我国自由贸易试验区服务贸易海关监管制度创新研究

2021-10-12路长明罗志为

全球化 2021年5期

路长明罗志为

摘要：服务贸易是世界经济发展的重要引擎，也是衡量我国自贸试验区发展水平的重要标尺。我国服务贸易自1998年起持续逆差，虽然2018以来逆差规模有所减少，但与发达国家相比，发展水平仍明显滞后。为扭转这一局面，有必要进一步创新自贸试验区海关监管的手段和方式，对服务贸易既“放得开”又“管得住”。本文首先指出了自由贸易试验区服务贸易海关监管创新的意义，梳理了海关在服务贸易监管中承担的职能范围，分析了海关在服务贸易监管中存在的问题与不足，着重从自贸试验区服务贸易海关监管创新的角度进行了研究。在此基础上，提出了以企业为单元建设自贸试验区“副区”，创新跨境电子商务零售监管思路，搭建自贸试验区服务贸易综合监测服务平台等政策措施。

关键词：自由贸易试验区服务贸易海关监管制度创新

作者简介：

路长明，中国海关管理干部学院副教授、全国反走私综合治理调查研究中心研究员;

罗志为，哈尔滨海关法规综合业务处科长。

随着经济全球化深入推进，服务贸易日益成为国际贸易的重要组成部分和各国经贸合作的重要领域，为世界经济增长注入了新动能。

薛宝生：《凝聚共识加强合作，开创全球服务互惠共享美好未来》，中国吉林网，2019年5月30日，http：//pinglun.cnjiwang.com/rmpl/201905/2887624.html。服务贸易因具有资本利用率高、产业融合能力强、抗风险能力大等特点，越来越被世界各大经济体重视，成为全球经济发展的重要引擎。当前，我国经济进入新发展阶段，服务贸易的发展正在促进我国经济转型升级，逐渐成为经济可持续增长的内在动力，如何更好地适应国际服务贸易规则，尤其是在自由贸易试验区大力发展服务贸易，对海关监管提出了新挑战。应立足海关监管实际，进一步创新自由贸易试验区海关监管的手段和方式。

一、服务贸易的定义及分类

“服务贸易”一词首次出现，应该是在1972年9月经合组织（OECD）《高级专家对贸易和有关问题的看法》报告中。

马莉：《我国国际服务贸易发展现状及对策探析》，《佳木斯大学社会科学学报》2011年第6期，第38页。服务贸易从诞生之日起，就自然带有国际贸易的烙印，通常指一国的法人或自然人在其境内或进入他国境内向外国的法人或自然人提供服务的贸易行为。由于服务贸易的复杂性和多样性，国际经济贸易文献在阐释服务贸易时，多采取说明性、非规范性的表述。

《服务贸易总协定》（GATS）以服务的提供方式区分，将服务贸易分为4类：一是跨境交付，指从一成员境内向任何其他成员提供的服务;二是境外消费，指在一成员境内向任何其他成员的服务消费者提供的服务;三是商业存在，指一成员的服务提供者在任何其他成员境内通过商业存在提供的服务;四是自然人流动，指一成员的服务提供者在任何其他成员境内通过自然人存在提供的服务。GATS以部门种类区分，将服务贸易划分为12类：商业性服务，通讯服务，建筑服务，销售服务，教育服务，环境服务，金融服务，健康及社会服务，旅游及相关服务，文化、娱乐及体育服务，交通运输服务，其他服务。

李琦：《国际化进程中南京服务贸易发展研究》，《南京社会科学》2013年第1期，第145页。

二、自贸试验区服务贸易海关监管创新的意义

2013年至今，我国已拥有21个自贸试验区，形成“1+3+7+1+6+3”的试点格局，通过“摸着石头过河”，开展了大量政策试验。服务贸易能否在自贸试验区中实现协调、快速、创造性、可复制的发展，是检验自贸试验区这块“试验田”极为重要的标尺。海关作为参与自贸试验区管理和运作的重要部门，对服务贸易监管政策创新工作给予了高度重视。海关总署署长倪岳峰在2020年全国海关关长会议上强调，要优化对跨境电商、市场采购、外贸综合服务等新型贸易业态的监管，积极支持服务贸易发展。在自贸试验区实际监管中，海关系统上下一心，认真落实中央要求，在通关流程改造、智能化管理、优惠政策叠加等方面形成了红利，惠及了广大区内企业，许多创新成果不仅在各自贸试验区内复制，甚至推广到全国，形成普惠性政策。在国务院复制推广的5批107项自贸试验区改革试点创新经验中，海关提供了49项;在各部门自行复制推广的53项经验中，海关提供了13项。上述海关提供的62项经验中，与服务贸易直接相关的有58项，其余4项与服务贸易间接相关。

