基于PPP模式下的特色小镇建设带动乡村振兴的思考

孙帅 周文卿 李飞

摘 要：本文以蚌埠市怀远县为例，致力于通过分析PPP模式下怀远县旅游业如何形成以乡村民俗体验与高品质服务为核心的特色小镇模式，以此助推怀远县第三产业发展，实现以一带多的目标。基于怀远县特色小镇建设发展路线，立足PPP模式融资较易、时间效率高的特点，探讨PPP模式下怀远民俗旅游产业转型升级的路线策略，思考乡村振兴战略中建设民俗类特色小镇带动产业振兴的道路方向，以期为我国乡村振兴产业的发展提供新的思路。

关键词：特色小镇;PPP模式;乡村振兴

一、特色小镇与PPP融资的背景

（一）PPP模式内涵诠释

PPP模式是指政府与社会资本合作，以特许协议为前提，建立起一种利益共享，风险共担的政企合营的融资模式，属于公共基础设施中的一种项目运营模式[1]。PPP融资模式主要根据项目的预期收益率、资产情况、政府支持力度来合理安排资金的筹集工作，它可以使民营资本全方位地参与到项目的融资、构建、运管中去，从而大大减轻政府在基础设施建设领域、公共服务领域和产品开发领域的财政负担，是一种以项目为主体的新型融资模式。

（二）特色小镇发展概况

我国特色小镇发展萌芽于浙江，并将其定位为浙江产业创新的重要载体，随后出台了一系列特色小镇建设扶持推广政策，并取得了良好的建设成就。据统计，2020年我国包括安徽、北京、山东等省市在内的31个省市已经规划建设了2698个特色小镇，三年内规划特色小镇投资合计达到67660亿元[1]。

（三）特色小镇PPP项目现状

2019年3月，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，提出“明确正负面清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库”，这对推动PPP项目建设规范化具有重大意义。通过财政部政府和社会资本合作中心PPP项目库查询，截至2019年8月，中国特色小镇PPP项目入库数量为74个，其中尚未通过审核的项目一共25个，占入库总量的比例为34%;处于准备阶段、采购阶段和执行阶段的项目（已通过审核）49个，占入库总量的比例为66%。从投资金额来看，共有39个项目投资金額高达10亿元，占入库总数量的53%;3～10亿元（不包含10亿元的项目）的投资项目28个，占入库总数量的38%，数量最少的0～3亿元（不包含3亿元的项目）的投资项目数量共有7个，占入库总数量的比例为9%。按照财政部所实行的标准来计算，特色小镇PPP入库项目落地率为36%，落地实施的比率偏低[2]。从项目类型来看，文旅类项目和城镇综合开发类项目最多，其数量分别为28个和29个，占项目总数的比例分别达到了38%和39%。

二、怀远县特色小镇发展状况

从对怀远县特色小镇发展情况的调研来看，怀远县目前上谷农贸小镇发展前景较为优越，并且已经入选中国特色小镇50强列表，因此主要对其发展状况进行分析。

上谷农贸小镇已经在项目建设方面向固定资产投资合计33亿元，通过资金的支持，上谷农贸小镇重点项目建设有序推进，小镇前期基本设施建设较为顺利，建设核心区包括今三麦、亚太石榴等企业与其周边配套形成产城融合综合体和上谷农产品批发市场。小镇配套服务设施及周边公共服务设施不断完善。在产业培育方面，小镇共聚集230家特色产业主体（包括企业和个体工商户），成功培育规模以上企业7家，主导产业主营业务年收入74亿元，年均增长26%。在创新发展方面，小镇范围内重点企业拥有专利25项，入驻科技型中小企业4家，先后与安徽财经大学、安徽农业大学等院校合作，成立产学研基地。在规划引领方面，规划建设四大片区，强化品牌推广培育，小镇开通并运营微信公众号，推动小镇智慧化建设。

三、怀远县特色小镇发展存在的问题

（一）PPP融资相关制度体系不健全

PPP融资项目运营管理涉及项目识别、模式选择、运营管理等各个方面，需要对制度层面进行设计，才能更好为特色小镇的建设发展提供持续的支持与服务。但我国PPP融资项目的运营管理仍处于探索阶段，有关国家层面PPP融资模式的法律法规相对欠缺，一套完备的政策流程和规划体系至今尚未形成。怀远上谷农贸特色小镇在其PPP融资方面存在制度体系不健全的问题，缺乏系统的法律法规政策、有力的税收优惠政策、专业的金融支持政策等。这阻碍了特色小镇PPP融资的发展进程。

（二）专业人才缺乏

PPP融资项目涉及农业、财务、法律、营销等各个领域，对专业技术要求较高，需要多领域、全方位的专业技术人才进行支持，但是PPP融资模式在我国起步较晚，相应人才缺口较大，目前也并无专业单位进行PPP项目的对接，项目融资较为困难。从地理区位来看，怀远县坐落于安徽蚌埠，经济发展较为一般，难以吸引人才集聚，加剧了当地小镇建设发展过程中专业人才缺乏的压力。

