宅基地集体所有权主体发展问题研究

杨继瑞，吕旭峰

（四川大学 经济学院，四川 成都 610064）

一、宅基地“三权分置”改革中的集体所有权主体问题

回溯有关理论，马克思是集体所有制概念的首创者，而集体所有制实践的传统构件则来自前苏联，但现在国内有关集体所有制的理论研究，主流视角几乎无一例外来自西方新制度产权范式，而在西方产权理论中，民主、法治和有限政府是给定的。中国与西方的产权保护有着不同的历史背景，公民政治参与、法治和国家构建都不相同，在其理论语境中，与“集体所有制”最接近的概念是“社团产权”，但机械套用“社团产权”概念也并不能对宅基地的集体所有制做出透彻理解，原因之一在于，社团产权下社团的成员权是开放性的设置，这一点并不符合中国的农村集体经济组织中农民作为集体成员的进入或退出的实际情况。西方产权理论中的“所有权”对应的只能是个人所有权或私有所有权，而中国农村土地并没有农民个人所有权，农村土地集体所有制框架下，不仅集体土地所有权的主体被界定为多级所有，在实践上土地所有者主体也确实存在多元可能性，以私权语境中“一物一权”主义角度进行分析，“农民集体”是一个抽象集合，集体所有制既不是一种共有合作的私有产权，也不是一种国家所有权，而是由国家控制但由集体来承担其控制结果的一种农村社会主义制度安排①周其仁:《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，《管理世界》1995年第3期，第178-220页。。集体所有与民法上的共有也是完全不同的，集体所有权并不是一个严谨的法律概念，与法律权属关系无法统一。

当前农村宅基地正在探索“三权分置”的改革路径，“三权分置”改革并不改变集体所有制的制度属性，要解决所有权运行的弊端，理论与实践上的可行途径或在于实现对所有权的管理创新。农村土地集体所有制的产权管理主体究竟是谁？法定体制与事实体制并不一致，尤其表现在村委会与集体经济组织的功能混淆上，前者被解释为村民自治组织，在不少场景中成为农村集体财产的实际管理者，因此有观点主张，在集体土地等资产的管理方面，村委会可以取代村集体经济组织②徐增阳，杨翠萍：《合并抑或分离:村委会和村集体经济组织的关系》，《当代世界与社会主义》2010年第3期，第16-18页。。农民集体土地所有权的性质决定了管理权能是集体土地所有权的必要权能①韩松：《论农民集体土地所有权的管理权能》，《中国法学》2016 年第2 期，第121-142 页。。一方面，村委会对集体土地拥有管理权能在法律上的规定和赋予，并通过村民自治的方式，在实践中落实了集体土地所有权主体；另一方面，集体经济组织由于经济上的不可持续性②罗猛：《村民委员会与集体经济组织的性质定位与职能重构》，《学术交流》2005 年第5 期，第51-55 页。、村委会代行使各项职能等，导致集体经济组织在实践中处于虚位状态。但是，农村土地集体所有制的改善是否可以真正将经营决策权从上级行政实体中分离出来，交由“村民委员会”来行使，有观点认为还需要讨论，因为农村居民当中为数不少的农民过着城市、乡村的“两栖”生活，但未来随着信息获取成本的降低以及农村土地财产权利的释放，农民参加“村民委员会”的形式可以转化为非现场会议，或许能够进一步改善当前农村集体所有制度的决策质量。

