行业治理的基本内涵及其现实路径选择》，《安徽工业大学学报（社会科学版）》2008 年第1 期，第47 页。。在此基础上，陈健对行业治理作出了更为具体全面的界定，将行业治理分为内部治理和外部治理两方面，内部治理是对公司治理的延伸，主要指行业组织和会员、会员和会员之间的协调处理；而外部治理是指政府与行业协会、会员与消费者之间的协调，强调了行业治理的自律和他律以及多主体治理的特征⑨陈健：《旅游协会在旅游行业管理中的作用研究》，东南大学人文学院硕士学位论文，2018 年第19-20 页。。上述学者对行业治理概念的分析各有侧重，概括起来可以大致分为两大指向：一是强调政府和行业协会共同进行行业治理，二是强调内部治理和外部治理共同作用下的行业治理，内部治理是行业机构内部会员的治理，外部治理则是政府、协会和公众的治理。相比较而言，第二个指向更符合多元主体治理的趋势。因此，本文将行业治理定义为行业协会、政府以及社会公众行使权力对行业内企业、经济组织等的活动进行有效监管和约束，促进行业健康有序发展的活动。

（二）治理的评价体系

为了更好地测度治理能力和治理水平，许多学者尝试构建了治理相关的指标体系，早期得到广泛应用的是世界治理指数（World Governance Indicator，简称WGI）⑩过勇，程文浩：《城市治理水平评价：基于五个城市的实证研究》，《城市发展研究》2010 年第12 期，第114 页。，其包括发言权和问责、政治不稳定和暴力、政府效能、管制质量、法治和腐败六个方面，主要用于衡量政府治理的有效性。治理的测度是一项十分复杂和困难的工作，WGI 的提出具有开创性和权威性，但也存在其局限和不足，即难以普遍适用于所有国家。因此，许多国际组织也从不同的角度创建了衡量治理的其他指标体系，丰富了治理的评价标准。例如联合国人类发展中心提出的“人文治理指标”（Humane Governance Indicators）；UNDP（United Nations Development Programme）提出的良治指标⑪United Nations Development Programme,“Governance for Sustainable Human Development:A UNDP Policy Document”,Singapore:Asia Media Information &Communication Centre,1997,pp.2-4.，其主要包括公众参与、法治、效能与效率、平等与包容、回应性、透明、负责、共识导向八个特征。国内也有一些关于治理指标体系的研究，目前主要集中于政府治理、社会治理、城市治理等相关领域。在政府治理方面，祁海军①祁海军：《地方政府社会治理能力评估——以河南省为例》，《学习论坛》2015 年第8 期，第73-77 页。和Tang et al.②Tang J,Liu J,Wang D,et al.,“Assessment System and Empirical Study on China's Local Governance Quality”,International Journal of Sustainable Development and Planning,Vol.13,No.5,2018,pp.773-789.分别构建了中国地方政府社会治理能力和地方政府治理质量的评估指标。王芳等③王芳，张百慧，杨灵芝等：《基于大数据应用的政府治理效能评价指标体系构建研究》，《信息资源管理学报》2020 年第2 期，第17-28 页。在大数据应用的基础上建立政府治理效能评价指标体系，推进了大数据应用在政府治理实践中的应用。在社会治理方面，张欢和胡静④张欢，胡静：《社会治理绩效评估的公众主观指标体系探讨》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》2014 年第2 期，第120-126 页。、田发和周琛影⑤田发，周琛影：《社会治理水平：指数测算、收敛性及影响因素》，《财政研究》2016 年第8 期，第54-65 页。分别探讨了社会治理水平评估指标体系以及依法治国背景下的社会治理法治建设指标体系。

上述研究从不同方面构建了治理的指标体系，然而，目前少有学者将治理能力延伸至旅游行业，探讨旅游行业治理能力的评价体系构建，一定程度上造成旅游行业治理能力缺乏具体的评价工具。因此，有必要构建一套关于旅游行业治理能力的评价指标体系，为后续旅游行业治理能力的研究特别是实证研究提供理论依据。