（三）建设资金缺乏，社会资本投资意愿低

怀远上谷农贸小镇自2017年入选安徽省首批特色小镇以来，如今仍处于发展的初期阶段，其后续建设发展面临资金投入大、建设周期长、收益低等各种问题。作为一个经济欠发达的县城，政府财政收入的分配使用十分紧凑，无法将大规模资金投入到特色小镇的建设中来，如果农贸小镇的后续建设资金仅依靠县政府，庞大的资金压力会导致县政府财政紧张，给县域内其他领域的发展带来不利影响。

因此，就存在引入社会资本进行投资的必要性。但通过各省市特色小镇的建设经验，能够知道特色小镇的建设项目通常具有投资数量高、设施建设周期长、成本收益比较高等特点，这对社会资本的实力提出了较高的要求。并且上谷农贸特色小镇在引入社会资本方面，存在投资方数量单一，社会资本参与度不高的问题。其原因之一是特色小镇项目建设周期长，投资风险高。上谷农贸特色小镇项目的融资数额巨大，融资期相对较短。这就导致其投融资存在偿还期限错配风险。并且社会资本出于风险和收益的考虑，更偏好那些投资周期短，能够快速回收成本并创造收益的项目中去，降低了社会资本投入的积极性。

四、PPP模式下怀远县特色小镇发展建议

（一）加强特色小镇PPP融资相关制度体系建设

首先，出台相关的政策文件，制定特色小镇PPP融资相关法律法规，为上谷农贸特色小镇PPP项目融资提供法律依据。其次，地方政府要加大相关政策引导，为小镇PPP项目的融资提供相应的税收优惠政策、专业的金融支持政策等，以此吸引企业参与项目建设。比如，金融支持方面，当地政府可以积极与商业银行进行协商，加大银行对怀远县内特色小镇项目资金的支持力度，除此之外政府财政补贴资金可以用于弥补社会资本的贷款利息，减轻社会资本的资本成本。

（二）培养与引进特色小镇PPP融资专门人才

人才数量的多少、人才质量的好坏直接决定了特色小镇PPP融资项目建设和运营的发展。政府要重视人才的培养和引进。可以与PPP项目专业咨询公司建立专门的培训基地，向PPP项目相关政府公职人员和PPP融资项目一线从业人员开办PPP融资模式的相关学习课程，帮助了解、熟悉PPP融资相关内涵、发展概况及具体操作规范，为乡村居民和基层组织推广和普及PPP融资政策。通过制定有效的激励措施来提升现有PPP融资项目从业人员的业务能力、提高其工作积极性。

同时政府要完善人才引进政策，可以通过解决住房问题、提供住房补贴，解决子女上学问题等一系列相关政策解决他们后顾之忧，吸引专业人才参与到本县特色小镇PPP融资项目的整体规划、设计、运营中，让小镇在人才充足的前提下得到长远健康的发展。

（三）提高社会资本参与特色小镇PPP融资的积极性

一方面要大力宣传特色小镇PPP融资模式，让更多的企业特别是民营企业了解、参与上谷农贸特色小镇PPP融资项目。同时地方政府对社会资本进入特色小镇PPP融资项目给予更多的政策优惠财政补贴、信用担保，降低社会资本的进入门槛，实行政企合营，给予社会资本更多的收益机会，降低利息负担，吸引社会资本了解并参与特色小镇的建设中。

（四）立足区位优势，打造文旅型特色小镇

怀远县丰富的饮食文化、悠久的历史底蕴等对形成特色小镇竞争优势有很大的帮助。怀远应当立足区位优势、文化积淀、产业特色和地域特征，实行不同地区进行差异的小镇建设，发挥小镇的地域、产业优势，寻找小镇产业着力点，发展资源差异型特色产业。立足PPP模式的融资优势，落實到具体发展，推的怀远县人居环境改善类、生态保护与修复类、乡村特色文化类等PPP项目，建设以乡村民俗体验与高品质服务为核心的特色小镇模式。利用怀远自身的文旅优势，吸引旅客留存，提高特色小镇的存量[3]。

参考文献：

[1] 李红娟. 公用事业领域PPP模式适用、推广及政府作用[J]. 发展研究，2015（8）：92-95. DOI：10.3969/j.issn.1003-0670.2015.08.019.

[2]耿冉冉.PPP模式在环巢湖特色小镇建设中的应用研究——以三瓜公社特色小镇为例[J].北京城市学院学报，2021（03）：19-24.

[3]庄欣艳.文旅特色小镇PPP融资模式应用研究——以北京古北水镇为例[J].河北旅游职业学院学报，2021，26（02）：44-47+52.