但是，相对应的观点则强调，必须让村委会恢复其村民自治组织定位，通过创新集体经济组织的途径来构建集体所有制的主体，既要赋予其法人资格满足组织上的客观条件，又要完善其运行机制③宋志红，仲济香：《论“农民集体”的重塑》，《中国土地科学》2011 年第5 期，第29-34 页。。这包括：依法成立、拥有完善的组织机构及运行机制、主体具有稳定性、主体具有公益性并拥有一定的财产、能够独立行使民事权利、承担民事责任④李茗薇，王冬艳，李健等：《村民小组的农村集体土地所有权主体特征——来自吉林省的实证研究》，《山西农业科学》2016 年第5 期，第682-685 页。等条件。同时，基于宅基地有效管理和现行法律，农村集体土地所有权主体构建应该具有以下特征：自治性、经济性、成员性、社区性⑤阳雪雅：《农村集体土地所有权主体的构建》，《中国不动产法研究》2011 年第6 卷，第46-54 页。。在自治性方面，农村土地所有权主体与村民自治组织具有一定的同构关系⑥崔智友：《中国村民自治与农村土地问题》，《中国农村观察》2002 年第3 期，第2-13 页。，按照村民自治原则管理土地，是集体所有制的内在制度要求⑦桂华：《农村土地制度与村民自治的关联分析——兼论村级治理的经济基础》，《政治学研究》2017 年第1 期，第99-110 页。，对村民自治的评价指标可以从民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四个维度进行构建⑧杨双：《村民自治民主绩效评估指标体系及其应用研究》，暨南大学硕士学位论文，2016 年第25-32 页。。在经济性方面，村集体经济资源多寡影响着民主化的村级治理⑨贺雪峰，何包钢：《民主化村级治理的两种类型——村集体经济状况对村民自治的影响》，《中国农村观察》2002 年第6 期，第46-52 页。，有学者在计量模型中通过民主化治理与村人均纯收入的交互项，证明村集体经济资源在集体土地所有权主体权能发挥的重要性⑩王海员，陈东平：《村庄民主化治理与农村公共品供给》，《中国农村经济》2012 年第6 期，第72-84 页。。在成员性方面，集体成员不等同于村民，他们是权利与义务的统一⑪金荣标：《村民资格与村民待遇刍议》，《现代农业科技》2008 年第7 期，第208-210 页。，正因两者的不对等造成以集体成员为主体的集体经济组织和以村民为主体的村委会，在公平与效率的价值追求中相冲突⑫徐增阳，杨翠萍：《合并抑或分离:村委会和村集体经济组织的关系》，《当代世界与社会主义》2010 年第3 期，第16-18 页。，不利于集体土地所有权主体的构建。在社区性方面，贯彻一户一宅原则，节约利用宅基地，按照既定的村庄规划建房，扩大宅基地的正外部性⑬刘锐，贺雪峰：《从嵌入式治理到分类管理:宅基地制度变迁回顾与展望》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》2018 年第3 期，第47-56 页。。

二、农村宅基地所有权主体发展水平的测量评价

宅基地“三权分置”改革提出在维持宅基地集体所有制不变的前提下落实宅基地所有权，这必须依托集体所有权主体的行动才能实现。学术界就此确实已有相当数量的研究，但鲜有采用定量分析方法对宅基地所有权主体发展状况进行讨论，本文利用中国家庭追踪调查（CFPS）2014 年村/居的数据，通过系统评价宅基地所有权主体发展状况的评价体系进行定量分析，考察当前宅基地所有权主体的发展状况，进而讨论宅基地集体所有权主体发展对于落实宅基地集体所有权的影响。

（一）评价指标体系

基于综合性原则和层次性原则实用性原则，借鉴学者阳雪雅的研究⑭阳雪雅：《农村集体土地所有权主体的构建》，《中国不动产法研究》2011 年第6 卷，第46-54 页。，从四个维度以及对应的11 个指标，构建宅基地所有权主体发展的评价指标体系，具体内容如表1 所示。

表1 评价指标的含义与描述统计

（1）宅基地所有权主体发展的经济性维度

宅基地所有权主体发展水平首先应该体现在宅基地所有权主体的经济性。一方面，经济实力保障宅基地所有权主体各项活动的开展；另一方面，资源禀赋决定了宅基地所有权主体可利用的资源大小和未来发展的潜力。本文在数据库中选择变量ch6 即“村庄人均收入作为经济实力指标A1”；选择变量cg601_a_1、cg601_a_2、cg601_a_3 即“村拥有耕地土地面积、山地面积、林果地面积（单位：亩）加总后得到村庄拥有的农地面积”，之后再除以选择变量cb201 即“户籍人口”得到村庄人均农用地面积作为资源禀赋。