（三）旅游行业治理

20 世纪90 年代初期，旅游行业治理问题开始受到国外学者的广泛关注⑥罗芬：《国外旅游治理研究进展综述》，《热带地理》2013 年第1 期，第100 页。，此后旅游治理逐渐成为国内外学术界的研究热点之一，并取得了一定的研究成果。近年来，国内外关于旅游行业治理的研究主要集中于旅游企业治理⑦Al-Najjar B.,“Corporate Governance,Tourism Growth and Firm Performance:Evidence from Publicly Listed Tourism Firms in Five Middle Eastern Countries”,Tourism Management,Vol.42,2014(jun.),pp.342-351.⑧翁钢民，李慧盈：《旅游企业劳资冲突的发生机制与治理策略研究》，《旅游学刊》2016 年第3 期，第62-69 页。、旅游行业协会治理⑨徐虹，刘海玲：《转型期中国旅游行业协会法人治理机制研究——基于全国31 个省、市、自治县的调研》，《旅游学刊》2016 年第5 期，第89-100 页。⑩陈健：《旅游协会在旅游行业管理中的作用研究》，东南大学人文学院硕士论文，2018 年第19-20 页。等相关领域，直接针对旅游行业治理的文献有限。此外，部分学者在研究中强调了旅游行业治理与旅游业发展的重要联系。Cheng et al.⑪Cheng Q,Sasaki N,Shivakoti G,et al.,“Effective Governance in Tourism Development:An Analysis of Local Perception in the Huangshan Mountain Area”,Tourism Management Perspectives,Vol.20,2016(aug.),pp.112-123.研究发现以社区为基础的旅游行业治理体系有利于实现旅游行业的可持续发展。测度旅游行业治理能力是研究旅游行业治理与其发展之间具体关系的重要条件，然而目前旅游行业治理能力评价指标体系的缺失一定程度上阻碍了研究的深入。基于此，本文拟从我国旅游行业治理的实际出发，借鉴有关治理的指标体系，运用专家调查法和层次分析法构建一套导向明确、客观易行、简洁明了的旅游行业治理能力评价指标体系，为后续旅游行业治理能力的评价研究提供依据。

二、旅游行业治理能力评价指标体系构建

（一）构建的基本原则

旅游行业治理能力评价指标体系的构建是一项复杂的工作，需要考量多方面的因素。首先，该体系应由旅游行业治理的各种关键指标组成，形成一个指标间相互联系，相辅相成的评价体系。其次，该评价指标体系既要体现其科学性，也要体现其前瞻性。换言之，它不仅基于我国旅游业治理的特点，而且着眼于我国旅游业的高质量发展，客观地反映我国旅游行业治理的实际能力。应坚持以下原则：第一，全面性原则。随着旅游行业治理模式的不断演进，旅游行业治理不再是仅依靠政府进行的治理，而是多主体、多元化的治理。总的来说，行业治理的主体涉及行业协会和政府相关机构等方面，因此，为了能够更全面地反映我国的旅游行业治理能力，构建的指标体系应尽可能考虑多个主体。第二，简约性原则。由于在指标设计时较容易出现重复评价的情况，因此，需要在明确指标内涵的基础上，合并内涵相似的指标，尽可能选择少而全的三级指标。第三，客观性原则。评价是对人或事物价值的判断，应保持客观和中立的态度。因此，旅游行业治理能力评价指标构建过程中不应出现指标内涵理解存在歧义的现象。另外，评价指标尽可能地以客观指标为主、主观指标为辅。客观指标是用来反映客观社会现象及其实际状况的指标，它们通常表示为通过履行某些义务而形成的某种权力、过程、结果和状态。本文认为基于客观指标的评估结果可以更客观、准确地反映旅游行业治理能力。第四，可操作性原则。评价指标必须能够达到对目标的定量判断，选用的指标应该要获取方便、易于测量和供人观察，对于一些难以测量而且非常重要的指标可以采用易于量化的并且具有近似表达意义的指标代替。第五，相关性原则。选用的每个评价指标必须反映旅游行业治理能力对应层面的概念内涵和本质特点，并且两者之间显示出高度的相关性。每个指标构成的层级必须反映上一层级的基本特征，如最低层级是中间层级和最高层级的表现和反映，中间层级是最高层级的表现和反映。从整个指标体系层次来看，层层相关。