（一）有利于突破国际贸易封锁

随着贸易保护主义和单边主义的抬头，全球贸易自由化陷入低潮。为应对这种局面，各大经济体纷纷推进双边、多边自贸协定谈判，形成了新型贸易保护主义，如日本、加拿大等国在美国退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）后签署的“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）。贸易保护主义将对我国对外贸易造成冲击。我国虽然签署了近20个双边、多边自贸协定，但是其中并不包括世界经济排名前10的国家和地区，对经济拉动效果不够明显。在这种形势下，我国实行了更强有力的开放措施——自贸试验区。海关在自贸试验区创新监管制度，加快政策的优化和整合，将有力提升贸易便利化水平，降低区内外企业通关成本，提高企业国际竞争能力。运用海关管理手段，促进企业在计量、检测、标准、认证等方面与国际对接，有利于企业突破国际技术壁垒。

（二）有助于推动外贸转型升级

我国服务贸易自1998年起持续逆差，尽管2018年以来逆差规模有所缩小，但与发达国家相比，服务贸易发展水平明显滞后。对此，在自贸试验区监管中，海关针对服务贸易进行了许多积极的探索，覆盖了多个服务贸易部门，积累了许多有益的经验。出入境生物材料制品風险管理、融资租赁海关监管制度、期货保税交割海关监管制度等推广复制，促进了医疗、租赁、期货等知识密集型、资本密集型、环境资源密集型高端服务业的发展，有利于我国企业抢占全球价值链上游位置，更深度地参与国际分工;有利于缩小服务贸易逆差，实现外贸转型升级。

（三）有利于企业和海关共同适应新的国际规则

世界贸易组织（WTO）多哈回合谈判陷入停滞，WTO现有服务贸易规则已经远远落后于形势需要，全球主要经济体纷纷寻求建立高于WTO规则的国际服务贸易规则体系。例如2018年底签署的CPTPP，协议条款涉及多项服务贸易规则，在承诺方式、整体架构、自由化推进、监管一致性、市场开放等方面均呈现出高标准特征。国际贸易的“规则之争”已超越“市场之争”，正在成为新一轮全球化博弈角力点。鉴于服务贸易新规则既针对政府，又针对企业，创新海关监管就显得更为必要，我国海关不仅要研究、践行规则，同时还应承担引导企业适应国际贸易新规则的重任。自贸试验区服务贸易海关监管创新意义重大，迫切需要在监管中全面引入国际服务贸易新规则，在便利措施、许可与资格要求、通关程序、产品标准、检疫、知识产权保护等方面大胆施为，先行先试。

三、海关对服务贸易的监管职能以及

自贸试验区服务贸易海关监管存在的问题与不足

海关是国家进出境监督管理机关，在其职能范围内，对促进自贸试验区服务贸易的发展发挥着积极作用。随着服务贸易成为引领自贸试验区发展的新增长极，海关在监管中也存在一些问题与不足，有待改进。

（一）海关对服务贸易的监管职能

对跨境服务贸易的监管，海关主要围绕下列职能开展工作，主要包括：一是对所有参与服务贸易的进出境人员及行李的监管;二是对与保税检测维修、国际多中心临床试验、生物样本检测、融资租赁、商业保理、海外工程出口、邮轮配送、船舶油供、转口贸易、跨境电子商务等服务贸易有关的货物的监管;三是对会展、运输、旅游、文化演艺、体育、医疗、教育培训、科研等服务贸易有关的工具、设备或其他暂时进出境商品的监管;四是会同税务、外汇等部门，对数字贸易、离岸贸易、技术贸易、通信、金融、保险、咨询、服务外包等无实物载体进出境的服务活动进行联动监管，通过跨部门数据交互审核服务贸易相关数据的真实性;五是配合财政、商务、税务等部门，执行服务贸易有关政策;六是对服务贸易所涉跨境人、物、运输工具开展相关国境卫生检疫、动植物检疫、进出口食品安全监督管理、商品检验管理;七是执行国家税收政策，实行减免税等优惠措施;八是对服务贸易企业进行海关管理，开展相关稽查业务;九是对服务贸易所涉及的货物开展知识产权海关保护等。

（二）海关在自贸试验区服务贸易监管中存在的问题与不足

笔者在对自贸试验区的调研中发现，受传统思维、体制机制等多方面因素影响，海关在服务贸易监管中存在制度、理念、手段等方面的问题与不足。

1.健全的执法体系尚未形成。海关惯常应用的法律法规更注重对货物贸易进行规制，而以往在货物贸易管理中游刃有余的海关规章，在服务贸易中显得力不从心。与相关部委联合出台的政策措施，如