（2）宅基地所有权主体发展的自治性维度

自治性意味着让分散的各个集体成员直接参与集体活动以体现集体成员意志，形成农民个体利益与集体利益最大的公约数，主要包括民主选举、民主管理、民主决策、民主监督。就B1民主选举指标，本文在数据库中选择cd403 变量即“村委会换届时，村民投票的参选率（单位：%）”；就B2民主管理指标，选择数据库中cd2“专职社工人数看作参与民主管理的人数”；就B3民主决策指标，选择数据库中cd405“候选人是否需要经过上级部门批准”转化“候选人是否不需要上级部门批准”；就B4民主监督指标，在数据库中选择ca4_s_1 到ca4_s_8 的8 个多项选择变量表示“公告栏显示内容”，通过加总得到“公告栏显示种类数量”，如果公告栏显示种类数量越多，表示民主监督涵盖的内容越多，民主监督越严格。

（3）宅基地所有权主体发展的成员性维度

宅基地所有权归集体成员所有，成员相对于集体而言具有权利与义务相统一的要求。就宅基地所有权主体发展的成员性而言，可以从成员的稳定性和同质性来衡量。就C1成员稳定性指标，选择数据库中cb201“户籍人口数”除以cb2“总人口数”来表示；就C2成员同质性，选择数据库中cb701“村中大姓数多于10%的有多少个”转化为“村中是否有多于10%的大姓数”。

（4）宅基地所有权主体发展的社区性维度

集体成员生活的共同家庭形成生活的社区，在这个社区中集体成员应该节约利用宅基地，按照既定的村庄规划建房，集体不断地提供公共物品和公共服务，提高集体成员居住的舒适度，形成个体与整体之间的良性发展。基于数据的可得性，选取ca2_s_1 到ca2_s_15 中“含有幼儿园、小学、中学、医院、养老院、体育运动场所”等选项求和，获得“公共物品和公共服务的供给数量”，以体现D1社区居住环境的舒适度；选取变量cf5“平时无人居住的空房占全部住房数量的比例（单位：%）”，通过100-空置率得到房屋或者宅基地的利用率，以体现土地的节约利用；选取cz5“访员对调查村的建筑格局评分”，以体现房屋规划的合理性。

（二）数据来源与研究方法

本文使用北京大学家庭追踪调查（CFPS）2014 年村/居数据库数据，该数据库能够对以乡村或居民社区为研究对象的学术研究和公共政策分析提供基础数据支持。选取其中变量信息ca0=5 的村委会数据，通过对变量信息缺失值和异常值的删除，最终获得375 个有效样本数据，样本的描述性统计如表1 所示。宅基地所有权主体发展是一个宽泛模糊的概念，本文借鉴学者孙飞的研究，利用模糊数学评价方法测度宅基地所有权主体发展的综合水平①孙飞，陈玉萍：《中国农民发展水平模糊评价》，《华南农业大学学报（社会科学版）》2019 年第5 期，第45-58 页。。

（1）宅基地所有权主体发展水平的模糊函数设定

设定宅基地所有权主体发展状况为模糊集X，宅基地所有权主体发展水平评价内容为X的子集W，第n个农民发展水平的函数W(n)={x,μw(x)}，其中xϵX,μw(x)则是x对W的隶属度，μw(x)ϵ[ 0,1 ]。一般认为评价对象处于绝对好的状态时隶属度值为1，绝对差时为0，等于0.500 0 时则为状态最为模糊。隶属度等级标准主要参考Martinetti 的设定：低于0.400 0 为低水平阶段；0.400 0 与0.500 0 之间为中等偏下水平阶段；0.500 0 与0.600 0 之间为中等偏上水平阶段；高于0.600 0 为高水平发展阶段②Martinetti E.C.,“A Multidimensional Assessment of Well-being Based on Sen’s Functioning Approach”，Rivista Internazionale Di Scien⁃ze Sociali，vol.108,No.2,2000,pp.207-239.。