（二）构成要素分析

基于以往学者的研究，旅游行业治理的主体主要包括旅游主管部门、旅游行业协会以及社会公众（居民、游客等）。旅游行业治理需要整合各方力量，实现多主体协同治理，因此本文对于旅游行业治理能力的评价首先考虑了旅游主管部门的行政治理能力和旅游行业协会的治理能力两个方面，同时考虑到社会公众治理能力不易于测量，存在较大的不确定性，本文暂时不单独考虑社会公众这一主体的治理能力，而是在旅游主管部门和旅游行业协会的治理能力中予以体现。此外，旅游行业治理应严格遵守国家相关法律与政策以及协会规章制度和管理条例，保证旅游主管部门和旅游行业协会的治理工作有法可依、有章可循。因此旅游行业治理能力的评价同时要考虑旅游行业的法治程度，即法治化水平是评价旅游行业治理能力的又一方面。

旅游行业治理能力评价指标体系的构建过程：（1）针对旅游行业治理能力的问题进行理论研究，参考相关文献，结合现行法律政策、部门管理情况，初步确定旅游行业治理能力评价指标体系；（2）咨询相关专家（包括旅游学者、旅游管理部门官员、行业协会成员等），对已构建的指标体系进行反复沟通并加以修改，最终确定了25 个三级指标。指标具体情况如表1 所示。

表1 旅游行业治理能力评价指标体系

1.行政治理能力 詹姆斯N·罗西瑙认为治理包括他律性治理与自律性治理两类，他律性治理注重国家的强制力量，其实现方式是公共机构对私人机构的监督管理①詹姆斯N·罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军，刘小林等译，南昌：江西人民出版社2001 年版，第5 页，第45-46，第57 页。②王延川：《自律与他律：旅游行业治理模式的创新——兼论西安地区旅游行业法律制度构建》，《理论导刊》2007 年第7 期，第34 页。。在传统治理模式中，政府始终发挥着治理的主体作用，运用行政权力干预是其治理的主要手段③秦继伟，陈成文：《从“行政治理”到“社会治理”：长株潭试验区治理模式的转型》，《经济地理》2013 年第12 期，第73 页。，虽然这种治理模式存在一些不足之处，但是在新的时代背景下，政府的行政治理也是不容忽视的。随着2013 年我国《旅游法》的出台，旅游行政治理逐渐演变为政府相关职能部门在行政治理过程中与社会组织、公众等的互动④吴真松，谢朝武，郭志平：《〈旅游法〉与我国旅游行政治理体系的变革研究》，《旅游学刊》2014 年第10 期，第98 页。。本文基于旅游行政治理的内容：旅游业发展规划管理、旅游市场规范、旅游公共服务、旅游从业人员、旅游安全管理等方面⑤吴真松，谢朝武，郭志平：《〈旅游法〉与我国旅游行政治理体系的变革研究》，《旅游学刊》2014 年第10 期，第99 页。，结合政府相关职能部门的决策能力、组织能力、执行能力以及服务能力四个方面来设计相关指标。测度指标主要包括旅游管理事务支出比重、旅游公共服务能力、旅游信息透明度、旅游行政效率、旅游投诉解决率、公众参与程度、旅游行政处罚增长率、旅游者不文明行为记录、旅游从业人员培训情况、旅游安全管理制度、旅游质量标准11 个三级指标。其中，“旅游管理事务预算支出比重”反映了旅游主管部门对旅游行业发展的财政支持，为旅游行政治理提供财政保障。“旅游公共服务能力”反映了旅游主管部门提供旅游公共服务的情况，是旅游主管部门能否履行好服务职能的关键所在。“旅游信息透明度”反映了旅游主管部门相关信息的公开程度，较高的透明度保障了公众、旅游协会以及旅游企业的知情权，间接显示旅游主管部门在治理过程中与公众、旅游协会以及旅游企业的互动情况。“旅游行政效率”反映了旅游主管部门行政管理活动的劳动效果和办事效率，行政效率越高，说明旅游主管部门处理事务的态度和处理质量越高。“旅游投诉解决率”反映了旅游主管部门处理事务的及时性，解决率越高，说明旅游主管部门的办事能力愈强，为旅游行政治理提供强有力的支撑。“公众参与程度”反映了公众参与旅游主管部门决策的程度，公众参与程度越高，说明了旅游主管部门决策越具有科学性和民主性。前述指标是借鉴其他学者的相关研究①Tang J.,Liu J.,Wang D.,et al.,“Assessment System and Empirical Study on China's Local Governance Quality”,International Journal of Sustainable Development and Planning,Vol.13,No.5,2018,p.779.②陆军，丁凡琳：《多元主体的城市社区治理能力评价——方法、框架与指标体系》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2019 年第3 期，第92-93 页。③王芳，张百慧，杨灵芝等：《基于大数据应用的政府治理效能评价指标体系构建研究》，《信息资源管理学报》2020 年第2 期，第24-25 页。④王绽蕊：《中国特色大学治理评价指标体系构建研究》，《北京工业大学学报（社会科学版）》2020 年第3 期，第22-23 页。，并结合旅游行业发展过程中突出问题提出的。此外，旅游行政处罚旨在规范旅游行政处罚行为，维护旅游市场秩序，保护旅游过程中的消费者、旅游经营者和相关从业人员权益，“旅游行政处罚增长率”反映了旅游主管部门对旅游业中违规活动、非法行为的处理情况，保证旅游市场规范运行。“旅游者不文明行为记录”反映了旅游主管部门对旅游者行为的监管情况，保证文明旅游目标的实现。“旅游从业人员培训情况”反映了旅游主管部门为旅游行业提供人力资源的情况，保障了旅游行业中从业人员的素质和服务能力。“旅游安全管理制度”反映了旅游主管部门在旅游安全管理方面的制度服务能力，保障旅游业安全健康发展。“旅游质量标准”反映旅游行业标准化体系建设完善程度，保障旅游行业高质量发展。