商务部、海关总署等13个部委发布的

《关于印发〈服务贸易发展“十三五”规划〉的通知》，商务部、财政部、海关总署共同发布的《关于〈服务外包产业重点发展领域指导目录〉的公告》等，对海关基层监管缺少执法的可操作性。有企业提出，海关要避免有政策支持但没有操作细则的情况。建议涉及海关已有的法律、规章、公告等明确支持的业务，海关内部必须限时甚至提前制定业务如何受理、如何操作的细则;涉及各级、各地海关之间合作的，还需要制定衔接细则。

2.制度供给尚有偏差。以海关总署公告2018年第194号《关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告》为例，在进口监管中，海关要求电商平台、支付企业、快递企业分别向其传输订单信息、支付信息、物流信息，通过三方验证交易金额的真实性。这种管理手段具有巨大创新性，但若把进口的“三单”比对监管方式用到出口业务上就显得有些生硬了。海外的电商平台、支付企业不与我國海关进行数据对接，海外当地的快递派送公司也是如此。为了将跨境进口和出口作为统一的方案执行，要求出口业务也传输“三单”信息，同一个电商订单按照海关要求的格式被拆分成订单信息、支付信息和运单信息。这“三单”信息分别通过三个接口传输给海关之后，海关再进行交叉比对，来自同一个信息源的三个信息无论如何比对，都不会出现异常信息。对企业资质认证标准与现实情况也有偏差。此外，电商企业备案标准不统一，按出口目的国国别出具报关单，导致企业压力过大;包裹混装设置不合理，导致企业不愿意开增值税发票等问题，随着跨境电商业务的不断扩大正在逐步显现。

3.监管理念略显滞后。在服务贸易监管中存在“一刀切”的情况。例如在世界范围内兴起的名人遗物展览，因为对服务贸易完全采取货物贸易的管理思维，影响了该新业态的发展。2017年某公司拟在某自贸试验区举办“奥黛丽·赫本遗物展”，因展品包含赫本的服装鞋帽等“废旧衣物”，最终未能在自贸试验区通关入境。对此类商品的管制，不但影响新型展会行业发展，也会导致我国流失国外的该类艺术品无法顺利回流。还存在“一管死”的情况。例如在药品研发行业中，企业需要进口一些试剂进行实验，对于这些试剂，已经有国外权威部门的说明提供给我国海关，完全可以证明其性质、成份等。但国内许多海关仍依据《中华人民共和国海关进出口货物申报管理规定》第七条，

《中华人民共和国海关进出口货物申报管理规定》第七条：进出口货物的收发货人、受委托的报关企业应当依法如实向海关申报，对申报内容的真实性、准确性、完整性和规范性承担相应的法律责任。要求企业提供试剂分子结构图，这对于试剂出口企业而言是商业秘密，涉及到知识产权保护，企业难以提供。同样的执法理念还出现在飞机租赁业务中，海关报关要求航空公司提供飞机技术结构图，这对于飞机制造商而言是核心秘密，导致企业无法申报。

4.系统研发还需提速。海关通关管理系统没有服务贸易的专门选项。海关通关管理系统是基于货物贸易建立的系统，对服务贸易通关不够友好。例如一些研发外包企业进口的阶段性测试样品，既不属于一般贸易，也不符合暂时进出境、货样广告品等贸易方式。海关出于税款保全考虑往往按一般贸易征税，而高额研发费用会导致税款较高，这既不符合权责对等的市场规律，也影响企业的外包研发积极性。又如在监管货物再融资业务中，需由企业提供第三方担保。实际上，货物还在海关监管区域，在企业未报关的情况下，货物肯定不会被移动或处置，海关税收已经有了货物做保障。在融资过程中，海关要求融资企业提供货物抵押，还要求其提供第三方担保，这给企业特别是中小企业带来困扰，企业找担保比较困难，且鲜有担保公司承接此类担保业务。

5.个别服务贸易领域仍存在盲点。在服务贸易统计领域，海关面临着较为尴尬的局面：一方面决策层要求海关对服务贸易进行大力支持，制定有针对性的促进发展措施;另一方面，目前的海关统计以货物贸易为本位，缺乏服务贸易统计机制，无法掌握服务贸易海关监管的数据和形势变化。实际负责服务贸易统计的部门是商务部门，海关得到的数据难以支持自身的政策制定，也难以根据上述数据对服务贸易进行查询和追踪，给服务贸易监管事中事后的具体执法带来困难。在跨境数字服务贸易领域，海关也面临监管手段有限的局面。《中华人民共和国海关法》（2017年修正版）规定，海关依照该法和其他有关法律、行政法规，监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收关税和其他税、费，查缉走私，并编制海关统计和办理其他海关业务。其中，货物这一概念是否扩大解释，决定了海关在服务贸易管理中的地位，也决定了海关在服务贸易中创新监管的空间和手段。