（2）宅基地所有权主体发展水平的隶属度设定

借鉴学者高进云的研究，设xi是表示初级指标xij决定的农民发展状况的第i个维度子集，xij是测度第i个维度的第j个项指标，则宅基地所有权主体发展水平的初级指标集合为：x=[x11,…,xij…]。隶属函数的选择取决于指标变量的类型，一般情况下，指标变量分为三种类型：虚拟二分变量、虚拟定性变量、连续变量。计算这三类变量的隶属函数分别为：

如果评价指标与宅基地所有权主体发展水平成正比，则选用公式（2）；反之则选用公式（3）。在公式中，μ(xij)，为次级指标的隶属度分别为维度i中指标j的下阈值和上阈值。当指标j的值小于或等于下阈值时，宅基地所有权主体在j方面的评价肯定是低的；当指标j的值大于或等于上阈值时，宅基地所有权主体在j方面的评价肯定是高的；当指标j在下阈值和上与阈值之间时，指标值越多，宅基地所有权主体发展水平高的几率越大。本文分别选取连续变量累积分布的20%和80%的临界值作为下阈值和上阈值带入上述公式计算。

（3）宅基地所有权主体发展水平的指标加总

根据宅基地所有权主体发展水平的测度特点，权重确定需要满足两个基本假设前提：第一，各维度的评价指标值单调变化时，宅基地所有权主体的综合发展指数也随之单调变化；第二，各维度的评价指标总体增大时，其权重随之降低，即该指标对宅基地所有权主体综合发展水平的贡献度逐渐降低。在此本文参考高进云对权重结构的设置①高进云，乔荣锋:《森的可行能力框架下福利模糊评价的权重结构讨论》，《软科学》2010 年第6 期，第133-136 页。，即权重公式为幂函数f(x)=xa,(-1

对宅基地所有权主体的各维度隶属度加总公式如下：

在公式（5）的基础上将宅基地主体的各维度隶属度再加权，汇总为宅基地主体综合发展指数，计算公式为：

其中i表示宅基地所有权主体发展的维度，总维度数为I，J表示发展维度i共有J个初级指标。

（三）宅基地所有权主体发展水平的模糊评价结果分析

依据模糊数学方法和数据对宅基地所有权主体发展水平进行测算，计算结果如表2 所示：

表2 宅基地所有权主体发展水平的模糊评价结果

总体而言，宅基地所有权主体综合发展指数为0.497 8，处于中等偏下发展水平。在各项维度中，经济性维度处于低发展水平，自治性隶属度勉强处于中等偏下水平，与处于中等偏上水平的社区性、尤其是处于高水平的成员性形成了比较明确的对比，经济性与自治性发展水平偏低成为明显的瓶颈，其中存在很多困难的理论问题与实践难题。在实践中，村委会往往取代农村集体经济组织成为宅基地集体所有权的主体，村委会领导者在事实上可以处置包括宅基地在内的集体资产。在城乡统筹发展逐步深入、市场机制功能日益凸显的背景下，对于农民家庭而言，原本只具有居住保障功能的宅基地开始显现其家庭财产的属性，村委会作为宅基地集体所有权人代理者要解决的问题趋于复杂，现有制度如何调整适应新的变化？以私权为参照，宅基地集体所有权没有人格化的所有者，其运行又以所有权与使用权分离为基本特征，但集体所有制的框架设计给定了集体所有权的改革方向不能导向私有，如何建立有效的集体所有权治理结构，这是一项复杂的制度创新，因为它不仅涉及组织的内部治理问题，而且与农村基层治理体系建设密切关联，它不仅是政策操作层面的实践问题，也涉及农村行政体制改革以及相关法律法规修订等问题。