2.协会治理能力 在政府失灵和市场失灵的特殊情况下，行业协会的逐渐兴起，在我国市场经济的发展中扮演着重要的角色①周仁准：《行业治理的基本内涵及其现实路径选择》，《安徽工业大学学报（社会科学版）》2008 年第1 期，第47-48 页。。与他律性治理不同，自律性治理更注重行业组织的自治力量，其实现方式是成立自治组织，对组织内部成员进行监督管理②王延川：《自律与他律:旅游行业治理模式的创新——兼论西安地区旅游行业法律制度构建》，《理论导刊》2007 年第7 期，第34 页。。行业协会作为典型的行业组织，是政府与企业之间的中介组织，也是承接政府一些行业治理功能的重要载体。行业协会充分发挥其自律作用，不仅能够协助政府治理行业，同时能够促进行业的发展。随着治理主体的多元化，非政府组织也成为旅游行业治理的主要参与者③秦继伟，陈成文：《从“行政治理”到“社会治理”：长株潭试验区治理模式的转型》，《经济地理》2013 年第12 期，第74 页。。基于此，本文认为旅游行业协会的治理能力是衡量旅游行业治理能力的又一方面，测量指标主要包括旅游协会会员数、旅游协会数、旅游行业竞争程度、旅游协会法规政策数、旅游协会覆盖率、旅游协会公信力、旅游协会自主性、旅游协会规章制度数8 个三级指标。其中，“旅游协会会员数”反映了旅游协会提供服务的规模效应，旅游协会会员数过少容易导致行业协会经费不足，提供服务时影响力有限④江华，张建民：《民间商会的代表性及其影响因素分析——以温州行业协会为例》，《公共管理学报》2009 年第4 期，第87 页。，不利于提升旅游协会治理能力。“旅游协会数”反映了旅游协会对旅游行业中所有企业利益的代表性，协会数量过多容易产生竞争，导致协会之间业务范围重叠、权责不清，影响办事效率，不利于旅游协会治理。“旅游行业竞争程度”反映旅游行业的竞争情况，旅游行业竞争程度会影响旅游协会制度能力，旅游行业中企业数量越多，协会越难以展开集体行动，故而协会制度能力越低，最终导致协会的治理能力较弱⑤王张娜：《政府与行业协会在行业治理中的关系》，山西财经大学经济学院硕士学位论文，2013 年第15 页。⑥吴伟：《组织特点、外部约束与行业协会能力》，《北京理工大学学报（社会科学版）》2016 年第1 期，第103 页。。“旅游协会法规政策数”反映政府对旅游协会内部治理和外部治理的监管情况，政府的监督管理会对协会的治理能力产生影响⑦吴伟：《组织特点、外部约束与行业协会能力》，《北京理工大学学报（社会科学版）》2016 年第1 期，第103 页。。“旅游协会覆盖率”反映了旅游协会的代表性，覆盖率越高，旅游协会越能代表旅游行业中企业的整体利益⑧江华，张建民：《民间商会的代表性及其影响因素分析——以温州行业协会为例》，《公共管理学报》2009 年第4 期，第79-80 页。，有利于旅游协会通过内部治理对整个旅游行业进行治理。“旅游协会公信力”反映了公众以及会员对旅游协会的信任度和认可度，行业协会对行业治理依靠的就是其会员对组织的社会认可力⑨郭薇，常健：《行业协会参与社会管理的策略分析——基于行业协会促进行业自律的视角》，《行政论坛》2012 年第2 期，第57-62 页。，较强的公信力有利于提高旅游协会的治理能力。“旅游协会自主性”反映了旅游协会对政府的依附程度，旅游协会的政府依附性小，就会拥有更多自主权利，拥有较高的自主治理能力⑩江华，张建民：《民间商会的代表性及其影响因素分析——以温州行业协会为例》，《公共管理学报》2009 年第4 期，第78-88 页。⑪张沁洁，王建平：《行业协会的组织自主性研究以广东省级行业协会为例》，《社会》2010 年第5 期，第91 页。。“旅游协会规章制度数”考察旅游协会治理机制的标准化程度，反映了旅游协会制定的协会规章制度完善程度，可以为旅游协会治理提供依据。