四、自贸试验区服务贸易海关监管创新方向和措施

解决海关在服务贸易监管中存在的问题，较为科学的途径是综合运用海关监管手段，围绕促进服务贸易加快发展这一目标，率先在自贸试验区开展服务贸易海关监管模式创新试点，待取得成熟经验后，在全国复制推广。

（一）围绕“保税+”进行创新

在实施更加宽松的“保税+”政策方面。自2014年上海自贸试验区推出保税展示交易后，保税拍卖、保税维修等自贸试验区“保税+”业务蓬勃开展，给企业带来很大便利，但与企业经营诉求仍有一定差距。在通过担保等方式实现税款保全的前提下，应进一步满足企业行使保税货物的使用权和处置权。海关可通过账册核销进行监管，对企业在保税展示、拍卖、维修等经营过程不予干预，允许企业对货物进行储存、改装、分类、混合、加工、销售等物权处置，在自贸区内探索将“保税+”升级为“保税自由”。

一是在保税维修、售后服务方面。明确保税维修门槛，将审批制改为备案制，在法律允许范围内，扩大保税维修的业务种类和商品范围，制定更加灵活的监管方式，支持以检测、维修、再制造业为代表的生产性服务业大力发展，形成飞机、船舶、电子产品等全球维修及售后服务产业规模，助力国家战略项目和技术含量高、附加值高的产业拓展双向市场。完善与保税维修再制造业务相适应的海关监管制度，允许符合条件的维修企业的维修工具在保税状态下在自贸试验区进行现场客户支援。积极探索开展以企业为单元的保税维修监管新模式，支持自贸试验区企业开展自产产品“售后”保税维修再制造业务，探索开展保税拆解业务。二是在船舶油供应服务方面。在船舶油供应服务中，支持开展保税原油混兑调和模式，创新进口、采购、储存和相关物流管理流程。三是在汽车贸易增值服务方面。在汽车贸易中，支持开展汽车进口保税增值复出口业务，争取放开二手汽车保税进口增值复出口业务，支持在海关特殊监管区域保税存储多种贸易流向的汽车。四是在关税优惠方面。参照国际惯例，使国际服务贸易涉及的服务工具、设备和材料享受减免税等税收优惠政策，降低企业运营成本。五是优化海关对服务贸易相关进出境人员的个人物品所实施的监管和税收管理。为服务提供者、消费者的移动提供便利，直接带动旅游等服务贸易的发展。

（二）围绕通关流程进行创新

随着服务贸易的不断发展，其小型化、细分化、专业化、碎片化的特点日趋明显，要建立和完善与现代服务贸易特点相适应的海关通关模式，促进服务贸易通关便利化。

一是在医疗服务方面。优化药品医疗器械和全球协同研发的试验用特殊物品通关程序，缩短具备条件的生物医药服务外包企业研发用药物、医疗器械样品进口的通关时限，推广实施“一次审批、分批核销”等柔性入境管理模式。

天津市人民政府办公厅：《關于印发中国（天津）自由贸易试验区创新发展行动方案的通知》，天津市人民政府网，2019年9月30日。二是在国际运输服务方面。支持扩展启运港退税政策试点范围，拓展外资五星旗船舶和非五星旗船舶开展沿海捎带业务，支持自贸试验区港口开展国际中转集拼业务，推动开展分拨配送、中转集拼及过境业务、海铁联运一单制等功能创新。