三、关于提升宅基地集体所有权主体发展水平的思考

“集体经济组织”法定体制中的缺失使村委会在现实中成为村庄治理中的关键角色。很难简单地指责村委会的取代是“越俎代庖”，因为这一现象背后有其制度根源，典型问题之一就是法定体制关于“集体经济组织”的界定存在缺失，村委会虽然在法定体制内被定义为基层群众性自治组织，但其承担的实际功能更多元，对村庄治理的实际影响更为关键。“法定体制”定义为基层群众性自治组织的村委会，在事实体制中扮演着远比定义复杂得多的角色，它不仅以社区公共事务管理者身份承担社区公共事务管理职能，还在很多情况下成为集体财产的实际代理人，并在几乎所有情况下都成为上级政府的基层代理人。村委会的法定合法性并不体现在集体所有制成员或者代理人角色中，这种多重角色的混淆确实引发了争议；从乡村治理改革的趋势看，集体经济组织越来越有必要独立彰显其作为农村集体经济发展组织管理者的角色属性；但问题的复杂性又在于，实践中的农村集体经济组织的组织属性也并非纯粹意义的经济组织，也在不同程度上附上政治组织的色彩。集体经济组织被定义为“特别法人”，这种界定试图体现一种平衡：一方面，希望剥离应由基层自治组织承担的职能，让集体经济组织更好地发挥实现并维护集体成员经济利益的功能；另一方面，集体经济组织的发展需要服务于优化农村民主自治、巩固农村基层政权建设的政治大局。虽然法律界定似乎已经解决了集体经济组织的定位问题，但学界有关讨论并未完全取得共识，例如集体所有的经济内涵与法律概念之间确实存在较为明显的差异，“集体”不是法律列举的民事主体类型，民事立法虽借用了政治经济学“集体所有”概念，但是未能与民法逻辑融合。不仅如此，即便以“农村集体经济组织法人所有”来落实“集体所有”成为较为主流的观点，而且改革的实践趋势也是主张构建清晰的农村产权制度，依然有观点认为集体所有制的这种实现形式存在脱离公有制的隐忧①张晖：《乡村治理视阀下的农村集体经济组织建设》，《广西社会科学》2020 年第11 期，第51-55 页。。

从实践看，村委会替代村集体经济组织行使经济管理权已是常态，一类观点主张继续丰富村委会的经济管理职能抑或替代农村集体经济组织；另一类观点则认为，由此导致政经不分，产生许多深层次长期问题；部分地区则参照公司化的运营模式来建构二者关系，使其相互独立又相互制约。就前文分析而言，自治性与经济性是制约村委会作为宅基地集体所有权主体的主要因素，无论从推进村民自治的角度还是从推动农村集体经济发展的角度看，村委会与集体经济组织功能分离是更为合理的路径选择，虽然村庄单一主体治理是特定历史的产物，但是单一性治理体制难以适应农村发展多元化的功能需求，尤其自《农民专业合作社法》颁布实施后，政府日益注重激发经济组织内在发展潜力和发展活力，使其呈现出多元治理功能。

现实地看，在现有村民自治体制下，仅仅依靠村委会来实现村民自治与经济发展面临诸多挑战，例如在宅基地问题上，在诸如资格权分配、宅基地集体收益分配等问题上，究竟以户籍村民身份作为判断依据、还是以集体经济组织成员身份作为判断依据，矛盾冲突大多发生在成员身份混淆的情况下。明晰成员身份依然是解决问题的必要前提，建议应根据村庄事项的具体性质，判断参与人员资格与表决资格②于国萍：《分治视角下村委会与村集体经济组织关系探究》，《山西高等学校社会科学学报》2021 年第1 期，第36-41 页。。例如对于包括宅基地在内的集体资产处置、利益分配或者相关经营管理等事宜，更应该强调农村集体经济组织成员身份，而非简化为户籍身份；在包括集体建设用地等在内的集体资源丰富的农村，建议采取专业化方式方法管理村庄集体经济的经营活动，适度明晰村集体经济组织与村委会的成员身份，使村集体对于土地资产的经营管理更具效率。另外，提升自治性意味着需要更加依赖来自农村社区内部（包括集体成员）对于所有权主体的监督，较为主流的观点包括建立健全村委监督机构、完善民主评议制度、完善经济责任审议制度等，但对于具体条件的地区，也可以选择聘请专职监督者完成监督工作，通过合理的组织设计使监督人能努力工作并诚实上报监督信息。