3.法治化水平 中共十九届四中全会的《决定》中提出了坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力的明确要求，这不仅为进一步推进全面依法治国、建设法治中国、提高法治化水平作出了具体要求，也为积极推进国家治理体系和治理能力现代化指明了方向。法治化是国家治理的最基本特征，国家治理、政府治理、社会治理以及行业治理都必然是法治轨道上的治理，是需要重视并运用法治思维和法治方式开展的治理。面对旅游行业乱象及其高质量发展要求，国家相关的法律和政策、行业协会制定的规章制度均是旅游行业中各主体发挥行业治理功能的重要依据。随着旅游业的快速发展，旅游行业对政府部门完善公共服务及法制建设的需求更加迫切，政府、协会的工作都需要法治的坚实保障⑫吴真松，谢朝武，郭志平：《〈旅游法〉与我国旅游行政治理体系的变革研究》，《旅游学刊》2014 年第10 期，第98 页。。因此，法治化水平是评价旅游行业治理能力不可或缺的一方面，测量指标主要包括旅游法规政策数、旅游法规政策新增、律师事务所、律师协会、律师人才、旅游各相关行业法规政策分布情况6 个三级指标。其中，“旅游法规政策数”反映了旅游行业的制度保障情况，主要用于评价政府对旅游行业的重视程度和法治化程度⑬陆军，丁凡琳：《多元主体的城市社区治理能力评价——方法、框架与指标体系》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2019 年第3 期，第92-93 页。。“律师事务所”反映了社会中提供法律服务的营利组织情况，为旅游行业中游客、企业等提供法律保障⑭Tang J,Liu J,Wang D,et al.,“Assessment System and Empirical Study on China's Local Governance Quality”,International Journal of Sus⁃tainable Development and Planning,Vol.13,No.5,2018,p.779.。“律师人才”反映了游客中法律的普及情况以及游客的法治意识⑮姜扬，范欣，赵新宇：《政府治理与公众幸福》，《管理世界》2017 年第3 期，第172 页。。“律师协会”反映了社会组织在旅游行业法治中的作用，旅游行业法治化水平的提升离不开社会组织的支持和推动。“旅游法规政策新增”反映了旅游行业相关法规政策完善程度，表明旅游行业法治水平的进步情况。“旅游各相关行业法规政策分布情况”反映旅游景区、旅行社、酒店等旅游相关行业法律法规分布情况，若分布不均，则说明存在旅游相关行业法律制度仍需完善，旅游相关行业法治化水平有待提升。

（三）指标权重确定

指标权重是评价指标体系应用的重要依据，体现了评价的价值目标，具有导向作用。本文在对相关文献进行分析的基础上，主要采用了专家调查法和层次分析法（AHP）两种方法共同确定旅游行业治理能力评价指标的权重。

1.构建层次结构模型 在最终确定的旅游行业治理能力评价指标体系的基础上，按照一级指标、二级指标、三级指标对旅游行业治理能力这一评价目标进行层次划分，构建包括1 个目标层、3 个准则层和25个指标层的递阶层次结构模型（如表2 所示）。