天津市人民政府办公厅：《关于印发中国（天津）自由贸易试验区创新发展行动方案的通知》，天津市人民政府网，2019年9月30日。三是在邮轮配送服务方面。改革海关邮轮配送服务监管作业制度，实现境外采购物资通过“区内物流货物”方式供应邮轮。四是在服务外包方面。简化服务外包企业进出口手续。在服务外包业务量大的海关，试点设立服务外包业务的专门部门。加强与外汇管理、工商、税务、商务等部门的配合，依托区块链、物联网、人工智能、大数据等现代化技术手段，丰富服务外包监管的方法和手段，实现电子围网监管，利用信息化管理和风险分析等手段，简化通关程序及手续，强化后续监管、信用证管理。五是在第三方认定机构方面。鼓励国内外商品检验检测、卫生检疫、标准化认证等第三方认定机构入驻自贸试验区，给予区内相应检验机构、科研院所、高等院校、认证机构、政府组织、企业和行业协会等所需科研设备一定的通关便利政策和税收优惠政策。六是在更深层次探索自贸试验区内货物分类监管方面。借鉴国际经验，将货物分类为区内货物（已缴纳进口税费，可在区内自由流动）、国际货物（只能在海关特殊监管区流动，缴税后可转为区内货物）和附条件货物（只能在海关特殊监管区流动，附条件限制进出境）。实现区内外生产要素的混合存放、混合使用和自由流通，满足当前商品无国界生产和全球分销运作的需要。海关把监管重心放在事中事后监管上。

（三）拓展暂准进口ATA单证册制度适用范围

拓展暂准进口货物政策的适用行业和货物品类，研究在特定领域或区域适当延长ATA单证册暂准进口有效期并优化办理流程，简化相关货物通关监管流程。在《货物暂准进口公约》9类暂准进出境货物范围之外，将境内消费涉及的暂时进出境运输工具或相关物品纳入暂准进出境货物范围，比如游艇、房车以及来华就医携带的辅助工具和复健用具等。研究将ATA单证册制度适用范围，从在展览会、交易会、会议以及类似活动中展示或者使用的货物，逐步拓展至全部暂准进境货物。研究在特定领域和区域，延长ATA单证册暂准进口有效期至1年，超过1年的，经直属海关批准可再延长1年，特殊情况超过2年的，需经海关总署批准。优化暂准进口货物进出境申报、核销等流程，依托国际贸易单一窗口实现全程电子化。

（四）支持区内跨境电子商务发展

出台专门针对跨境贸易电子商务出口（批发兼零售）的专门监管职责，使之与跨境贸易电子商务进口零售相区别，从而更加符合跨境出口的业务形态和发展方向。解决海关对参与出口业务的物流企业的资质认证问题，明确物流公司所提供的物流数据的规范，取消对物流企业具备快递牌照的要求。对有发票商品和无发票商品混包的业务状况提出切实可行的监管方案。从系统和单据规范上解决“1210”

即保税跨境贸易电子商务。

海关监管方式下货物入区的账册实增，以及事后的汇总申报问题。取消按每个订单的出口目的国国别出具报关单的规定，进行简化申报。支持跨境电商综合税境内直接分账，推动支付公司或银行机构在境内直接分账，将消费者应付的跨境综合税直接在境内汇总交付海关。

（五）试点服务贸易企业“副区”制度

针对医药研发、环保服务、飞机维修等服务贸易企业对自贸试验区政策确有亟需，却因区内土地昂贵、环保要求高、区外不动产不便迁移等原因造成的无法驻区问题，在保证海关能够实现物流信息可追溯管理和视频全程监控的前提下，推动实施自由贸易试验区副区制度（或者叫功能延伸区、延展区、分区、子区），享受与主区一样的政策，一个企业即是一个副区。先期试点时可参考“系统联网+实时管理+货物智能卡口核注”的管理模式，逐步过渡到根据企业特点量身打造的管理模式。这样有利于解决个别自贸试验区片区，特别是中西部自贸区的一些片区，因地域发展不均衡导致入驻企业较少，达不到“试验田”效果的问题;还有利于解决企业难以参与自贸试验区微观管理，创新主体地位不突出的问题。

（六）完善服务贸易统计制度

海关对服务贸易有着天然的统计优势，特别是对于跨境服务人员和跨境服务商品的统计，建议增加相应统计条目，设置相应监管代码，完善统计内容。如能与国家外汇管理局、中国人民银行等部门加强数据交换，掌握服务资本的移动，推动建立服务贸易申报制度，则可以对涵盖《服务贸易总协定》定义的跨境提供、境外消费和自然人移动三种模式的数据进行统计，有利于辅助决策，为创新监管打好基础。此外，建议将目前没有统计的有实物载体的服务贸易活动尽快纳入统计范围。

（七）搭建自贸试验区服务贸易综合监测服务平台

会同商务、外汇、税务、边检、海事等部门以及金融机构，以政府职能、金融政策、数据信息为基础，以区块链技术为支持，搭建自贸试验区服务贸易综合监测服务平台，通过提供融资、信用担保、税收优惠、政府补贴等综合服务，吸引数字贸易、国际保理、离岸业务等前沿新型服务贸易企业主体上线。这既有利于服务贸易的海关监管，又有利于海关支持服务贸易新业态发展，还有利于海关对服务贸易的统计与分析。

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