表2 递阶层次结构模型

2.构建判断矩阵 根据初步确定的指标体系设计相应问卷，咨询了10 位相关专家，其中，6 位是来自高校的教授，他们对旅游或治理相关问题均有一定研究；2 位是来自旅游管理部门的领导；2 位是旅游协会的负责人。本研究要求10 位专家根据元素相对重要性的比例标尺填写专家重要性打分的问卷，然后根据专家问卷构建相关的判断矩阵。重要性比例标尺是1～9 的标度，“1”表示两个元素同等重要；“3”表示两个元素相比，前者比后者略为重要；“5”表示两个元素相比，前者比后者相当重要；“7”表示两个元素相比前者比后者明显重要；“9”表示两个元素相比，前者比后者绝对重要；“2”“4”“6”“8”表示前述判断的中间值；倒数则表示相应值的相反含义。

3.判断矩阵的一致性检验 基于专家重要性打分获得的判断矩阵，引入一致性指标CI、平均随机一致性指标RI和一致性比率CR来对各判断矩阵进行一致性检验，保证最终所得权重的科学性。依据层次分析法（AHP）计算原理，利用Excel 编制了一套完整、系统的一致性检验计算表和权重计算表，只需在表内输入专家打分，就能快速算出CI、RI和CR及每位专家的权重结果，具体计算步骤如下：

（1）一致性指标：

（2）获取RI值：RI为平均随机一致性指标，具体取值范围如表3 所示。

表3 平均随机一致性指标

（3）一致性比率：

（4）若一致性比率CR<0.1 时，构建的判断矩阵是满意一致性矩阵，结果具有满意一致性，即该判断矩阵的权重系数分配是可信的；若一致性比率CR>0.1 时，结果不具有满意一致性，即该判断矩阵的权重系数分配是不可信的，需要对重要性打分进行适当调整，重新分配权重系数的值，直到具有满意一致性为止。

4.一致性检验以及指标权重计算 首先利用已经编制好的Excel 表格对收回的专家打分表进行一致性检验，显示有8 份通过检验，其权重值可行有效，另外2 份通过沟通、调整打分后也通过了一致性检验。接着，利用Excel 表格分别对10 份打分表进行指标权重计算。例如，根据其中一位专家问卷构造的准则层（行政治理能力、协会治理能力、法治化水平）判断矩阵，按照上述计算步骤得出一致性比率CR=0.057<0.1，通过了一致性检验，计算出准则层三个指标的权重为0.193、0.083、0.724。经过同样的步骤计算出每位专家的各级指标权重。然后，根据各专家的研究领域与评价目标的相关性程度，判定每位专家的权重。最后，对指标体系的最终权重进行加权计算，得到旅游行业治理能力各级指标的权重。判断矩阵如下：

（四）指标量化与处理

旅游行业治理能力评价指标体系中每个指标的量纲、表现形式以及对目标层的影响各不相同，缺乏可比性，因此需要对评价指标进行无量纲化，使得指标具有可比性，从而计算旅游行业治理能力评价值。本文主要采用阈值法对各个指标进行无量纲化处理以解决指标单位不统一、指标不可比的问题，具体操作为用实际指标值除以阈值，得到指标评价值，其公式为：

其中，xi为评价指标实际值，max{xi}为评价指标阈值，yi为评价指标无量纲得分值。因此，旅游行业治理治理能力值的计算公式为：

其中，qi为第i个指标的权重数值，n为评价指标个数，e为旅游行业治理能力值。

三、结语

本文在参考已有治理评价体系的基础上，尝试构建了旅游行业治理能力的评价指标体系，旨在为旅游行业治理能力量化提供测度工具。首先，通过政策分析明确旅游行业治理能力评价的价值和使命，运用文献分析和小组讨论相结合的方式初步构建旅游行业治理能力评价指标体系。其次，通过与专家沟通协商、反复考量指标数据的可获得性，经过多次修改后确定了旅游行业治理能力评价指标体系。最后，在专家调查法和层次分析法（AHP）相结合的基础上，根据专家重要性打分计算出各指标的权重，形成完整的旅游行业治理能力评价指标体系。

本文为提升旅游行业治理能力提供了必要的评价工具，有利于后续测量各省市的旅游行业治理能力，进而研究旅游行业治理能力与旅游业发展之间的关系，指导各省旅游行业的有效治理，全面促进旅游业的高质量发展。然而，本文仅从理论层面尝试构建了旅游行业治理能力评价指标体系，在实际运用过程中，还需要根据不同地区旅游行业发展的特点和现状、数据的获取情况，对指标体系以及权重进行相应的修正和改进，充分发挥指标体系在评价旅游行业治理能力方面的引导作用。